VIII SA/Wa 891/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędzia WSA Marek Wroczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 25 maja 2023 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 22 września 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia mienia państwowego z mocy prawa oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej (dalej: KKU, organ odwoławczy, organ II instancji) z 22 września 2022 r. nr [...], która działając na podstawie art. 18 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm., dalej: ustawa z 10 maja 1990 r., ustawa komunalizacyjna) oraz art. 138 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania Polskich Kolei Państwowych S.A. w W. (dalej: skarżąca, PKP, Spółka) od decyzji Wojewody M. (dalej: Wojewoda, organ I instancji) z 29 grudnia 2021 r., Nr [...], stwierdzającej nieodpłatnie nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasta R. prawa własności nieruchomości zabudowanej, położonej w R., oznaczonej w ewidencji gruntów (obr. [...] – J. [...], ark. [...]) jako działki: nr [...] o pow. 0,2002 ha, nr [...] o pow. 0,3065 ha, nr [...] o pow. 0,1368 ha, nr [...] o pow. 0,1755 ha, nr [...] o pow. 0,5975, nr [...] o pow. 0,1085 ha, nr [...] o pow. 0,4070 ha, nr [...] o pow. 0,0198 ha, nr [...] o pow. 0,0313 ha, nr [...] o pow. 0,2789 ha, której własność uregulowana jest w księdze wieczystej KW Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w R. VI Wydział Ksiąg Wieczystych, utrzymała w mocy w decyzję Wojewody. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z 27 września 2017 r. Prezydent Miasta R. wystąpił do Wojewody o wydanie decyzji stwierdzającej nieodpłatne nabycie z mocy prawa na rzecz Gminy Miasta R. własności opisanej wyżej nieruchomości. Wojewoda decyzją z 29 grudnia 2019 r., Nr [...], działając na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., stwierdził nabycie z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasta R. z mocy prawa, nieodpłatnie, prawa własności zabudowanej nieruchomości, położonej w R., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki o numerach: [...] o pow. 0,2002 ha, [...] o pow. 0,3065 ha, [...] o pow. 0,1368 ha, [...] o pow. 0,1755 ha, [...] o pow. 0,5975, [...] o pow. 0,1085 ha, [...] o pow. 0,4070 ha, [...] o pow. 0,0198 ha, [...] o pow. 0,0313 ha oraz [...] o pow. 0,2789 ha. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, że przy komunalizacji w trybie ustawy z 10 maja 1990 r. znaczenie ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dniu 27 maja 1990 r., zatem do organu orzekającego należy zbadanie, czy mienie podlegające komunalizacji stanowiło własność Skarbu Państwa oraz czy w tym czasie należało do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego, dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcję organów założycielskich, albo do zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. W dalszej kolejności organ winien ustalić, czy nie wystąpiły przesłanki wyszczególnione w art. 11-12 ustawy z 10 maja 1990 r. Kwerenda dokumentów księgi wieczystej Nr [...] wykazała, że nieruchomość, której część stanowią działki oznaczone obecnie jako nr: [...] w dacie 27 maja 1990 r. była własnością Skarbu Państwa. Nieruchomości objęte ww. księgą wieczystą zostały wywłaszczone w latach 50-tych na rzecz Skarbu Państwa na potrzeby kolejowe. W ocenie Wojewody z akt sprawy nie wynika, by przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz PKP w formie prawem przewidzianej, a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Stosownego wpisu w tym zakresie brak jest również w księdze wieczystej Nr [...] prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, gdzie w dziale II jako właściciel ujawniony jest Skarb Państwa, natomiast w dziale I jako sposób korzystania z nieruchomości widnieje wpis: "tereny fabryczne". Ponadto organ I instancji wskazał, że Urząd Miejski w R. decyzją Nr [...] z 20 maja 1988 r. ustalił Wschodniej Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w L. z dniem 1 stycznia 1986 r. opłatę roczną z tytułu zarządu (dawniej użytkowania) terenu państwowego o powierzchni 149 ha 9359 m2, położonego w R. przy torach kolejowych PKP, użytkowanego jako teren pod torami kolejowymi. Jednocześnie w wykazie gruntów zajmowanych przez PKP na terenie m. R., stanowiącym załącznik do ww. decyzji, brak jest działek będących przedmiotem niniejszego postępowania. Ponadto PKP nie przedłożyła żadnych dokumentów, które potwierdziłyby, że mienie objęte niniejszym postępowaniem bądź jego część w dniu 27 maja 1990 r. należało w sensie prawnym do Przedsiębiorstwa Państwowego Polskie Koleje Państwowe. W związku z tym Wojewoda uznał, że PKP nie dysponuje żadnym indywidualnym aktem dotyczącym objętej przedmiotową decyzją nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby zarząd czy użytkowanie. Zdaniem organu I instancji sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo z nieruchomości nie kreuje prawa zarządu. Tym samym Wojewoda stwierdził brak po stronie PKP w dacie 27 maja 1990 r. tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowej nieruchomości, co powoduje, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. i tym samym nieruchomość ta podlega komunalizacji z mocy prawa. Od powyższej decyzji Spółka złożyła odwołanie w części dotyczącej działek ewidencyjnych o numerach: [...] w którym zarzuciła przeprowadzenie postępowania administracyjnego z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez błędną ocenę stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz wniosła na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. o uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej w zaskarżonej części i orzeczenie o odmowie stwierdzenia nabycia z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasta R. z mocy prawa, nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości ww. działek. W uzasadnieniu odwołania Spółka podniosła, że w odniesieniu do przedmiotowych działek wystąpiła do Wojewody z wnioskiem o potwierdzenie nabycia użytkowania wieczystego na podstawie art. 34 i art. 35 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2021 r. poz. 146, dalej: ustawa o komercjalizacji). Skarżąca zarzuciła organowi I instancji, że poczynione przez niego ustalenia nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym, ponieważ Gmina Miasta R. nie posiadała nigdy przedmiotowej nieruchomości w zaskarżonej części. Zdaniem Spółki w kwestii ewentualnych praw do przedmiotowej nieruchomości przysługujących PKP o tytule prawnym byłego przedsiębiorstwa państwowego PKP do mienia Skarbu Państwa nie może przesądzać tylko i wyłącznie fakt legitymowania się decyzją administracyjną o przekazaniu nieruchomości w zarząd, gdyż tytuł prawny do nieruchomości dla określonej jednostki państwowej mógł także powstać na mocy przepisów prawa regulujących powstanie oraz funkcjonowanie tej jednostki. Po rozpatrzeniu odwołania oraz analizie akt sprawy organ odwoławczy nie znalazł podstaw do odmiennej oceny zebranych dowodów, a w konsekwencji innego rozstrzygnięcia. Dlatego decyzją z 22 września 2022 r. nr [...] utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podniósł, że decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r., tj. 27 maja 1990 r. KKU zauważyła, że w sprawie jest bezsporne, iż objęta wnioskiem nieruchomość w dacie 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa. Zatem konieczne było ustalenie, czy sporna nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Zdaniem KKU celem ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego niezbędne jest wyjaśnienie, co należy rozumieć pod pojęciem "należące do". Organ odwoławczy wyjaśnił, że "należenie" jest kategorią prawną odmienną od stanu faktycznego wyrażanego w pojęciach typu "posiadanie", "władanie", "dysponowanie", co jest prawnie obojętne dla komunalizacji. Toteż pojęcie "należenie" trzeba rozumieć w kategoriach prawnych, zwłaszcza gdy mienie takie nie "należało" faktycznie do określonych organów samorządowych. W dalszej kolejności organ odwoławczy powołał się na treść art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm., dalej: u.g.g.w.n.), zgodnie z którym grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Grunty te zatem do wspomnianych organów należały, chociaż nie było to należenie w kategoriach stricte prywatnoprawnych (użytkowanie, posiadanie). Następnie organ II instancji podał, że w myśl art. 24 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 26, poz. 183 ze zm.) rady narodowe stopnia podstawowego są właściwe we wszystkich sprawach należących do kompetencji rad narodowych, które nie zostały w drodze ustawowej zastrzeżone dla wojewódzkich rad narodowych; w razie wątpliwości, czy dla danej sprawy właściwa jest wojewódzka rada narodowa, czy też rada narodowa stopnia podstawowego, domniemywa się właściwość rady narodowej stopnia podstawowego. Zatem sam fakt gospodarowania mieniem przez gminę (radę narodową) stosownie do obowiązujących regulacji świadczy, co do zasady, o należeniu tego mienia do gminy (rady narodowej). Zgodnie z art. 38 ust. 2 u.g.g.w.n. dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. W ocenie KKU z akt sprawy nie wynika, aby w formie prawem przewidzianej sporna nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz PKP, a tylko wówczas nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Podkreślono, że PKP nie przedstawiła w toku postępowania żadnego z tytułów prawnych wskazanych w art. 38 u.g.g.w.n. Faktyczne władanie mieniem przez Spółkę, bądź przez jej poprzedników prawnych nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację. Decyzja komunalizacyjna ma jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdza przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. Dowodu ustanowienia zarządu w sensie prawnym nie mogą stanowić również zapisy ewidencji gruntów. Podstawową cechą rejestru ewidencji gruntów i budynków jest stwierdzenie, że zapisy w nich zawarte mają jedynie charakter techniczno-deklaratoryjny. Rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości. Zapisy w ewidencji gruntów, z uwagi na swój charakter, są pochodnymi informacji o gruntach i właścicielach wynikających z wypisu w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, umów sporządzonych w formie aktu notarialnego i umów dzierżawy i nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia stanu prawnego nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. Prawo zarządu PKP do przedmiotowej nieruchomości nie powstało też z mocy samego prawa, bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie, jak to wskazała błędnie Spółka w odwołaniu. Organ odwoławczy powołał się na ukształtowaną linię orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego wynika, że przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym PKP, jako aktu o charakterze ogólnym (abstrakcyjnym), nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, ale mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia. Z kolei akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa PKP oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i również nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych, dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. Zdaniem KKU w niniejszej sprawie nie znajduje również zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r., zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. Zaznaczono również, że w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301) nie zostało wymienione przedsiębiorstwo państwowe PKP. Polskie Koleje Państwowe w dniu 27 maja 1990 r. nie wykonywały zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Ponadto fakt, że organem założycielskim przedsiębiorstwa był minister nie oznacza, że wykonywane przez nie zadania należą do właściwości organów administracji rządowej. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w zakresie działek oznaczonych numerami: [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 5 ust.1 pkt 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 maja 1990 r. poprzez uznanie, że z powyższych przepisów wynika, że do wydania decyzji komunalizacyjnej wystarczające jest ustalenie, że dana nieruchomość nie była objęta prawem zarządu państwowej jednostki organizacyjnej, podczas gdy w rzeczywistości przepis ten warunkuje wydanie decyzji komunalizacyjnej ustaleniem, że dana nieruchomość należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego oraz przez nieuwzględnienie, że grunty, które w dniu wejścia w życie ww. ustawy znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa, wykonującego zadania o charakterze ogólnokrajowym; 2) art. 6 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm., dalej: u.p.p. PKP) w związku z art. 38 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz. U. Nr 24, poz. 122, dalej: u.p.p.) przez nieuwzględnienie, że przepisy prawa przewidywały wyposażanie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie prawnym o jego utworzeniu, a przedsiębiorstwo, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewniało jego ochronę, oraz że z przepisów prawa wynika, że przedsiębiorstwo państwowe PKP gospodarowało wydzielonym mu mieniem Skarbu Państwa, jak również, że mienie PKP stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, w skład którego wchodzą środki będące w dyspozycji PKP w dniu wejścia w życie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym PKP oraz środki nabyte przez przedsiębiorstwo państwowe PKP w toku jego dalszej działalności; 3) art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. w związku z art. 34 oraz art. 34a ustawy o komercjalizacji przez nieuwzględnienie, że grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie tej ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP oraz że grunty takie są wyłączone spod komunalizacji. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że istotą rozpatrywanej sprawy jest ustalenie i rozstrzygnięcie przez organ administracji orzekający w sprawie, czy w dniu wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r., czyli 27 maja 1990 r., sporna nieruchomość stanowiła mienie ogólnonarodowe (państwowe) i należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej, czy też stanowiła mienie ogólnonarodowe należące do przedsiębiorstwa (pozostawała w jego zarządzie lub użytkowaniu) i z tego tytułu była wyłączona z komunalizacji. W odniesieniu do przedmiotowych nieruchomości Spółka 18 listopada 2014 r. wystąpiła do Wojewody z wnioskiem o potwierdzenie nabycia na podstawie art. 34 i art. 35 ustawy o komercjalizacji prawa użytkowania wieczystego na 99 lat gruntu zabudowanego, położonego w R., oznaczonego w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. 0,5975 ha i nr [...] o pow. 0,4070 ha, z obrębu [...] – J. [...], uregulowanego w księdze wieczystej Nr [...], oraz o stwierdzenie nabycia prawa własności budynków i urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Z uwagi na to, że budynki mieszkalne (ul. O.) usytuowane na ww. działkach zajmowały w części również działki sąsiednie, wydzielono części gruntu zajmowane przez te budynki, tworząc działki o numerach ewidencyjnych: [...] i [...]. Pismem z 9 listopada 2017 r. PKP uzupełniła wniosek uwłaszczeniowy o ww. działki. W dalszej części uzasadnienia skargi skarżąca powołała się na przepisy ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. Nr 9, poz. 76, dalej: ustawa o kolejach) oraz ustawy o przedsiębiorstwie państwowym PKP, określające zasady gospodarowania przez PKP mieniem państwowym. W ocenie skarżącej z ich treści wynika, że zarząd na przedmiotowej nieruchomości powstał z mocy prawa przez fakt oddania tej nieruchomości do eksploatacji przez PKP. Mimo że ww. akty prawne już nie obowiązują, bo zostały zastąpione ustawą z dnia 6 lipca 1995 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", a następnie ustawą o komercjalizacji, to jednak wywołały skutki prawne, a ustawa z 1989 r. obowiązywała w dacie wejścia w życie ustawy komercjalizacyjnej. Zatem regulowany nią stan prawny miał istotne znaczenie dla ustalenia charakteru uprawnień PKP do mienia, którym gospodarowała. W takim stanie faktycznym i prawnym zarząd na przedmiotowej nieruchomości powstał z mocy prawa przez fakt oddania tej nieruchomości do eksploatacji przez PKP. Ponadto strona wskazała, że wcześniejsze przepisy art. 6 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 16 u.p.p. PKP w związku z art. 38 ust. 1, 2 i 3 u.p.p. przewidywały wyposażenie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie prawnym o jego utworzeniu, a przedsiębiorstwo, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewniało jego ochronę. Z przepisów tych wynika, że przedsiębiorstwo państwowe PKP gospodarowało wydzielonym mu mieniem Skarbu Państwa, jak również że mienie PKP stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, w skład którego wchodzą środki będące w dyspozycji PKP w dniu wejścia w życie u.p.p. PKP oraz środki nabyte przez przedsiębiorstwo państwowe PKP w toku jego dalszej działalności. W ocenie skarżącej w niniejszej sprawie na termin "prawo zarządu" należy spojrzeć przez pryzmat przyjętych w okresie PRL, odnośnie do własności państwowej, koncepcji prawnych i ich uwarunkowań ustrojowo-ideologicznych. Patrzenie na problematykę zarządu mieniem ogólnonarodowym z obecnej perspektywy prowadzi do zniekształcenia intencji ustawodawcy, zamierzającego po zmianie ustroju dokonać procesów uwłaszczeniowych zarówno odnośnie do reaktywowanego samorządu terytorialnego, jak i państwowych osób prawnych, gdyż w ramach tych procesów chodziło raczej o zmianę konstrukcji prawnej (odpowiadającym współczesnym założeniom ustrojowym), niż o daleko idące przesunięcia majątkowe. Zdaniem PKP zaskarżona decyzja nie uwzględnia, że w świetle art. 5 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej grunty, które w dniu wejścia w życie tej ustawy znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP, przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa. Skarżąca przytoczyła wyrok NSA z 6 września 2010 r., sygn. akt l OSK 1401/09, w którym wskazano, że dla ustalenia stanu prawnego nieruchomości użytkowanych przez PKP istotne znaczenie ma też przepis art. 80 (pierwotnie 87) u.g.g.w.n., zgodnie z którym grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Zdaniem tego Sądu z omówionej regulacji prawnej wynika, że grunty związane z funkcjonowaniem kolei z mocy przepisów regulujących powstanie i funkcjonowanie przedsiębiorstwa PKP oddane zostały w jego użytkowanie i zarząd. Bez względu więc na to, czy wymienione przedsiębiorstwo legitymuje się obecnie dokumentem wykazującym przekazanie mu konkretnego gruntu, może ono udowadniać wszelkimi środkami dowodowymi, że konkretna nieruchomość była gruntem związanym z funkcjonowaniem kolei i wobec tego była w zarządzie PKP. Fakt taki stanowi przeszkodę do komunalizacji tego mienia. W konkluzji skargi skarżąca stwierdziła, że przedmiotowa nieruchomość nie spełnia przesłanek, określonych w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację wynikającą z zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2019 r. poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a., przy czym stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Oceniając zaskarżoną decyzję według powyższych kryteriów Sąd uznał, że nie zawiera ona wad uzasadniających w świetle art. 145 p.p.s.a. wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Sąd nie dopatrzył się także uchybień, których istnienie powinien brać pod uwagę z urzędu. Na wstępie należy zauważyć, że Spółka zaskarżyła odwołaniem decyzję organu I instancji w zakresie czterech działek, tj. nr [...] o pow. 0,1755 ha, nr [...] o pow. 0,5975 ha, nr [...] o pow. 0,1085 ha i [...] o pow. 0,4070 ha, położonych w R., obręb [...] J. [...], których razem z innymi stwierdzono nabycie przez Gminę Miasta R. z mocy prawa nieodpłatnie z dniem 27 maja 1990 r. KKU po rozpoznaniu odwołania utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję, chociaż w jej sentencji nie wskazała pełnej podstawy prawnej (zamiast art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., podano art. 138 § 1 k.p.a.). Sąd jednak uznał, że to naruszenie procesowe nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem organ odwoławczy rozpoznał ponownie sprawę merytorycznie i odniósł się do zarzutów odwołania, a treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji jest zbieżna z jej sentencją i w istocie odpowiada treści art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Przedmiotem skargi jest stwierdzenie, że Gmina Miasta R. nabyła z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie, własność nieruchomości zabudowanej położonej w R., oznaczonej w ewidencji gruntów (obr. [...] – J. [...], ark.[...]) jako działki: nr [...] o pow. 0,1755 ha, nr [...] o pow. 0,5975 ha, nr [...] o pow. 0,1085 ha i [...] o pow. 0,4070 ha. Natomiast decyzja KKU w zakresie pozostałych sześciu działek, będących przedmiotem decyzji organu I instancji, a mianowicie: nr [...] o pow. 0,02002 ha, nr [...] o pow. 0,3065 ha, nr [...] o pow. 0,1368 ha, nr [...] o pow. 0,0198 ha, nr [...] o pow. 0,0313 ha, nr [...] pow. 0, 2789 ha, nie została przez Spółkę zaskarżona. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r., zgodnie z którym jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, (...) - staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Przesłanki komunalizacji oceniane są na datę wejścia w życie ww. ustawy, tj. 27 maja 1990 r., a wyłączenia zawarte są w art. 11-12 tej ustawy. O przynależności mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała treść art. 6 ust. 1 u.g.g.w.n., zgodnie z którym terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Zatem nieruchomości, które nie zostały przez terenowe organy administracji państwowej rozdysponowane w sposób przewidziany w tym przepisie, należały do tych organów, niezależnie od tego jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że użyte w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej sformułowanie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym (por. wyrok NSA z 23 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 593/09, publ. Lex nr 595433, wyrok WSA z 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1109/10, publ. Lex nr 750573). Oznacza to, że faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację mienia. Zatem za nieruchomość nienależącą do terenowego organu administracji państwowej można uznać tylko taką nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidziany oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej. W tej dacie ustanowienie zarządu wymagało określonej formy prawnej, tj. decyzji lub umowy, co jednoznacznie wynikało z art. 38 ust. 2 u.g.g.w.n. Brak takiej decyzji lub umowy oznacza, że nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej. Dysponowanie czy zarządzanie majątkiem ogólnokrajowym, nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, w tym także na podstawie art. 87 u.g.g.w.n., nie pozwala na przyjęcie, że majątek ten "należał" do posiadacza czy dysponenta. W przedmiotowej sprawie poza sporem jest, że będąca przedmiotem wniosku cała nieruchomość, w tym również sporne działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], w dacie 27 maja 1990 r. stanowiły własność Skarbu Państwa (por. wypis z rejestru gruntów, odpis księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w R. VI Wydział Ksiąg Wieczystych). Natomiast kwestią sporną jest, czy 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo państwowe PKP dysponowało tytułem prawnym do nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez PKP było jedynie władztwem faktycznym. W tym zakresie należy zauważyć, że kwestia dotycząca sporu pomiędzy PKP a organami właściwymi w sprawie komunalizacji mienia na podstawie przepisów ustawy z 10 maja 1990 r. była wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. W orzeczeniach podkreślano, że jeżeli PKP nie legitymują się tytułem prawnym do skomunalizowanych nieruchomości, wydanym w formie prawem przewidzianej, to nie mogą być uznane za podmiot, któremu taki tytuł służy. Tytułu takiego, jak trafnie wskazała KKU, nie da się wywieść z ogólnych przepisów dotyczących utworzenia i działalności Polskich Kolei Państwowych. Akty prawne regulujące status skarżącej, jak również akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono postępowanie nacjonalizacyjne kolei, mają bowiem charakter przepisów ogólnych, a co za tym idzie nie mogły regulować stanu prawnego poszczególnych nieruchomości. Stanowisko powyższe potwierdza rozliczne i ugruntowane orzecznictwo, w tym przywołane przez KKU w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. PKP nie jest przedsiębiorstwem, o którym mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r., zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Polskie Koleje Państwowe 27 maja 1990 r. nie wykonywały zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Fakt, że organem założycielskim przedsiębiorstwa był minister, nie oznacza, że wykonywane przez nie zadania należą do właściwości organów administracji rządowej. W sprawie nie ma także zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim. Jak trafnie wskazała KKU wykaz tych przedsiębiorstw i jednostek określa rozporządzenie Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r., w którym nie zostało wymienione przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe (por. m.in. wyroki WSA w Warszawie z 9 lutego 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1905/22, publ. Lex nr 3519318, z 21 lipca 2022 r., sygn. akt VIII SA/Wa 211/22, publ. CBOSA, z 2 grudnia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 36/20, publ. Lex nr 3173502). Wbrew zarzutom skargi nie został więc naruszony przepis art. 11 ustawy komunalizacyjnej. Również NSA wskazywał, że dysponowanie, czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są bowiem tożsame z pojęciem "należy do", które w swym semantycznym zakresie wskazuje na aspekt prawnorzeczowy. W szczególności o zarządzie nie świadczy samo faktyczne przeznaczenie gruntu pod infrastrukturę kolejową, jeżeli nie wiązało się ono z tytułem prawnym. Nie świadczy także o zarządzie legitymowanie się decyzją o opłatach za zarząd, w sytuacji braku tytułu prawnego - zarządu. W wyroku NSA z 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2132/17 (publ. Lex nr 2704933) wskazano, iż aby ostatecznie usunąć wątpliwości natury prawnej w zakresie interpretacji przepisów regulujących kwestię nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości w trybie ustawy komunalizacyjnej oraz pojawiającą się w orzecznictwie rozbieżność, NSA podjął dwie uchwały w składzie 7 sędziów NSA: z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16, publ. ONSAiWSA 2017/4/59 oraz z 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17, publ. ONSAiWSA 2018/3/42. W tezach tych uchwał NSA przyjął, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 u.g.g.w.n. oznacza, że nieruchomość ta należała 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. W uchwale z 27 lutego 2017 r. w sprawie sygn. akt I OPS 2/16 NSA dokonał wykładni art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, przyjmując, że zakres użytego w tym przepisie zwrotu "mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" obejmuje nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 u.g.g.w.n. Przyjęto zatem, że nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa PKP nie są nieruchomościami "należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego", o ile prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust. 2 u.g.g.w.n. We wskazanych uchwałach przyjęto, że analiza przepisów regulujących status i uprawnienia do mienia PKP, w tym uchwalonych po 1960 r., wyraźnie wskazuje, że PKP nie były traktowane przez ustawodawcę jako podmiot wykonujący prawo zarządu gruntów kolejowych. W uchwale z 27 lutego 2017 r. w sprawie sygn. akt I OPS 2/16 podkreślono, że u.p.p. PKP, zmieniająca m.in. ustawę z 2 grudnia 1960 r. o kolejach, nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu gruntami. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.p.p. PKP przedsiębiorstwu temu przysługiwało mienie jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji PKP w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie, ale nie zarząd. Również przepis art. 16 ust. 4 powyższej ustawy w jej pierwotnym brzmieniu nie kreował prawa zarządu przedsiębiorstwa PKP. Jak podkreślono ustawa z 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463) także nakazywała w art. 16 uznać prawo PKP do wydzielonego mienia za "gospodarowanie", a nie za oznaczone prawo rzeczowe lub zarząd. Wobec treści ww. uchwał podjętych w składzie 7 sędziów NSA, zdaniem Sądu, nie ma znaczenia powoływanie się przez Spółkę w skardze na treść wyroku NSA z 6 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1401/09, jak również orzecznictwo KKU w innych sprawach dotyczących spraw komunalizacji. Mając na względzie powyższe rozważania Sąd uznał, że ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że na dzień 27 maja 1990 r. Spółka nie legitymowała się tytułem prawnym do spornych działek, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że PKP nie została wydana żadna decyzja, która wskazywałaby na taki tytuł, ustanawiała go lub potwierdzała. Spółka nie dysponuje również żadnym innym dokumentem (umową, protokołem zdawczo-odbiorczym), który ustanawiałby zarząd czy użytkowanie. Jak wskazano wyżej tytułu do spornej nieruchomości nie potwierdzają też powołane przepisy ogólne. Tym samym stwierdzić należy, że PKP władało sporną nieruchomością wyłącznie w sposób faktyczny. Brak tytułu prawnego PKP w dniu 27 maja 1990 r. do nieruchomości składającej się z kwestionowanych działek oznacza natomiast, że nieruchomość ta należała wówczas, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. W sprawie spełnione więc zostały wszystkie materialnoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa. Chybione są zatem zarzuty dotyczące naruszenia przez KKU art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji. Organy orzekające tych przepisów nie stosowały, bowiem nie dotyczą one postępowania w przedmiocie komunalizacji prowadzonego na podstawie odrębnej regulacji, tj. ustawy z 10 maja 1990 r. Przepis art. 34 ww. ustawy dotyczy uwłaszczenia PKP gruntami Skarbu Państwa, które 5 grudnia 1990 r. były w posiadaniu PKP, a co do których PKP nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej. Natomiast art. 34a ww. ustawy stanowi, że grunty, o których mowa w art. 34, z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie przepisów ustawy z 10 maja 1990 r. Podkreślić jednak należy, że przepisy art. 34 i 34a ustawy o komercjalizacji nie dotyczą gruntów, których komunalizacja nastąpiła na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z 10 maja 1990 r., lecz gruntów o których mowa w art. 5 ust. 3 i ust. 4 tej ustawy (por. wyroki NSA z 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 526/08, publ. Lex nr 535242; z 3 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1417/11, publ. Lex nr 1341435). Natomiast niniejsze postępowanie prowadzone jest na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy o komunalizacji. Poza tym Sąd podziela stanowisko KKU, że komunalizacja choćby z przyczyn czasowych ma pierwszeństwo przy ocenie stanu prawnego nieruchomości. W świetle powyższego należy stwierdzić, że wydane w sprawie rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem i nie narusza przepisów powołanych w skardze. Organ odwoławczy prawidłowo rozpatrzył całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz dokonał prawidłowej oceny przesłanek zastosowania art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. w odniesieniu do nieruchomości objętej wnioskiem Gminy Miasta R. w zakresie zakwestionowanych przez stronę działek o numerach: [...], [...], [...] i [...]. Zarzuty skargi Sąd uznaje jedynie za polemikę z prawidłowymi ustaleniami organów orzekających w przedmiotowej sprawie. Wystąpienie przez PKP z wnioskiem do Wojewody o wydanie decyzji uwłaszczeniowej w trybie ustawy o komercjalizacji w odniesieniu do czterech ww. działek nie podważyło prawidłowych ustaleń organów orzekających w niniejszej sprawie, że PKP w dacie 27 maja 1990 r. nie dysponowała żadnym tytułem prawnorzeczowym do spornych działek. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.