VIII SA/Wa 895/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak, Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie regulacji związanych z członkostwem w Unii Europejskiej 1) uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy przyznania wnioskowanej kwoty pomocy na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości [...] zł ([...]) oraz dotyczącej dokonania obniżki należnej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w kwocie [...] zł ([...]); 2) zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] kwotę [...] zł ([...]) tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Nr [...] z [...] lipca 2015 r. w przedmiocie pomocy finansowej ze środków unijnych. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Wnioskiem z 17 września 2013 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B. wstępnie uznana grupa (zwana dalej także: grupa, skarżąca, spółka) zwróciła się do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (zwany dalej: Dyrektor, organ I instancji) o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowalnych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (dalej także PDU) za okres od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia 30 czerwca 2013 r. (I półrocze drugiego roku realizacji planu dochodzenia do uznania). Po uzupełnieniu braków formalnych wniosku oraz przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego dotyczącego poczynionych przez spółkę wydatków związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej, budową budynków oraz budowli przeznaczonych do przechowywania owoców, magazynowania lub przygotowania owoców i warzyw do sprzedaży Dyrektor decyzją Nr [...] z [...] marca 2014 r., działając na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. a i lit. b ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu i konopi uprawianych na włókno (Dz. U. 2011 r. Nr 145 poz. 868 ze zm., zwana dalej: u.o.r.), art. 117 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) Nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz. Urz. UE L 157 z 15 czerwca 2011 r., zwane dalej: rozporządzeniem 543/2011) i art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013 poz. 267 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), orzekł o: 1. przyznaniu pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej w wysokości [...] zł, z czego pomoc ze środków UE wynosi: [...] zł; 2. przyznaniu pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości [...] zł, z czego pomoc ze środków UE wynosi: [...] zł; 3. odmowie przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości [...] zł, z czego pomoc ze środków UE wynosi: [...] zł; 4. dokonaniu obniżki należnej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości [...] zł. Łączna kwota pomocy finansowej wyniosła [...] zł. Organ I instancji przyjął za wiarygodną ocenę przeprowadzoną przez biegłego kosztorysanta, tym samym, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR odmówił przyznania pomocy finansowej w wysokości [...] złotych (47,505% z kwoty [...] zł netto.) Zgodnie z wykazem faktur i rachunków potwierdzającym wartość poniesionych kwalifikowanych kosztów inwestycji w okresie objętym wnioskiem (załącznik W-l.4/20) oraz dokumentami potwierdzającymi zrealizowanie ujętych w planie dochodzenia do uznania inwestycji, polegających na budowie budynku sortowni - chłodni ([...] zł netto), zakupie i montażu infrastruktury technicznej ([...] zł netto), Grupie przysługuje zwrot 47,505% poniesionych kosztów kwalifikowanych inwestycji (zgodnie z art. 47 pkt. 1 lit. a rozporządzenia Komisji (UE) nr 543/2011). Całkowite, poniesione przez grupę kwalifikowane koszty inwestycji wyniosły [...] zł netto. Przeprowadzona kontrola na miejscu (Protokół z czynności kontrolnych nr [...] z dnia 27.02.2014 r.) wykazała nieprawidłowości oraz koszty niekwalifikowane. W dniu 28 lutego 2014 r. Grupa przedstawiła wyjaśnienia dotyczące uwag zawartych w protokole z kontroli na miejscu. Koszty niekwalifikowane stwierdzone podczas kontroli na miejscu dotyczą ścian zewnętrznych (zakup materiałów) oraz komór chłodniczych (ściany i sufit - zakup materiałów) i wynoszą [...] zł netto. Zakup i montaż ww. robót został zaplanowany w PDU dopiero na II półrocze 2013 r. Końcowo Dyrektor wskazał, że różnica między łączną wnioskowaną kwotą pomocy, a łączną należną kwotą pomocy finansowej wynosi [...] zł, co stanowi 67,9310% kwoty pomocy należnej. Zatem należna kwota pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji do wypłaty grupie za wnioskowany okres I półrocza drugiego roku realizacji planu, po uwzględnieniu obniżki w kwocie [...] zł, wynosi [...] zł. W odwołaniu złożonym na powołane rozstrzygnięcie spółka zaskarżyła decyzję organu I instancji w części – w zakresie, w jakim odmówiono jej przyznania części pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania oraz w zakresie obniżki należnej kwoty pomocy finansowej. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowalnych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania we wnioskowanej kwocie. Wydanej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania, tj.: 1. a) § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 lipca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (Dz. U. z 2013 r., poz. 872) oraz pkt 1 załącznika do ww. rozporządzenia, poprzez uznanie, że koszty zakupu materiałów przeznaczonych na montaż ścian zewnętrznych oraz komór chłodniczych jest kosztem niekwalifikowanym, b) art. 117 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz. Urz. UE. L. 2011. 157. 1 z późn. zm.), poprzez bezpodstawne zastosowanie sankcji wobec Strony, podczas gdy w sprawie sankcja nie powinna zostać zastosowana. 2. Prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, w tym: art. 7, 77, 78 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak zlecenia biegłemu uzupełnienia opinii, sporządzonej w postaci kosztorysu weryfikacyjnego oraz pominięcie przy ocenie materiału dowodowego wyjaśnień strony odnoszących się do opinii biegłego, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób ogólnikowy, z pominięciem jej uzasadnienia prawnego w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej odmowy przyznania pomocy na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w planie dochodzenia do uznania oraz nałożenia kary finansowej, orzeczenia w ww. zakresie co do istoty sprawy oraz ponowne powołanie biegłego. Decyzją nr [...] z [...] czerwca 2014 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję nr [...], wydaną przez Prezesa ARiMR. Wyrokiem z 21 stycznia 2015 r. w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 843/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w zakresie dotyczącym uchylenia decyzji organu I instancji w częściach przyznających pomoc finansową oraz uchylił zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie. Sąd wskazał, iż organ odwoławczy (Prezes ARiMR) zobowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a., tj. dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji. Przedmiotowy wyrok uprawomocnił się w dniu 13 marca 2015 r. W wyniku ponownego przeprowadzonego postępowania odwoławczego wskazaną na wstępie i stanowiącą przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie decyzją Nr [...] z [...] lipca 2015 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwany dalej: Prezes, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., orzekł o: 1. uchyleniu zaskarżonej części decyzji w zakresie dotyczącym odmowy przyznania pomocy na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania; 2. przyznaniu dodatkowej pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości [...] zł; 3. odmowie przyznania wnioskowanej kwoty pomocy na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości [...] zł; 4. dokonaniu obniżki należnej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości [...] zł; Łączna kwota pomocy finansowej wynosi [...] zł. W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu stanu sprawy i treści przepisów prawa mającego zastosowanie w przedmiotowej materii, Prezes podał, że w przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji Dyrektora w części podlegającej postępowaniu odwoławczemu i orzeczenia co do istoty sprawy. Wskazał, że ramach weryfikacji sprawy, uwzględniając zawarte w odwołaniu zarzuty raz jeszcze poddał ocenie kosztorysy dostarczone przez Stronę, uzupełnił postępowanie dowodowe dodatkowymi dowodami, kierując do strony wezwanie do złożenia dokumentów i wyjaśnień. Zaznaczył, iż z przedstawionego przez Grupę kosztorysu powykonawczego dotyczącego I etapu budowy budynku sortowniczo-przechowalniczego z częścią socjalną z dnia 2 lipca 2013 r. wynika, iż Strona w I połowie 2013 r. zrealizowała etap 1 budowy budynku sortowni-chłodni oraz dokonała zakupu materiału przeznaczonego na obudowę ścian zewnętrznych hali i obudowę ścian wewnętrznych komór chłodniczych, które były zaplanowane do realizacji w etapie 2. Prezes ARiMR dokonując analizy ww. inwestycji, ujętych w PDU, poddał weryfikacji kosztorys powykonawczy złożony przez Stronę, uznając, iż pracownicy ARiMR (Centrali ARiMR) przeprowadzający powyższe czynności dysponują wystarczającą wiedzą specjalistyczną w tym zakresie (tj. wykształcenie lub doświadczenie praktyczne w zakresie budowlanym, w tym w szczególności w kosztorysowaniu prac budowlanych). Zatem uznał, iż powołanie biegłego do sporządzenia opinii w tym zakresie nie jest wymagane. Analiza dokonana przez Prezesa ARiMR obejmowała pozycje kosztorysu powykonawczego "Budynek sortowniczo-przechowalniczy z częścią socjalną" z dnia 2 lipca 2013 r. Zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku o przyznanie pomocy finansowej [...] wstępnie uznanej jak podał organ odwoławczy, kosztorys powykonawczy powinien zostać sporządzony z zastosowaniem cen rynkowych, na podstawie obmiaru zrealizowanej inwestycji. Kosztorys powinien zostać sporządzony na podstawie ogólnodostępnych baz zawierających ceny katalogowe: eBistyp, Sekocenbud, Intercenbud, Orgbud itp. Jeśli zastosowana baza cen katalogowych zawiera ceny minimalne i maksymalne, a grupa producentów w przypadku danych robót budowlanych zastosowała cenę maksymalną lub niższą od maksymalnej, ale wyższą od ceny średniej, grupa powinna złożyć wyjaśnienia, dotyczące podania w kosztorysie ceny wyższej niż średnia cena wynikająca z bazy cen katalogowych (strona 71 Instrukcji). Zatem cena rynkowa dla danych robót przyjęta w kosztorysie powykonawczym nie może być wyższa niż maksymalna cena jednostkowa publikowana w ogólnodostępnych katalogach w danym kwartale. Dalej wywiódł, iż dostarczony przez Grupę kompletny kosztorys powykonawczy sporządzony był na podstawie cennika Intercenbud dla II kwartału 2013 roku. Jednakże, do wyliczenia ceny rynkowej konstrukcji stalowej poz. 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30 i 31 wykorzystano cennik Sekocenbud dla II kwartału 2013 roku, ze względu na brak w cenniku Intercenbud dla II kwartału 2013 roku ceny jednostkowej konstrukcji stalowej. Wybór powyższego cennika został spowodowany tym, że ceny w nim zawarte są najwyższe ze wszystkich dostępnych katalogów. W wyliczeniu sporządzonym przez Prezesa ARiMR w oparciu o cennik Sekocenbud dla II kwartału 2013 roku zostały zawarte maksymalne ceny jednostkowe, które mogą zostać uznane za rynkowe. Prezes ARiMR poinformował nadto, że sporządzona kalkulacja szczegółowa została sporządzona w programie NORMA PRO - tym samym, którym posługuje się Grupa. W kalkulacji szczegółowej cen jednostkowych przyjęto następujące wskaźniki narzutów: wskaźnik narzutu kosztów pośrednich: Kp = [...] %, wskaźnik narzutu zysku: Z = [...] %, stawka roboczogodziny = [...] zł 1. Poz. 1 "przewóz ziemi samochodami skrzyniowymi z odległości 10 km grunt kat. I-II wraz z zakupem gruntu (piasek)" – po dokonanych wyliczeniach przyjęto redukcję: [...] zł; 2. Poz. 8 "wywóz ziemi samochodami skrzyniowymi z odległości 10 km grunt kat. I-II", po dokonanych kalkulacjach i wyliczeniach przyjęto redukcję: [...] zł; 3. Poz. 22 "hale typu lekkiego – słupy IPE270", - redukcja: [...] zł; 4. Poz. 23 "hale typu lekkiego – słupy HEA240", - po analizie redukcja: [...] zł; 5. Poz. 24 "hale typu lekkiego – słupy HEA280", dokonano redukcji: [...] zł; 6. Poz. 25 "hale typu lekkiego – słupy IPE450", dokonano redukcji: [...] zł; 7. Poz. 26 "hale typu lekkiego – płatwie z zetowników Z250×60", redukcja: [...] zł; 8. Poz. 27 "hale typu lekkiego – rygle IPE400", redukcja [...] zł; 9. Poz. 28 "hale typu lekkiego – rygle IPE450", redukcja [...] zł; 10. Poz. 29 "hale typu lekkiego - belki IPE220 do transportu urządzeń chłodniczych", redukcja [...] zł; 11. Poz. 30 "hale typu lekkiego – belki HEA220 pod antresolę na urządzenia chłodnicze", redukcja [...] zł; 12. Poz. 31 "hale typu lekkiego – belki IPE220 pod antresolę", redukcja [...] zł. Prezes ARiMR stwierdził, że wartość pozycji kosztorysowych wg Grupy wynosi: [...] zł, natomiast wartość pozycji kosztorysowych według organu odwoławczego: [...] zł. Wobec tego stwierdzono, iż kosztorys powykonawczy z 2 lipca 2013 r przedstawiony przez Stronę został zawyżony o kwotę [...] zł. Dalej wywiódł, iż po dokonanej analizie kosztorysowej, uznaje za koszty kwalifikowane pozycji kosztorysowych w wysokości [...] zł stanowiącą różnicę pomiędzy wartością redukcji kosztów dokonanych przez organ I instancji w wysokości [...] zł, a wartością redukcji kosztów dokonanych przez organ II instancji w wysokości [...] zł. Jednocześnie Prezes ARiMR stwierdził, iż nie ma podstaw do uznania kosztów inwestycji w kwocie [...] zł, które zostały zaplanowane w PDU na II półrocze 2013 r., a zostały poniesione w I półroczu 2013 r. Reasumując Prezes ARiMR uznał, iż łącznie kwota kosztów kwalifikowanych została zawyżona o [...] zł, (kwota ta jest sumą [...] zł odpowiadającą redukcji kwoty pozycji kosztorysowych obejmujących koszty zaplanowane w PDU na I półrocze II roku oraz [...] zł odpowiadającą redukcji kwoty pozycji kosztorysowych obejmujących koszty zaplanowane w PDU na drugie półrocze II roku). Finalnie organ odwoławczy stwierdził, że łączna należna kwota pomocy wynosi: [...] zł. Różnica pomiędzy kwotą wnioskowaną, a kwotą należną wynosi [...] zł. Kwota wnioskowana przekracza kwotę należną o więcej niż 3 %, gdyż [...] zł/ [...] zł) x 100% = [...] %. Stosownie do art. 116 ust. 1, w związku z art. 117 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr [...] , w przypadku, gdy wnioskowana kwota pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym PDU, przekracza kwotę należną, ustalona w trakcie kontroli, o więcej niż 3%, kwotę faktycznie należną beneficjentowi obniża się o stwierdzone zawyżenie. Kwota obniżenia równa jest różnicy pomiędzy wnioskowaną kwotą pomocy finansowej, a kwotą faktycznie należną grupie producentów. Jednak jeżeli organizacja producentów lub grupa producentów może wykazać, że nie jest odpowiedzialna za włączenie niekwalifikowanej kwoty nie stosuje się żadnej kary. Biorąc pod uwagę przedstawiony stan faktyczny, jak również, obowiązujące przepisy prawa, organ nie dopatrzył się przesłanek umożliwiających odstąpienie w całości od zastosowania obniżek od płatności należnej. Po rozpatrzeniu dokumentacji sprawy, w tym odwołania Grupy z dnia 24 marca 2014 r., w którym mowa o braku odpowiedzialności spółki z art. 117 rozporządzenia nr [...], Prezes ARiMR stwierdził, iż nie znajduje podstawy do uznania braku odpowiedzialności Grupy związanej z zaistnieniem przesłanek do zastosowania rygoru wynikającego z przepisu art. 116 ust. 1, w związku art. 117 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr [...], albowiem organ nie dopatrzył się przesłanek umożliwiających odstąpienie w całości od zastosowania obniżek od płatności należnej. Po zastosowaniu redukcji jak podał organ odwoławczy Grupie przysługuje pomoc finansowa w wysokości: [...] zł. W skardze złożonej na powołaną decyzję do sądu administracyjnego skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej odmowy przyznania wnioskowanej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania, w kwocie [...] zł oraz dotyczącej dokonania obniżki należnej kwoty pomocy finansowej w [...] zł Wydanej decyzji skarżąca postawiła zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci: błędnej wykładni § 1 ust. 1 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 4) lit. a) w zw. z § 4 ust. 3 i § 4 ust. 1 pkt 6 oraz § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 lipca 2013 r., w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (Dz. U. z 2013 r. poz. 872) w zw. z pkt 1 załącznika do rozporządzenia - Wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym PDU, poprzez przyjęcie, że: a. kwalifikowanymi kosztami inwestycji polegającej na budowie budynków są koszty do wysokości cen rynkowych określanych przez organ na etapie rozpatrywania wniosku o przyznanie pomocy, pomimo że kwalifikowanymi kosztami inwestycji polegającej na budowie budynków, są wszelkie koszty budowy, opisane kosztorysem, związane z inwestycją ujętą w zatwierdzonym PDU, określone w pkt 1) w/w załącznika, poniesione na zrealizowanie inwestycji ujętej w danym okresie rozliczeniowym, nieprzekraczające kwoty zatwierdzonej w planie dochodzenia do uznania; b. kwalifikowanymi kosztami inwestycji nie są koszty opisane w kosztorysie pod pozycją "materiał na wykonanie ścian zewnętrznych hali i obudowę ścian wewnętrznych komór", pomimo że kwalifikowanymi kosztami inwestycji polegającej na budowie budynków, są wszelkie koszty budowy, opisane kosztorysem, związane z inwestycją ujętą w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania, określone w pkt 1) w/w załącznika, poniesione na zrealizowanie inwestycji ujętej w danym okresie rozliczeniowym, nieprzekraczające kwoty zatwierdzonej w planie dochodzenia do uznania; błędnego zastosowania § 4 ust. 3 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 4) lit. a) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 lipca 2013 r. ww., poprzez przyjęcie, że składany przez Skarżącą kosztorys powykonawczy określa wysokość kwalifikowanych kosztów inwestycji, pomimo że w/w § 4 ust. 3 stanowi, iż wysokość pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji określa się na podstawie złożonej przez Skarżącą faktury lub dokumentu o równoważnej wartości dowodowej, z czego wynika, że kosztorys powykonawczy nie stanowi podstawy określenia wysokości kosztów określonych prac, ponieważ są one badane na podstawie złożonych faktur oraz potwierdzeń przelewów, a celem kosztorysu powykonawczego jest opisanie zakresu i technologii faktycznie wykonanych prac, gdzie zadaniem organu jest sprawdzenie, czy pozycje ujęte w kosztorysie dotyczą inwestycji ujętej w planie dochodzenia do uznania i - tym samym - czy odpowiadają kosztom kwalifikowanym, zdefiniowanym w pkt 1) załącznika do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 czerwca 2009 r. (Wykaz kosztów kwalifikowanych); błędnego zastosowania z § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 lipca 2013 r., w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw oraz warunków i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania (Dz. U. z 2009 r., Nr 5, poz. 27), w zw. z art. 111 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) 543/2011 z dn. 7 czerwca 2011 r., ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007, w odniesieniu do sektora owoców i warzyw, poprzez przyjęcie, że: a. Skarżąca zawyżyła we wniosku część kwalifikowanych kosztów inwestycji, polegającej na budowie budynku sortowniczo-przechowalniczego z częścią socjalną (I etap), pomimo że wysokość tych kosztów została zatwierdzona w planie dochodzenia do uznania Decyzją Marszałka Województwa [...] z poprzedzona pozytywna opinia Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, b. Skarżąca zrealizowała inwestycję (lub jej etap), która nie była ujęta w planie dochodzenia do uznania na dany okres rozliczeniowy, pomimo że inwestycją ujętą w danym okresie rozliczeniowym jest "Budowa budynku sortownlczo- przechowalniczego z częścią socjalną" (I etap) (a nie np. "Zakup materiałów do wykonania ścian), co wynika wprost /z ducha i konstrukcji przepisów aktów normatywnych regulujących mechanizm pomocy finansowej, nazewnictwa i konstrukcji planu dochodzenia do uznania, formularza wniosku o przyznanie pomocy, załączników i oświadczeń złożonych wraz z wnioskiem, a wszystkie poniesione przez Skarżącą koszty spełniają kryteria kosztów kwalifikowanych, ponieważ dotyczą inwestycji ujętej w planie dochodzenia do uznania i odpowiadają kosztom kwalifikowanym zdefiniowanym w pkt 1) załącznika do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 lipca 2013 r. (Wykaz kwalifikowanych kosztów inwestycji); błędnego zastosowania art. 117 ust. 3 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) 543/2011 nr 543/2011 z 7 czerwca 2011 r., ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007, w odniesieniu do sektora owoców I warzyw, poprzez przyjęcie, że Skarżąca ponosi odpowiedzialność za włączenie do wniosku niekwalifikowanej kwoty pomocy finansowej i nałożenie na nią kary, w sytuacji gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż Skarżąca nie włączyła do wniosku kosztów niekwalifikowanych, czyli takich, które nie dotyczą inwestycji ujętej w planie dochodzenia do uznania i takiej odpowiedzialności nie ponosi. Skarżąca uzupełniła skargę pismem z 20 sierpnia 2015 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd przeprowadza ocenę zgodności decyzji z prawem. W szczególności istotne jest ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie, iż okoliczności te nie zostały w sposób prawidłowy wyjaśnione uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1981 r., sygn. akt S.A. 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7). Decyzja jest zgodna z prawem, jeżeli odpowiada przepisom postępowania administracyjnego, jak też uregulowaniom prawa materialnego (por. wyrok NSA z 7 października 2002 r., sygn. akt II SA 2554/04, LEX nr 77 220). Odnosząc się do zarzutów skargi należy zauważyć, iż skarżąca stawia zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem wskazanych w skardze przepisów regulujących postępowanie administracyjne – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało jego uchylenie w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a. Jednakże zaznaczyć należy, że Sąd nie podzielił wszystkich zarzutów skargi. W pierwszej kolejności w ocenie Sądu należy odnieść się do pkt 1 zarzutu skargi. Otóż Skarżąca wywodzi, iż właściwy organ zbadał i zatwierdził wysokość wydatków na realizację inwestycji w odpowiednim postępowaniu zakończonym zatwierdzeniem planu dochodzenia do uznania decyzją Marszałka Województwa [...], poprzedzoną pozytywną opinią Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Skarżąca podnosi, iż po zatwierdzeniu planu dochodzenia do uznania zawarła umowę na realizację inwestycji z wyspecjalizowanym podmiotem zajmującym się realizacją tego typu inwestycji i mającym stabilną pozycję na rynku budowlanym. Zdaniem Skarżącej, regulacje prawne systemu pomocy finansowej na rynku owoców i warzyw, nie regulują wprost kwestii związania organów decyzją Marszałka o zatwierdzeniu planu dochodzenia do uznania. Jednakże mając na uwadze § 1 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia, należy dojść do wniosku, że w/w przepis wprowadza związanie decyzją o zatwierdzeniu planu, organów Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa chociażby, poprzez ustanowienie obowiązku rozliczania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji, jeżeli inwestycja została ujęta w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania na dany okres rozliczeniowy. Zaznacza, iż prace zostały zrealizowane w okresie rozliczeniowym, bowiem w ramach I etapu rozpoczęto i zakończono wszystkie prace przewidziane w PDU do realizacji, tj. rozpoczęto i zakończono prace fundamentowe, rozpoczęto i zakończono montaż konstrukcji stalowej, co potwierdzają protokoły odbioru. Na tej podstawie Skarżąca dochodzi do wniosku, iż organy błędnie interpretują § 5 rozporządzenia z 12 lipca 2013 r., który jasno definiuje jakie koszty są kosztami kwalifikowanymi, uznając tym samym, że w świetle § 1 ust. 1 pkt 1 "materiał na wykonanie ścian zewnętrznych hali i obudowę ścian wewnętrznych komór" dotyczy inwestycji ujętej w PDU, którą jest Budowa budynku sortowniczo-przechowalniczego z częścią socjalną i jest kosztem kwalifikowanym, zdefiniowanym przez załącznik do rozporządzenia z 12 lipca 2013 r. – Wykaz kosztów kwalifikowanych. W ocenie sądu podniesiony zarzut i wynikające z niego stanowisko nie znajdują usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z § 2 pkt 4a Wstępnie uznana grupa po realizacji inwestycji otrzyma pomoc finansową jeśli spełni warunki określone w § 1 Rozporządzenia. Inwestycje lub jej etap muszą być przede wszystkim ujęte w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za dany okres rozliczeniowy oraz muszą być zrealizowane w danym okresie rozliczeniowym. Potwierdzeniem spełniania warunków otrzymania pomocy finansowej o której mowa w § 1 Rozporządzenia jest między innymi złożenie faktur albo dokumentu o równoważnej wartości dowodowej, potwierdzających wysokość poniesionych kosztów. W przypadku inwestycji lub jej etapu: potwierdzonego przez inspektora nadzoru budowlanego aktualnego kosztorysu sporządzonego zastosowaniem cen rynkowych, na podstawie obmiaru zrealizowanej inwestycji z jej potwierdzonym przez kierownika budowy, a jeżeli jego ustanowienie nie jest wymagane – przez inwestora, zakresem wykonanych robót. Zatwierdzony plan dochodzenia do uznania, co prawda zawiera wysokość planowanych wydatków na realizację danej inwestycji, ale należy rozumieć go jedynie jako limit wydatków, które nie mogą zostać przekroczone. Nie oznacza to w żadnym stopniu ilości wydatków, które faktycznie zostały poniesione przez Grupę. Tym bardziej w ocenie Sądu nie może to oznaczać, że kosztorys powykonawczy do którego złożenia jest zobowiązana Grupa ma tylko potwierdzać spełnienie warunków przyznania pomocy oraz potwierdzać, że budynek został wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną zatwierdzony przez inspektora nadzoru lub kierownika budowy. W ocenie Sądu przepis § 4 ust. 3 Rozporządzenia należy odczytywać łącznie z § 2 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 lit. a - d) tego rozporządzenia. Warunkiem spełnienia przez Grupę warunków spełnienia do przyznania pomocy finansowej w przypadku wykonania robót budowlanych jest przedłożenie aktualnego kosztorysu sporządzonego z zastosowaniem cen rynkowych na podstawie obmiaru zrealizowanej inwestycji i potwierdzonej przez osoby uprawnione. Wystawione faktury są dokumentami finansowymi za wykonanie robót budowalnych wynikających z kosztorysu powykonawczego. Decyzje o zatwierdzeniu planu dochodzenia do uznania i o przyznaniu pomocy finansowej w tym znaczeniu są powiązane, że pomoc jest przyznawana do inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania oraz wysokość wydatków tam ustalona nie może zostać przekroczona. Oznacza to, że podmiot realizujący nie może wykonywać inwestycji, która odbiegałaby rzeczowo i kosztowo od tego co zostało ustalone w PDU (w zakresie danego etapu). Tym samy Sąd za słuszne uznaje stanowisko organów, które wskazały, że z przedstawionego przez Grupę kosztorysu powykonawczego dotyczącego I etapu budowy budynku sortowniczo – przechowalniczego z częścią socjalną z 2 lipca 2013 r. wynika, że Strona w pierwszej połowie 2013 r. zrealizowała 1 etap budowy budynku sortowni – chłodni oraz dokonała zakupu materiału przeznaczonego na obudowę ścian zewnętrznych hali i obudowę ścian wewnętrznych komór chłodniczych, które były zaplanowane do realizacji w etapie 2, w sytuacji braku zgody Marszałka Województwa [...]. Zwrócić uwagę należy, że § 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 25 lutego 2013 r. (Dz. U. 2013, poz. 300) określa, które zmiany do zatwierdzonych planów dochodzenia do uznania wprowadzane w trakcie okresu rocznego lub półrocznego nie wymagają wydania przez Marszałka zmian i wydania decyzji. Tymczasem Skarżąca nie przedstawiła do organów decyzji o zmianie etapu realizacji części inwestycji. Zatem prawidłowo wskazuje Prezes, że poniesione przez Grupę koszty zakupu materiałów na obudowę ścian zewnętrznych hali i obudowę ścian wewnętrznych komór chłodniczych, które były zaplanowane do realizacji w etapie 2, nie mogą zostać zrefundowane, bowiem zostały poniesione przez Stronę w innym okresie rozliczeniowym. Zdaniem Sądu należy podzielić postawiony zarzut naruszenia przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zakresie zebrania i oceny materiału dowodowego w sprawie. Należy zauważyć, że organ I Instancji celem merytorycznej oceny prawidłowości sporządzenia kosztorysu powykonawczego powołał biegłego z zakresu kosztorysowania. Sąd nie podziela stanowiska organu odwoławczego, że pracownicy tego organu dysponują wiedzą która pozwoli zweryfikować prawidłowość wyliczeń kosztorysu powykonawczego. Materia kosztorysowania - poprawności formalnej i merytorycznej wymaga wiedzy specjalistycznej. W przedstawionych wyliczeniach organ odwoławczy przedstawił jedynie wartość pozycji kosztorysowej według strony i wartość pozycji kosztorysowej wyliczonej przez ARiMR. Brak jest odniesienia się do wyliczeń biegłego. Przyjmowane wartości bardzo od siebie się różnią i prawidłowość weryfikacji kosztorysu jest istotną kwestią w tej sprawie. Nadto mamy w tej sprawie taką sytuację, że część kosztorysu powykonawczego była kontrolowana przez biegłego, część przez pracowników organu. Nie zawarto także odniesienia dlaczego występują tak znaczne różnice pomiędzy wyliczeniami Strony i ARiMR-u. Zauważenia wymaga, że w trakcie prowadzenia postępowania odwoławczego, Grupa składała dodatkowe dokumenty, wyjaśnienia, nadto wyraźnie wnosiła o zwrócenie się do biegłego o uzupełnienie opinii po zapoznaniu się z zarzutami sformułowanymi w piśmie procesowym z 15 czerwca 2015 r., a więc bezpośrednio przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Także Strona w powołanym piśmie podnosiła konieczność odniesienia się do kwestii zastosowania przez biegłego cen jednostkowych konstrukcji stalowej na podstawie cennika Sekoncenbud, pomimo, że kosztorys powykonawczy był sporządzony na podstawie cennika Intercenbud. W tym zakresie Strona wyjaśniła, że cennik Sekoncenbud, nie uwzględnia kwestii terminowości dostaw, zakresu ocynkowania stali, nie uwzględnia również podwyższonej kwasoodporności użytej do budowy stali. Do powyższych okoliczności brak jest jakiegokolwiek odniesienia się przez organ odwoławczy, co zasadnie podnosi skarżąca. Sąd nie neguje stanowiska organu, iż organ może dokonywać oceny przy wykorzystaniu informacji dotyczących kosztów i cen, między innymi w oparciu o katalogi norm i normatywów np. KNR, KNNR, KNZ, KNRW, NNRNKB) oraz w oparciu o bazy cen katalogowych (np. BISTYP-CONSULTING, SEKOCENBUD, INTERCENBUD, ORGBUD itp.), niemniej jednak w rozpatrywanej sprawie nie sposób uznać za wiarygodne wyliczenia średniej ceny rynkowej zawarte w zaskarżonej decyzji, skoro nie skonfrontowano wyliczeń z opinią biegłego kosztorysanta zawartą w aktach sprawy. Należy również zauważyć, iż strona skarżąca wiedząc o powołaniu biegłego przez organ I instancji i kwestionując w tym zakresie w odwołaniu stanowisko Dyrektora w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania oraz o odmowie przyznania wnioskowanej kwoty pomocy na pokrycie części niekwaliflkowanych kosztów inwestycji, nie mogła zakładać, iż organ odwoławczy rozpatrując odwołanie całkowicie zignoruje część materiału dowodowego, w tym znajdującą się w aktach sprawy opinię biegłego oraz w żaden sposób nie odniesie się tej opinii w zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy rozpatrując odwołanie Skarżącej nie tylko nie zwrócił się do biegłego o ponowną weryfikację i przedstawienie poszerzonej analizy złożonej opinii, ale w ogóle nie odniósł się do ustaleń biegłego w spornym zakresie i opartej na tych ustaleniach argumentacji organu I instancji. Wskazane uchybienia świadczą również niewątpliwie o naruszeniu art. 107 § 1 i 3 oraz art. 11 k.p.a., a także o naruszeniu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż w postępowaniu odwoławczym nie doszło do prawidłowego rozpoznania sprawy. Podkreślić przy tym należy, że motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzający wydanie decyzji oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Takich funkcji, w żadnej mierze zaskarżona decyzja nie spełnia. Z treści decyzji nie wynika dlaczego organ odwoławczy zignorował opinię biegłego powołanego przez organ I instancji w kwestii prawidłowości sporządzenia kosztorysu powykonawczego w spornych pozycjach i w jaki sposób uznał, że wyliczenia ceny rynkowej zawarte w zaskarżonej decyzji są prawidłowe, a wyliczenia ceny rynkowej w zakresie spornych pozycji organu I instancji czy też Skarżącej są nieprawidłowe. Słusznie wskazuje strona skarżąca, że organ rozpoznając odwołanie powinien odnieść się do całości zebranego materiału dowodowego w tym także do złożonych wyjaśnień Strony. W doktrynie trafnie podkreśla się, że strona ma prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie ma możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym (J. Zimmermann, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 1997 r., sygn. akt V SA 1512/96, OSP 1998, z. 2, poz. 29). Z pewnością, organ administracji powinien wnikliwie ustosunkować się do całokształtu materiału zawartego w aktach sprawy. Organ ponownie rozpoznając sprawę powinien przede wszystkim odnieść się zarzutów odwołania i do ustaleń organu I instancji opartych na opinii biegłego. Jeżeli w związku z zarzutami, wyjaśnieniami i dokumentami skarżącej składanymi na etapie postępowania odwoławczego organ II instancji ustaleń organu I instancji nie podzieli - a jednocześnie nadal będzie kwestionował prawidłowości sporządzenia kosztorysu powykonawczego przez grupę - Prezes winien na podstawie uzupełniającej opinii biegłego kosztorysanta dokonać oceny prawidłowości sporządzenia kosztorysu powykonawczego w spornych pozycjach. Na podstawie uzupełnionego materiału dowodowego organ winien wydać rozstrzygniecie w sprawie. W odniesieniu się do zarzutów dotyczących zastosowania obniżki, stwierdzić należy, że zdaniem Sądu organ nie odniósł się zasadnie do argumentacji Strony w tym zakresie. Ponownie wskazać należy, że stosownie do art. 117 ust. 3 rozporządzenia nr 543/2011 Prezes ARiMR dokonał weryfikacji przesłanki wyłączającej odpowiedzialność za włączenie do wniosku niekwalifikującej się kwoty pomocy. Organ nie przeanalizował czy Grupa w wystarczający sposób przedstawiła dowody i argumenty które powinny skutkować uznaniem, że płatność powinna być przyznana w kwocie ostatecznie wnioskowanej bez zastosowania obniżek, o jakich mowa w art. 117 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 543/2011, a jedynie zawarł stwierdzenie o braku zastosowania obniżek. Jeżeli Skarżąca nie przedstawiła takich argumentów należało to szczegółowo uzasadnić. W ocenie Sądu, w związku z naruszeniem przez organ odwoławczy przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, za przedwczesne należy zaś uznać odnoszenie się do zawartych w skardze licznych zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy, mając na uwadze art. 153 p.p.s.a. rozważy wskazaną w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną dokonaną przez Sąd. Przede wszystkim organ w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia winien w przekonywujący sposób wyjaśnić ww. kwestie budzące wątpliwości Sądu i szczegółowo je uzasadnić. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1, art. 206 i 209 p.p.s.a. w pkt 2 sentencji wyroku. Na koszty składa się uiszczony wpis ([...] zł), koszty zastępstwa procesowego ([...] zł – Sąd zastosował miarkowanie), wpis od zażalenia (100 zł k-306 akt), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).