VIII SA/Wa 890/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 22 lutego 2018 r. sprawy ze skargi N. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] września 2017 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu wykonania obowiązku oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga N. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. znak [...] z [...] września 2017 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Decyzją znak [...] z [...] maja 2015 r. Prezydent Miasta R. (zwany dalej: Prezydent, organ I instancji), nakazał N. R. (zwani dalej: zobowiązani) i A. N.- [...]– współwłaścicielom nieruchomości położonej w R. przy ul. S. [...] nr ewid. [...] obowiązek wykonania przyłączenia tej nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej. Niniejsza decyzja uprawomocniła się z dniem 13 czerwca 2015 r. W związku z niewykonaniem obowiązku wynikającego z ww. decyzji (co zostało potwierdzone pismem Wodociągi Miejskie w R. sp. z o.o. znak [...] z [...] kwietnia 2017 r.), organ I instancji wystawił [...] maja 2017 r. upomnienia Nr [...] i [...] , doręczone zobowiązanym 10 maja 2017 r., w których wezwano zobowiązanych do wykonania obowiązku przyłączenia spornej nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej. Następnie [...] czerwca 2017 r. organ I instancji wystawił tytuły wykonawcze Nr [...] , których doręczenie zobowiązanym 27 czerwca 2017 r. wszczęło przedmiotowe postępowanie egzekucyjne. Postanowieniem znak [...] z [...] lipca 2017 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 1a pkt 12b, art. 64a §1 pkt 1, art. 119, art. 120 § 1, art. 121 § 1-3, art. 122, art. 124 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm., zwana dalej: u.p.e.a.), w związku z art. 5 ust. 7 i ust. 9 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250 ze zm.): orzekł: w pkt 1) o nałożeniu solidarnie na zobowiązanych grzywny w kwocie [...] zł w celu przymuszenia wykonania obowiązku przyłączenia nieruchomości nr ewid. [...] położonej w R. przy ul. S. [...] do sieci kanalizacji sanitarnej w ul. S. [...]; w pkt 2) o nałożeniu obowiązku uiszczenia opłaty egzekucyjnej za wydanie niniejszego postanowienia w wysokości: [...] zł. Jednocześnie Prezydent wezwał zobowiązanych do uiszczenia ww. grzywny i opłaty egzekucyjnej na rachunek organu, w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia oraz do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, w terminie do 30 listopada 2017 r. z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku we wskazanym terminie, będą nakładane dalsze grzywny. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji podał, że zobowiązani nie wykonali nałożonego nań decyzją z ostateczną z [...] maja 2015 r. obowiązku podłączenia stanowiącej i własność nieruchomości do kanalizacji sanitarnej. W celu doprowadzenia do wykonania wyżej określonego obowiązku zastosowany został środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia jako najmniej uciążliwy dla zobowiązanych oraz z uwagi na niepieniężny charakter obowiązku, którego nie może spełnić inna osoba za zobowiązanych. Obowiązek został nałożony w 2015 r. zaś upomnienie i tytuł wykonawczy zostały wystawione w 2017 r. Upłynęło więc wystarczająco dużo czasu (ponad 2 lata), aby wywiązać się z nałożonego obowiązku. Wprawdzie w piśmie z 16 czerwca 2017 r. N. R. (zwany dalej także: skarżący) podał, że podjął już działania w celu wykonania obowiązku, lecz nie określił jakie to działania i daty wykonania przyłączenia nieruchomości do kanalizacji. Powyższe uzasadnia zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Wysokość nałożonej grzywny została dostosowana do jej celu. Grzywna jest środkiem egzekucyjnym mającym na celu skłonienie zobowiązanych poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania. Nie jest sankcją karną, lecz środkiem dyscyplinującym. Wobec tego, jeżeli obowiązek zostanie wykonany to nieuiszczona grzywna podlega umorzeniu (na wniosek stron) zgodnie z art. 125 u.p.e.a., a w przypadku jej uiszczenia ustawa przewiduje możliwość jej zwrotu (art. 126 u.p.e.a.). Grzywna w celu przymuszenia powinna być nakładana w takiej wysokości, aby zobowiązanemu nie opłacało się jej uiszczenie w celu przeciągnięcia postępowania egzekucyjnego i oddalenia osobistego wykonania obowiązku. Jednocześnie organ I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 121 § 1-3 u.p.e.a., grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, a nakładane wielokrotnie w stosunku do osób fizycznych nie mogą łącznie przekroczyć kwoty 50.000,00 zł. W zażaleniu złożonym na powołane rozstrzygnięcie skarżący wniósł o uchylenie zażalonego postanowienia. Wskazał także, iż 16 czerwca 2017 r. wystosował do organu I instancji pismo, w którym poinformował, że podjął działania w celu wykonania obowiązku nałożonego decyzją ostateczną. W odniesieniu do tego pisma Prezydenta stwierdził, iż skarżący nie określił jakie to są działania, ani też daty wykonania przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Tymczasem 12 czerwca 2017 r., skarżący zwrócił się do Wodociągów Miejskich w R. Sp. z o.o., o określenie warunków na jakich może nastąpić przyłączenie do sieci. W dniu 20 czerwca 2017 r., otrzymał odpowiedź "co ma dostarczyć" i w lipcu 2017 r. złożył wymagany wniosek. Nie można zatem nakładać na niego kary gdy de facto, podejmuje on działania zmierzające do realizacji decyzji. W ocenie skarżącego organ I instancji winien wstrzymać się z nakładaniem jakichkolwiek kar celem przymuszenia wykonania decyzji, w sytuacji, gdy wykonuje on niezbędne czynności celem jej zrealizowania. Wskazanym na wstępie i stanowiącym przedmiot rozpoznania w niniejszej sprawie postanowieniem znak [...] z [...] września 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (zwane dalej: Kolegium), biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, zwanej dalej: k.p.a.), orzekło o utrzymaniu w mocy zażalonego postanowienia. W uzasadnieniu postanowienia po przedstawieniu stanu sprawy oraz treści przepisów prawa obowiązujących w przedmiotowej materii Kolegium stwierdziło, iż organ I instancji prawidłowo – z zachowaniem obowiązujących w tym zakresie przepisów, orzekł o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku. Oceniło bowiem, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy zaistniały przesłanki do wydania zażalonego postanowienia. Okoliczność podnoszona w odwołaniu, iż skarżący złożył wniosek o wydanie warunków technicznych odbioru ścieków już po wydaniu zażalonego postanowienia nie powoduje, że postanowienie o nałożeniu grzywny nie powinno być wydane. Skarżący przez okres dwu lat nie wykonał wynikającego z decyzji ostatecznej obowiązku przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej. Organ miał obowiązek wyegzekwowania tego obowiązku. Skargę do sądu administracyjnego na powołane postanowienie złożył skarżący wnioskując o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuwzględnienie przy rozpatrywaniu odwołania całej korespondencji m.in. ze spółką miejską, jaką są Wodociągi Miejskie (która podlega bezpośrednio Prezydentowi), który jest stroną w sprawie, przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie. Wskazał, iż w czasie trwania wymiany korespondencji miedzy stronami, organ I instancji nigdy nie zwracał się do zobowiązanych z pytaniami o stan realizacji decyzji, a jedynie był zainteresowany "niezwłocznym jej wykonaniem". Skarżący nigdy nie podważał zasadności wykonania decyzji ostatecznej, choć z uwagi na użytkowanie sprawnej ekologicznej oczyszczalni przydomowej, mogłoby to wydawać się niezasadne. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, określonej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, zwana dalej p.p.s.a.), uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a.- następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub podjęta została czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia wskazane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi sąd, w myśl art. 151 p.p.s.a. skargę oddala. W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż kontrolowane postępowanie dotyczyło zgodności z prawem postanowienia w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, a zatem tego, czy organ miał podstawy do stwierdzenia niewykonania przez skarżącego obowiązku (wynikającego z decyzji Prezydenta nakazującej obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej), oraz czy nałożona grzywna jest zgodna z prawem. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a., egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Według art. 26 § 4 u.p.e.a., jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym (tak jak w kontrolowanej sprawie), przystępuje on z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego, natomiast wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a.). Organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie (art. 7 § 1 u.p.e.a.). Organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego (art. 7 § 2 u.p.e.a.). Grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym, stosowanym w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, którego zadaniem jest doprowadzenie do realizacji tychże obowiązków, wynikających z decyzji administracyjnej. Grzywna ta nie ma zatem charakteru sankcji za niewykonanie nałożonych obowiązków, a jedynie ma odpowiednio zmotywować osobę zobowiązaną do ich realizacji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 759/11, LEX nr 1082805). Każdy środek egzekucyjny, w tym grzywna w celu przymuszenia, może być nakładany aż do momentu całkowitego wykonania obowiązku (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1199/09, LEX nr 649830). Dopiero w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.). Przepis art. 119 u.p.e.a. określa, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). Grzywna w celu przymuszenia może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także na jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej (art. 120 § 1 u.p.e.a.). Wedle art. 121 § 1 u.p.e.a., grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie. Każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł (por. art. 121 § 2 u.p.e.a.). Grzywny nakładane wielokrotnie nie mogą łącznie przekroczyć kwoty 50.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 200.000 zł (art. 121 § 3 u.p.e.a.). Przepis art. 122 § 1 u.p.e.a. stanowi, iż grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 (organ egzekucyjny lub egzekutor, przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony), 2) postanowienie o nałożeniu grzywny. W myśl art. 122 § 2 u.p.e.a., postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Analiza materiału dowodowego niniejszej sprawy wskazuje, że przepisy powyższe nie zostały naruszone. Organ I instancji upomnieniem wezwał zobowiązanych do niezwłocznego wykonania obowiązku polegającego przyłączeniu nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, a ze względu na niewywiązanie się z nałożonego obowiązku, wszczął postępowanie egzekucyjne, doręczając tytuł wykonawczy. Z uwagi na to, że zobowiązani w dalszym ciągu uchylali się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nałożono nań grzywnę w celu przymuszenia w kwocie [...] zł. Zwrócić należy uwagę, iż wdrożenie postępowania o wymierzenie spornej grzywny organ I instancji poprzedził ustaleniem, czy obowiązek objęty decyzją z [...] maja 2015 r. został wykonany. Także ustalona w niniejszej sprawie wysokość grzywny nie budzi wątpliwości. Odnosząc się do podnoszonego zarówno w skardze jak i zażaleniu zarzutu, iż skarżący podjął czynności w celu wykonania nałożonego nań decyzja ostateczna obowiązku, co orzekające w sprawie organy pominęły Sąd wskazuje, iż właściwie przyjęły organy, iż istotną dla postępowania o nałożeniu grzywny byłaby tylko okoliczność wykonania wynikającego z decyzji ostatecznej obowiązku. Prawidłowo zatem stwierdziły, iż skoro w okresie ponad dwóch lat od wydania ww. decyzji do daty orzekania w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku, skarżący nie wykonał ww. decyzji, organy egzekucyjne były uprawnione do podjęcia przewidzianych prawem działań w celu wykonania tego obowiązku. Ponadto podnoszone w skardze argumenty co do nie uwzględnienia korespondencji ze spółką miejską nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia. Skarżący wskazuje korespondencję, która miała miejsce już po informacji organu przez spółkę Wodociągi o fakcie, że nieruchomość nie została podłączona do sieci kanalizacyjnej miejskiej. Wyjaśnić należy, iż nałożenie grzywny w celu przymuszenia odpowiada treści art. 121 § 1 u.p.e.a. i nie stanowi naruszenia prawa. Postanowienie to odpowiada wymogom art. 122 § 2 u.p.e.a. Nie zostały też naruszone przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 124 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ dokonał niezbędnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia ustaleń i dokonał prawidłowej ich oceny. Nadto wysokość grzywny nie jest dowolna. Uzasadnienie decyzji dostatecznie wyjaśnia motywy tego działania. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.