VIII SA/Wa 894/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda, Protokolant Referent – stażysta Urszula Sieradz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2014 r. sprawy ze skargi E. D. i M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] września 2013 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "organ odwoławczy", "Kolegium") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 267; dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania E. i M. D. (dalej: "skarżący") od decyzji Prezydenta Miasta R. (dalej: "organ I instancji", "Prezydent") z dnia [...] lipca 2013 r. Nr [...] ustalającej sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez A. P. polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz rozbudowie budynku garażowo-gospodarczego na działce nr [...], położonej w R. przy ulicy S. orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Wnioskiem z dnia [...] maja 2013 r., uzupełnionym dnia [...] czerwca 2013 r. A. P. wystąpiła do organu I instancji o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz rozbudowie budynku garażowo-gospodarczego na działce nr [...], położonej w R. przy ulicy S., gdzie głównym rodzajem zainwestowania jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Prezydent działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 104 k.p.a., zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) ustalił sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Uzasadniając organ I instancji stwierdził, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne spełnia wymagania umożliwiające wydanie decyzji o warunkach zabudowy określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli skarżący wnosząc o jej uchylenie jako wydanej z naruszeniem przepisów prawa i wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, ewentualnie i uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisów art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Organ odwoławczy, wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z dnia [...] września 2013 r. orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Uzasadniając Kolegium przytoczyło brzmienie art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Wskazało, iż znajdujący się w aktach sprawy wniosek inwestora z dnia [...] maja 2013 r., po uzupełnieniu w dniu [...] czerwca 2013 r., spełnia wymagania przepisu art. 52 ust. 2 u.p.z.p. i mógł stanowić podstawę do przeprowadzenia postępowania i wydania przedmiotowej decyzji. Kolegium podniosło, iż za strony postępowania prawidłowo uznani zostali A. P. – inwestor, współwłaściciel działki objętej wnioskiem nr [...] R. P., E. i M. D. – właściciele działki nr [...] graniczącej bezpośrednio z terenem inwestycji, J. M.-G. i K. G. – właściciele działki nr [...] graniczącej bezpośrednio z terenem inwestycji oraz A. i S. G. – właściciele działki nr [...] graniczącej bezpośrednio z terenem inwestycji. Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, iż z działką przeznaczoną pod inwestycję nr [...], oprócz ww. działek oraz drogi gminnej dz. nr [...], graniczą jeszcze bezpośrednio działki nr [...] oraz [...]. Jednak, w ocenie Kolegium, ze względu na posadowienie przedmiotowych budynków objętych wnioskiem, wymiary i sposób zagospodarowania działki objętej wnioskiem nr [...] nie znajdują się one w strefie oddziaływania planowanej inwestycji, dlatego ich właścicielom nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Kolegium wskazało, iż organ I instancji opracował analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zarówno w formie tekstowej i graficznej. Zdaniem Kolegium sposób jej wykonania nie narusza zasad określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) w stopniu mającym wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Nadto wskazało, iż organ I instancji prawidłowo przyjął, że front terenu inwestycji (działka nr[...]) wynosi [...] m i wyznaczył wielkość obszaru analizowanego w zasięgu [...] m od każdej z granic działki objętej wnioskiem, a więc w wielkości minimalnej określonej w rozporządzeniu (nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki). Wyjaśnił, że taki obszar analizowany uznał za wystarczający do przeprowadzenia analizy z uwagi na istniejące w jego granicach zainwestowanie. Dodał ponadto, iż przyjęta wielkość obszaru analizowanego służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na przedmiotowym terenie oraz przedstawieniu faktycznego stanu zainwestowania działek wchodzących w skład obszaru analizowanego. W ocenie Kolegium wyznaczenie tego obszaru w wielkości minimalnej wskazanej w rozporządzeniu jest w okolicznościach niniejszej sprawy wystarczające dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Ponadto Kolegium podniosło, że organ I instancji wskazał w analizie tekstowej i graficznej, które numery działek wchodzą w obszar analizowany, jakie konkretnie obiekty budowlane mieszczą się na poszczególnych działkach, jakie pełnią funkcje, a więc w jaki sposób są użytkowane oraz jakie mają cechy/parametry. Kolegium stwierdziło, że planowana do realizacji inwestycja jest zgodna z funkcją zabudowy istniejącej na analizowanym obszarze, na którym działki zabudowane są budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi i zabudową jej towarzyszącą: garaże, budynki gospodarcze i inne budynki niemieszkalne. Kolegium podniosło także, iż dokonało analizy charakterystyki, cech oraz parametrów zabudowy w omawianym obszarze i uznało, że wymagania w tym zakresie dla planowanej inwestycji zostały w zaskarżonej decyzji ustalone w sposób prawidłowy, zgodny z zasadami określonymi w rozporządzeniu. Wymagania te przesądzają, zdaniem Kolegium, że planowana inwestycja o określonych w zaskarżonej decyzji przeznaczeniu i parametrach stanowi kontynuację istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym. Dlatego też Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie spełniony został warunek tzw. kontynuacji funkcji z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W ocenie Kolegium spełnione zostały także pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. bowiem: - teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej – teren działki nr [...] ma dostęp do drogi powiatowej – ul. G., przez drogę wewnętrzną gminną – ul. S. (dz. nr [...]); - uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego – planowane zamierzenie nie wymaga nowych przyłączy do sieci infrastruktury; odprowadzanie wód opadowych na własny teren w sposób uniemożliwiający zalewanie działek sąsiednich; - teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne – teren działki nr [...] określony jest w rejestrze gruntów jako tereny mieszkaniowe – B; - zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jednocześnie Kolegium zauważyło, iż nieprecyzyjne wskazanie przez organ I instancji w osnowie zaskarżonej decyzji, iż na planowaną inwestycję składa się między innymi rozbudowa budynku garażowo-gospodarczo nie ma wpływu na wynik rozstrzygnięcia, bowiem z uzasadnienia tej decyzji i dokumentacji zgromadzonej w sprawie jednoznacznie wynika, że działka nr [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym i budynkiem mieszkalnym z częścią garażowo-gospodarczą. Zatem z rozbudową i nadbudową mamy do czynienia w przypadku pierwszego z ww. budynków, a z rozbudową w przypadku drugiego z nich – w jego części gospodarczej. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących zlokalizowania planowanej inwestycji przy granicy z działką nr [...] będącej własnością skarżących i związanych z tym uciążliwościami (np. zaciemnienie) Kolegium wyjaśniło, że kwestie te nie należą do oceny w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Wskazało, że celem decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie wytyczenie podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji budowlanej, której uszczegółowienie następuje na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę (rozbudowę i nadbudowę). Zatem szczegółowe badanie, na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.), możliwości usytuowania przedmiotowej inwestycji przy granicy z działką nr [...], dokonywane będzie w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę (rozbudowę i nadbudowę), gdzie organ architektoniczno-budowlany będzie dysponował projektem budowlanym, w którym zawarte zostaną szczegółowe rozwiązania techniczne projektowanej inwestycji. Kolegium zauważyło także, iż organ I instancji w zaskarżonej decyzji nie przesądził o konkretnym usytuowaniu planowanej inwestycji, gdyż w pkt 2a wskazał między innymi, że przedmiotowa decyzja nie rozstrzyga o lokalizacji rozbudowy na działce. Ponadto w pkt 2d stwierdził, że projektowana inwestycja nie może ograniczać dostępu do drogi publicznej korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz nie może stwarzać uciążliwości powodowanych przez hałas, wibrację, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, a także nie może powodować zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli skarżący, wnosząc o uchylenie wydanych decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Autorzy skargi decyzji z dnia [...] września 2013 r. zarzucili: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść orzeczenia tj.: – art. 109 § 1 k.p.a. wobec braku doręczenia skarżącym oryginału decyzji I instancji z [...] lipca 2013 r. ustalającej sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy, co stanowi także naruszenie art. 6 i 7 k.p.a. tj. zasady działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa oraz zasadę praworządności; – art. 109 § 1 k.p.a. wobec braku doręczenia skarżącym załączników wymienionych w doręczonej kopii decyzji I instancji z [...] lipca 2013 r., w szczególności braku doręczenia części graficznej decyzji oraz części graficznej analizy jako integralnej części decyzji, co stanowi także naruszenie art. 6 i 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. – zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów i art. 9 k.p.a. – zasadę wyczerpującego informowania stron; 2) błędne przyjęcie, że planowana inwestycja polega na rozbudowie 1 budynku garażowo-gospodarczego na działce nr [...] przy ul. S., gdy w rzeczywistości istniejąca zabudowa nie zawiera budynku garażowego, a jedynie budynek gospodarczy. Na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z kserokopii doręczonej im decyzji organu I instancji, do której spośród wymienionych załączników doręczono jedynie część tekstową analizy urbanistycznej także bez oryginalnego podpisu, bez części graficznej decyzji oraz części graficznej analizy, na okoliczność, że nie doręczono skarżącym oryginału decyzji organu I instancji, a jedynie kopię wraz z kopią jednego załącznika (części tekstowej analizy) oraz, że zaniechano doręczenia im załączników do decyzji, tym samym organ I instancji nie dokonał skutecznego i zgodnego z prawem doręczenia skarżącym decyzji o warunkach zabudowy. Uzasadniając skarżący wskazali m.in., iż zamiar inwestora polega na stopniowym podwyższaniu nieistniejącego budynku garażowego, z deklarowanej wysokości [...] m aż do [...] m w przyszłości. Taka wysokość – zdaniem skarżących – nie jest typowa dla budynku garażowego, lecz wskazuje na planowaną działalność gospodarczą. Ponadto budynek o tak dużych wymiarach, którego budowa ma być zlokalizowana w granicy południowej działki skarżących bardzo poważnie ograniczy dostęp światła na ich działkę, a przede wszystkim do budynku mieszkalnego skarżących. W ocenie skarżących, obawy te są tym bardziej uzasadnione, że inwestycja ma być zrealizowana i skumulowana w granicy ich działki, mimo że rozmiar i istniejąca zabudowa działki nr [...] pozwala na inne usytuowanie inwestycji z poszanowaniem praw i interesów sąsiedzkich. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśniło, iż rozpatrując sprawę opierało się na oryginale zaskarżonej decyzji wraz z jej wszystkimi załącznikami i uznało, że zaskarżona decyzja organu I instancji spełnia wymogi przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia wykonawczego Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także Kodeksu postępowania administracyjnego. Nadto zauważyło, iż nieprecyzyjne wskazanie przez organ I instancji w osnowie zaskarżonej decyzji, iż na planowaną inwestycję składa się między innymi rozbudowa budynku garażowo-gospodarczo nie ma wpływu na wynik rozstrzygnięcia, bowiem z uzasadnienia tej decyzji i dokumentacji zgromadzonej w sprawie jednoznacznie wynika, że działka nr [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym i budynkiem mieszkalnym z częścią garażowo-gospodarczą. Zatem – w ocenie Kolegium – z rozbudową i nadbudową mamy do czynienia w przypadku pierwszego z ww. budynków, a z rozbudową w przypadku drugiego z nich – w jego części gospodarczej. Sąd w składzie orzekającym na posiedzeniu jawnym w dniu 26 lutego 2014 r. działając na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. postanowił dopuścić wniosek dowodowy skarżących z dokumentacji przedłożonej przez skarżących obejmujący dokumenty dotyczące decyzji Prezydenta Miasta R. Nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 134, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują legalność zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd, naruszenia przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie – art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Mając na względzie powyższą regulację sąd doszedł do przekonania, że skarga jest niezasadna. Przedmiotem zaskarżenia do Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] września 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] lipca 2013 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji zamierzonej przez A. P. polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz rozbudowie budynku garażowo-gospodarczego na działce nr [...], położonej w R. przy ulicy S. W przekonaniu składu orzekającego decyzja Kolegium jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego, wobec czego brak było jakichkolwiek podstaw prawnych do usunięcia jej z obrotu prawnego. Materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Regulują one m.in. tryb uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy o której stanowi przepis art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w tym rodzaj i zakres czynności właściwego organu administracji publicznej poprzedzających podjęcie rozstrzygnięcia. Zgodnie z jego treścią zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z materiału sprawy wynika, że wskazana przesłanka istnieje w rozpoznawanej sprawie, zatem bezwzględnym warunkiem rozpoczęcia procesu inwestycyjnego jest uzyskanie dla planowanej zabudowy decyzji ustalającej jej warunki. Natomiast warunkiem koniecznym, ale i wystarczającym do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest zgodność z normami prawa powszechnie obowiązującego, a jego spełnienie lub niespełnienie determinuje działania organu. W przypadku gdy inwestycja sprzeciwia się przepisowi (lub przepisom) prawa, organ zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. nie może wydać pozytywnej decyzji. Jeżeli natomiast żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, to organ, stosownie do art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. jest zobligowany do wydania pozytywnej dla inwestora decyzji, opierając ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu na normach prawnych (tak m.in. uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1958/07 – cbois.nsa.gov.pl). Stosownie do treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest typową normą o charakterze związanym. Jeśli zostały spełnione określone w tym przepisie przesłanki, organ jest zobligowany do wydania decyzji zgodnej z oczekiwaniami inwestora. W niniejszej sprawie tak właśnie było. Ocena zgromadzonego w tej sprawie materiału dowodowego dowodzi, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla projektowanej inwestycji poprzedzone zostało prawidłowo sporządzoną i ocenioną przez organ administracyjny analizą urbanistyczną, zawierającą kompatybilne części tekstową i graficzną. Sąd zauważa, iż sposób jej wykonania nie narusza zasad określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) w stopniu mającym wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Opracowana analiza daje podstawę do uznania, że wymagania dla zamierzonej zabudowy stanowią tzw. kontynuację funkcji istniejącej i tym samym nie została naruszona zasada "dobrego sąsiedztwa" z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organ wskazał, że front terenu inwestycji (działka nr[...]) wynosi [...] m, jak i wyznaczenie wielkości obszaru analizowanego w zasięgu [...] m od każdej z granic działki objętej wnioskiem, a więc w wielkości minimalnej określonej w rozporządzeniu (nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki), co jest wystarczające dla prawidłowego rozstrzygnięcia. Nadto wskazał, które działki wchodzą w obszar analizowany, jakie konkretnie obiekty budowlane mieszczą się na poszczególnych działkach, jakie pełnią funkcje, a więc w jaki sposób są użytkowane oraz jakie mają cechy/parametry. W analizowanym obszarze (w którym położona jest działka wnioskodawczyni) działki zabudowane są budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi i zabudową jej towarzyszącą: garaże, budynki gospodarcze i inne budynki niemieszkalne, dlatego też zamierzona inwestycja jest zgodna z funkcją zabudowy istniejącą na tymże obszarze, co powoduje, że w sprawie spełniony został warunek tzw. kontynuacji funkcji z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Sąd zauważa, iż pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. również zostały spełnione, gdyż teren działki nr [...], określony w rejestrze gruntów jako tereny mieszkaniowe – B, ma dostęp do drogi powiatowej – ul. G. przez drogę wewnętrzną gminną – ul. S. (dz. nr [...]), natomiast planowane zamierzenie nie wymaga nowych przyłączy do sieci infrastruktury, a odprowadzanie wód opadowych nastąpi na własny teren w sposób uniemożliwiający zalewanie działek sąsiednich. W świetle tak ustalonego stanu faktycznego i prawnego sprawy, wobec spełnienia wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., organy orzekające nie mogły odmówić inwestorowi ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Jednocześnie Sąd podkreśla, iż przewidziana przepisami art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Decyzja ta nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza własności i uprawnień osób trzecich. Nie jest to także akt upoważniający do podjęcia i realizacji inwestycji, ale stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w następnym postępowaniu organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych do tego prawa możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy, wydawana w braku obowiązującego dla terenu objętego wnioskiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ma rozstrzygnąć tylko o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na tym terenie, a także określić warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, dotyczące w szczególności kwestii wynikających z przepisu art. 54 pkt 2 lit. a-c u.p.z.p. Inwestor dopiero na etapie uzyskania pozwolenia na budowę jest zobowiązany wykazać swe prawa do terenu i wskazać szczegółowe rozwiązania techniczne. Oznacza to, że ewentualne zarzuty związane z naruszeniem interesu skarżących jako właścicieli działki sąsiadującej z planowaną inwestycją, będą mogły być skutecznie podnoszone dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Sąd w składzie orzekającym zgadza się ze stwierdzeniem Kolegium, iż organ I instancji w decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. nie przesądził o konkretnym usytuowaniu planowej inwestycji, wskazując w pkt 2a, że przedmiotowa decyzja nie rozstrzyga o lokalizacji rozbudowy na działce nr [...]. Ponadto – wbrew obawom skarżących – projektowana inwestycja nie może ograniczać m.in. dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (pkt 2 lit. "d" ww. decyzji). Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi dotyczących niedoręczenia skarżącym załącznika graficznego do decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wskazać należy, iż obowiązujące przepisy, w tym art. 109 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzję doręcza się stronom na piśmie, nie przewidują expressis verbis doręczania stronom takich załączników wraz z wydanymi rozstrzygnięciami. Co prawda w orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, iż niedoręczenie załącznika stanowiącego integralną część decyzji musi być zakwalifikowane jako uchybienie mające wpływ na rozstrzygnięcie (vide wyrok NSA z dnia 24 września 1998 r. w sprawie sygn. akt IV SA 1727/96, Lex nr 45723), to jednak zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie reguła ta w konkretnych sytuacjach może – ze względów praktycznych i ekonomicznych – doznawać wyjątków. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że decyzje o ustaleniu warunków zabudowy dotyczą w licznych przypadkach inwestycji o niemałym zasięgu oddziaływania, których realizacja oddziałuje na interes prawny znacznej liczby podmiotów (w kontrolowanej przez Sąd sprawie występuje osiem podmiotów będących stronami postępowania). Dlatego też doręczanie każdej stronie załącznika graficznego w postaci mapy w odpowiedniej skali z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, pozostaje w sprzeczności z zasadami ekonomii postępowania, albowiem generuje znaczne koszty i przyczynić się może do odsunięcia w czasie ostatecznego zamknięcia sprawy. Jednocześnie dla zapewnienia stronom możliwości skontrolowania prawidłowości poczynionych w toku postępowania ustaleń, których wyrazem jest treść załącznika graficznego do decyzji, organy powinny umożliwić im zapoznanie się z aktami sprawy w realnym, gwarantującym skorzystanie z tego prawa, terminie. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, w której na podstawie art. 10 k.p.a. wyznaczono stronom postępowania o ustalenie warunków zabudowy termin zapoznania się z aktami sprawy (pismo z dnia [...] lipca 2013 r.), a skarżący z powyższego uprawnienia skorzystali, co wynika z ich pisma z dnia [...] lipca 2013 r. Dodatkowo w pkt 3 decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. wskazano, iż linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczono linią koloru czarnego i literami ABCD na kopii mapy zasadniczej w skali 1: 500 stanowiącą część graficzną niniejszej decyzji (zał. 1). Powyższe – zdaniem Sądu – umożliwiało stronom niniejszego postępowania kontrolę załączników decyzji znajdujących się w aktach sprawy. Reasumując Sąd stwierdza, iż zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z dnia [...] lipca 2013 r. są zgodne z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozporządzenia wykonawczego Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.