VIII SA/Wa 895/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur /sprawozdawca/, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2013 r. sprawy ze skargi D. M. na pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] Oddziału Regionalnego w W. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" oddala skargę. 1.1. W dniu [...] października 2011 r. do M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "ARiMR" lub "Agencja"), wpłynął wniosek D. M. (dalej: "skarżący") o przyznanie pomocy w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw". 1.2. Z uwagi na stwierdzone przez Agencję uchybienia zawarte we wniosku, pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. ([...]) wezwano skarżącego do uzupełnienia/złożenia poprawnych dokumentów/wyjaśnień wniosku w terminie 21 dni kalendarzowych od dnia otrzymania pisma, zgodnie z § 18 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2008 r., Nr 139, poz. 883 ze zm.). Na uwagę zasługiwał fakt, iż zakres tych uchybień był duży, złożony wniosek był niekompletny i wymagał znacznych uzupełnień (punkty 1-16 pisma [...] z dnia [...] stycznia 2012 roku). W odpowiedzi na powyższe, w terminie otwartym do dokonania uzupełnień wniosku, do organu wpłynęło pismo skarżącego (uzupełnienie) stanowiące odpowiedź na 3 z 16 punktów pisma [...]. W związku z powyższym, w dniu [...] kwietnia 2012 r. organ ponownie wezwał skarżącego do uzupełnienia/złożenia poprawnych dokumentów/wyjaśnień wniosku w terminie 21 dni kalendarzowych od dnia otrzymania pisma. Pismem z dnia [...] maja 2012 r. skarżący wystąpił do organu z prośbą o przedłużenie terminu do dokonania w/w czynności - o jeden miesiąc. Agencja wyraziła zgodę na powyższą prośbę i pismem z dnia [...] maja 2012 r. wydłużyła termin do uzupełnienia przedmiotowego wniosku do dnia [...] czerwca 2012 r. Kolejnym pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. wysłanym w ostatnim dniu wyznaczonego nowego terminu do uzupełnienia braków wniosku skarżący zwrócił się do Agencji o powtórne przedłużenie terminu do uzupełnienia braków wniosku o kolejne trzy miesiące. Uzasadniając wniosek skarżący wskazał na okoliczność powiększenia powierzchni gospodarstwa oraz zbliżający się termin zasiewów, który uniemożliwia złożenie pełnej dokumentacji będącej odpowiedzią na pismo [...]. Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. ([...]) Agencja, stosownie do § 21 Rozporządzenia, wezwała skarżącego do dostarczenia w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma dodatkowych dokumentów potwierdzających zasadność wystąpienia o przedłużenie terminu na dokonanie ww. czynności. W zakreślonym terminie do organu wpłynęło pismo skarżącego wraz z pięcioma kopiami umów dzierżawy nieruchomości rolnych. Wobec oceny, iż dokumenty te nie uzasadniają dalszego przedłużenia terminu na złożenie uzupełnień, Agencja pismem z dnia [...] lipca 2012 r. zawiadomiła skarżącego o nie wyrażeniu zgody na dalsze przedłużenie terminu na złożenie uzupełnień. Argumentowała to tym, iż skarżący w ramach uzupełnień miał w sumie około 72 dni na wykonanie ww. czynności, natomiast w ostatnich możliwych dniach na złożenie uzupełnień składał pisma o przedłużenie terminu. Agencja wskazała zatem, iż dzierżawa gruntów oraz konieczność przeprowadzenia na nich zabiegów agrotechnicznych nie może być uzasadnieniem przedłużenia terminu na złożenie uzupełnienia, zwłaszcza w sytuacji, gdy dzierżawa miała miejsce w dniu [...] maja 2012 r., natomiast pierwsze pismo [...] dotyczące uzupełnienia/złożenia poprawnych dokumentów/złożenia wyjaśnień zostało do wysłane do skarżącego w dniu [...] stycznia 2012 r., czyli 4 miesiące przed dzierżawą gruntów. 2. Następnie, w wyniku tak ustalonych okoliczności sprawy pismem z dnia [...] lipca 2012 r. znak [...] Agencja odmówiła skarżącemu przyznania prawa pomocy we wnioskowanym zakresie z uwagi na okoliczności określone w § 18 ust. 5 rozporządzenia z dnia 17 lipca 2008 r. Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2008 r., Nr 139, poz. 883 ze zm.) oraz zaistnienie przesłanki z art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.). Organ stwierdził, iż złożony przez skarżącego wniosek nie kwalifikuje się do dalszej oceny z uwagi na niedostarczenie kompletnych uzupełnień. Powyższe pismo doręczono skarżącemu w dniu [...] lipca 2012 r. 3. Pismem z [...] sierpnia 2012 r. skarżący wezwał Prezesa ARiMR do usunięcia naruszenia prawa z uwagi na naruszenie przepisów Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. W uzasadnieniu wezwania jego autor podniósł, iż Agencja odmawiając przedłużenia terminu do uzupełnienia wniosku naruszyła zapis § 21 Rozporządzenia w związku z popełnieniem klasycznego błędu subsumpcji przy stosowaniu § 18 ust. 7 tego rozporządzenia. Stwierdził, iż "wnioskodawca ma prawny przywilej nadany przez prawodawcę oczekiwania, iż jego wniosek o przedłużenie terminu uzupełnienia wniosku, oparty na § 21 rozporządzenia, zostanie potraktowany zgodnie z celami działania oraz zgodnie z zasadami gospodarczej praktyki życiowej". Nadto skarżący wskazał, iż "Agencja w sposób dowolny i arbitralny, powołując się jedynie na fragment normy prawnej, zacytowany w ten sposób, aby wyciągnąć z przepisu wnioski nie zgodne z literalnie wyrażoną wolą prawodawcy odmówiła przedłużenia terminu, co skutkowało odmową przyznania pomocy". Konkludując skarżący wezwał do usunięcia naruszenia prawa poprzez anulowanie odmowy i przesłanie informacji o przedłużeniu terminu do uzupełnienia wniosku zgodnie z żądaniem beneficjenta. 4. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, pismem z dnia [...] listopada 2012 r. skarżący został poinformowany, iż nie doszło do naruszenia prawa przez Agencję, natomiast przedstawiona argumentacja w piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r. nie daje podstaw do przywrócenia wniosku do ponownej weryfikacji. 5. Na pismo Agencji z dnia [...] lipca 2012 r. została wniesiona przez skarżącego skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o anulowanie odmowy i przesłanie informacji o przedłużeniu terminu do uzupełnienia wniosku zgodnie z żądaniem beneficjenta. W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację prezentowaną w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Według autora skargi wnioskodawca udokumentował i wyjaśnił przyczynę przedłużenia terminu dłużej niż o 1 miesiąc przesyłając stosowne umowy zawarte z ANR, które uniemożliwiły uzupełnienie brakujących dokumentów w sposób kompletny, aby mógł otrzymać pomoc. W jego ocenie teza uzasadnienia wniosku o przedłużenie była więc oczywiście słuszna i wynikała z racjonalnych przesłanek, które miały zapewnić prawidłowe gospodarczo i racjonalne prowadzenie projektu, zgodne z celami działania. Powtórzył, iż wnioskodawca ma prawny przywilej nadany przez ustawodawcę oczekiwania, iż jego wniosek o przedłużenie terminu uzupełnienia wniosku zostanie potraktowany zgodnie z celami działania i zasadami gospodarczej praktyki życiowej. Podsumował, iż w niniejszej sprawie Agencja działała w sposób arbitralny i dowolny, powołując się jedynie na fragment normy prawnej zacytowany w ten sposób, aby móc wyciągnąć z przepisu wnioski niezgodne z literalnie wyrażoną wolą prawodawcy, co skutkowało w jego ocenie odmową przyznania pomocy. Dodatkowo skarżący wskazał na rozróżnienie dwóch instytucji: przedłużenia terminu i przywrócenia terminu, co w przypadku pierwszej oznacza, jego zdaniem, iż wniosek o tej treści może opierać się na dowolnych przesłankach, w tym leżących po stronie wnioskodawcy. W jego ocenie złożony w sprawie wniosek spełniał wymogi obowiązującego prawa i był zasadny. 6. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej. Wskazał, iż rozstrzygnięcie Agencji o odmowie przyznania skarżącemu pomocy finansowej w ramach przedmiotowego działania wydaje się w świetle ustalonego stanu faktycznego i prawnego sprawy jak najbardziej zasadne, a działania Agencji należy uznać za prawidłowe zarówno co do treści, jak i formy (Agencja zachowała formę pisemną zgodnie z przepisami ustawy). Tym samym Agencja w toku prowadzonego postępowania nie naruszyła ani przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. 7. Uprawnienia sądów administracyjnych, określone m.in. przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: "p.p.s.a.") sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego i normami prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). 7.1. Sąd, w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że zaskarżone pismo zostało wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nie dopatrzył się też naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub wystąpienia przesłanek pozwalających na stwierdzenie nieważności zaskarżonego pisma. 7.2. Na wstępie Sąd zwraca uwagę, że tryb przyznawania pomocy finansowej w ramach wymienionego działania reguluje ustawa z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm., dalej: "ustawa") oraz wydane na podstawie upoważnienia w niej zawartego rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw " objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 139, poz. 883, dalej: "rozporządzenie"). Rozpoznawana sprawa dotyczy wniosku skarżącego o przyznanie pomocy w ramach działania 312 "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" rozpatrywanego przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na podstawie ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu oraz przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r. Jak wynika z art. 10 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy pomoc jest przyznawana na wniosek osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy. Z kolei stosownie do § 18 ust. 3 rozporządzenia, jeżeli wniosek nie spełnia innych niż określone w ust. 1 i 2 wymagań, Agencja wzywa wnioskodawcę w formie pisemnej, do usunięcia braków formalnych w terminie 21 dni od dnia doręczenia wezwania. Jednocześnie, w myśl § 18 ust. 4 rozporządzenia, jeżeli wnioskodawca, pomimo wezwania do usunięcia braków, nie usunął w terminie żadnego z braków - Agencja nie przyznaje pomocy, jeżeli nie wszystkich braków - Agencja wzywa ponownie wnioskodawcę w formie pisemnej, do usunięcia braków w terminie 21 dni od dnia doręczenia wezwania, chyba że zachodzą niebudzące wątpliwości przesłanki nieprzyznania pomocy (ust. 6). Zgodnie zaś z § 21 rozporządzenia Agencja na uzasadnioną prośbę wnioskodawcy może wyrazić zgodę na przedłużenie terminu wykonania przez wnioskodawcę określonych czynności w toku postępowania w sprawie przyznania pomocy, jednak nie dłużej niż o 6 miesięcy, przy czym przedłużenie terminu o więcej niż miesiąc wymaga udokumentowania przez wnioskodawcę przyczyny uzasadniającej jego prośbę. Stosownie do art. 22 ust. 2 ww. ustawy do postępowań w sprawach przyznania pomocy na podstawie umowy prowadzonych przez podmioty wdrażające nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników organu, doręczeń i wezwań, udostępniania akt, a także skarg i wniosków, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Przepisy art. 21 ust. 2 i 3 stosuje się odpowiednio. Natomiast zgodnie z art. 22 ust. 3 powyższej ustawy, w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy, podmiot wdrażający informuje wnioskodawcę, w formie pisemnej, o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej należy wskazać, iż skarżący dwukrotnie zwrócił się o przedłużenie terminu do dokonania czynności w przedmiocie uzupełnienia braków złożonego wniosku i organ zasadnie – jednokrotnie taki termin wydłużył o jeden miesiąc, postępując zgodnie z powołanymi regulacjami w tym zakresie. Faktem bezspornym jest również okoliczność, iż w tak zakreślonym nowym terminie do dokonania czynności skarżący braków wniosku nie uzupełnił tylko wystąpił z nową prośbą o kolejne wydłużenie tego terminu (o kolejne trzy miesiące). Biorąc pod uwagę uregulowania wskazanych powyżej przepisów prawa wskazać należy, iż skarżący nie spełnił przesłanek zawartych w § 21 ww. rozporządzenia, bowiem nie udokumentował przyczyny przedłużenia terminu i jednocześnie nie uzupełnił braków wniosku w terminie otwartym do ich uzupełnienia. Należy przy tym zauważyć, że przepis § 21 nie zobowiązuje Agencji do przedłużenia terminu na każdy wniosek wnioskodawcy uzasadniony w jakikolwiek sposób. Przez użycie słów "Agencja może wyrazić zgodę" Agencja dostaje możliwość przedłużenia terminu na wniosek zainteresowanego w takich przypadkach, gdy uzna podawane przez niego powody za uzasadniające takie przedłużenie. Tym samym na wnioskującym spoczywa obowiązek wykazania zarówno samych przyczyn opóźnienia, jak i przekonywującego uzasadnienia, jak te przyczyny wpływają na obiektywną konieczność przedłużenia terminu. Agencja w zakresie podjęcia decyzji o przedłużeniu terminu (bądź odmowie przedłużenia) działa w granicach uznania administracyjnego i wykonywanie przez nią prawa w zakresie rozstrzygnięcia na podstawie § 21 Rozporządzenia sprowadza się do przeprowadzenia analizy przesłanek do udzielenia lub odmowy przedłużenia terminu i wyjaśnienia podstaw swojej decyzji w tym przedmiocie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2011 r. VIII SA/Wa 464/11; wyrok dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając zatem powyższe na uwadze Sąd stwierdza, iż pismo organu odmawiające przyznania wnioskowanej pomocy znajduje oparcie w obowiązującym prawie tj. w przepisie § 18 ust. 5 rozporządzenia, gdyż w zakreślonym terminie (tj. do dnia [...] czerwca 2012 r.) skarżący nie uzupełnił złożonego niekompletnego wniosku stosownie do pisma organu z dnia [...] kwietnia 2012 r. Należy stwierdzić, iż Agencja przeanalizowała przesłanki wskazywane przez skarżącego co do podstaw przedłużenia terminu i uznała je za niewystarczające do ponownego przedłużenia. Sąd podziela zatem ocenę Agencji co do braku wystarczających podstaw do kolejnego przedłużenia terminu uzupełnienia wniosku. Skarżący nie wykazał, w jaki sposób powiększenie gospodarstwa rolnego w maju 2012 r. oraz konieczność przeprowadzenia zabiegów agrotechnicznych mają wpływać na niemożność uzupełnienia braków wniosku. Powyższe okoliczności w ocenie Sądu nie mogą stanowić uzasadnienia przedłużenia terminu na złożenie przez skarżącego uzupełnień. Nie sposób więc zarzucić Agencji w tym zakresie naruszenia prawa i już sama ta okoliczność sprawia, że nie można rozstrzygnięcia Agencji uznać za naruszające prawo. Z tych wszystkich przyczyn należy stwierdzić, iż ocena wniosku skarżącego o przyznanie pomocy w ramach działania 312 "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" dokonana przez Agencję nie narusza prawa. Uchybienia i braki wniosku podlegające usunięciu zostały objęte wezwaniem organu, zgodnie z § 18 ust. 3 i 4 pkt 2 rozporządzenia, wobec ich nieusunięcia przez wnioskodawcę organ zgodnie z prawem – na podstawie § 18 ust. 5 rozporządzenia – odmówił przyznania pomocy. Sąd ponadto stwierdza, że ocena dokonana przez Agencję była dokonana z poszanowaniem zasad postępowania w takich sprawach określonych w art. 21 i 22 ustawy z 7 marca 2007 r., nie naruszała też mających zastosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Ocena ta była wyczerpująca i nie przekraczała zasad dopuszczalnej swobody w ocenie materiału dowodowego. Dlatego też skarga jako pozbawiona podstaw, zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.