VIII SA/Wa 898/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie sędzia WSA Renata Nawrot, sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), Protokolant starszy referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi E.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] października 2018 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania zasiłku dla opiekuna oddala skargę. Decyzją z [...] września 2018 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: SKO, Kolegium), działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2017 r., poz. 1257 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.), po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Wójta Gminy [...] (dalej: organ I instancji, Wójt) z [...] października 2015 r. znak: [...] w sprawie przyznania E. M. zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad matką J. M. w wysokości [...] zł miesięcznie, począwszy od 1 października 2015 r. bezterminowo – stwierdziło nieważność wyżej wskazanej decyzji organu I instancji. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna: Decyzją z [...] października 2015 r. znak: [...] Wójt, działając na podstawie art. 2 ust. 1, art. 2 ust. 2 pkt 2, art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 576, zwanej dalej: ustawą o zasiłkach dla opiekunów) w związku z art. 17, art. 23 i art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 1456 ze zm., zwanej dalej: u.ś.r.) oraz art. 104 k.p.a., przyznał E. M. (dalej: skarżąca, strona) zasiłek dla opiekuna w związku z opieką nad matką J. M. w wysokości [...] zł miesięcznie, poczynając od 1 października 2015 r. (dalej: decyzja ostateczna organu I instancji). W dniu 6 sierpnia 2018 r. Wójt zwrócił się do Kolegium o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji wskazując, że skarżąca od 27 grudnia 2012 r. do 29 września 2015 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne (po zmianach zasiłek dla opiekuna) z tytułu sprawowanej opieki nad ojcem J. M., który zmarł [...] września 2015 r. Następnie organ I instancji rozpoznał wniosek strony o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna z tytułu sprawowanej opieki nad jej matką – J. M., przyznając skarżącej takie świadczenie decyzją z [...] października 2015 r. Kolegium uznało, że w istniejącym stanie faktycznym doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Warunki nabywania prawa do zasiłku dla opiekuna określone zostały w ustawie o zasiłkach dla opiekunów. I tak, zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy, zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548 oraz z 2013 r., poz. 1557, zwanej dalej: ustawą zmieniającą u.ś.r.) z dniem 1 lipca 2013 r. Przepis art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy o zasiłkach dla opiekunów wskazuje, że zasiłek dla opiekuna przysługuje od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Z powyższych przepisów wynika więc, że warunkiem nabycia prawa do zasiłku dla opiekuna jest m.in. spełnienie warunków do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, określonych w u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym w dacie 31 grudnia 2012 r. W rozpoznawanej sprawie skarżąca była uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego na ojca J. M. i tylko ta decyzja wygasła z mocy prawa. Dlatego skarżąca mogła być uprawniona do zasiłku dla opiekuna tylko w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem, do czasu jego śmierci. Zatem Wójt nie był uprawniony do wydania decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna w związku ze sprawowaniem przez stronę opieki nad matką J. M. Zdaniem Kolegium w badanej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, a tym samym decyzję ostateczną organu I instancji należało wyeliminować z obrotu prawnego. Od powyższej decyzji skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wskazując, że jest ona dla niej krzywdząca. Z treści wniosku wynika, że strona żąda od Kolegium nakazania organowi I instancji, aby ustalił spełnienie przesłanek do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie wniosku z 2015 r. Skarżąca powołała się również na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, a także stwierdziła, że nie może ponosić negatywnych konsekwencji błędnej decyzji organu I instancji. Decyzją z [...] października 2018 r. znak: [...] Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 127 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję własną z [...] września 2018 r. W uzasadnieniu decyzji wskazało, że decyzją organu I instancji z [...] lutego 2013 r. znak: [...] przyznano skarżącej świadczenie pielęgnacyjne w kwocie [...] zł miesięcznie, poczynając od 27 grudnia 2012 r. do nadal, w związku z opieką nad ojcem J. M.. Następnie na podstawie decyzji Wójta z[...]maja 2014 r. znak: [...] oraz decyzji z [...] lipca 2014 r. znak: [...] przyznany został skarżącej zasiłek dla opiekuna w związku z opieką nad jej ojcem na okres od 1 lipca 2013 r. do nadal. W związku ze śmiercią J. M. w dniu [...] września 2015 r. ustało prawo do zasiłku dla opiekuna przyznane skarżącej w związku z opieką nad ojcem. Dlatego Wójt decyzją z [...] września 2015 r. znak: [...] uchylił z tym dniem decyzję własną z [...] lipca 2014 r. w sprawie ustalenia prawa do zasiłku dla opiekuna. W dniu 1 października 2015 r. skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad matką J.M. , legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności wydanym na stałe. Wójt wydał na rzecz skarżącej decyzję z [...] października 2015 r. (zwaną wyżej decyzją ostateczną organu I instancji) o przyznaniu zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad matką. Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdziło, że skarżąca mogła być uprawniona do zasiłku dla opiekuna, ale tylko w związku z opieką nad ojcem. Z dniem 1 lipca 2013 r. wygasła bowiem z mocy prawa decyzja organu I instancji z [...] lutego 2013 r. o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem. Natomiast po śmierci ojca strony, zgodnie z przepisami ustawy o przyznaniu zasiłku dla opiekuna, świadczenie w takiej postaci nie mogło być ustalone w związku z opieką nad matką. Dlatego decyzja ostateczna organu I instancji została wydana z rażącym (oczywistym) naruszeniem przepisów ww. ustawy. W odniesieniu do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy SKO wskazało, że w niniejszym postępowaniu nie jest uprawnione do badania przesłanek przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego, ani też nie może nakazać Wójtowi podejmowania postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. W tym postępowaniu bowiem Kolegium badało, czy decyzja ostateczna organu I instancji dotknięta była wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a tym samym, czy decyzja własna SKO z [...] września 2018 r. jest zgodna z prawem. Na powyższą decyzję Kolegium skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, żądając uchylenia zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w celu wydania prawidłowej decyzji, tj. przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, rozważenie możliwości zastosowania art. 31 u.ś.r., ewentualnie o zmianę decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. Zarzuciła naruszenie zasady słuszności i zaufania do organu administracji przez to, że działając bez profesjonalnego pełnomocnika, pomimo wskazania we wniosku do organu I instancji żądania przyznania zasiłku dla opiekuna, organ ten powinien ocenić adekwatność tego żądania w aspekcie obowiązujących przepisów prawa, a następnie wezwać stronę do modyfikacji swojego wniosku, który doprowadziłby do uzyskania oczekiwanego przez nią rozstrzygnięcia. Organ I instancji powinien pouczyć skarżącą o konieczności wystąpienia z wnioskiem o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, który wówczas mogłaby należycie sformułować. Jednak Wójt zaniedbał tego obowiązku i wadliwie wydał decyzję ostateczną. Skarżąca podniosła, że jednocześnie opiekowała się do dnia śmierci ojca obojgiem rodziców, ale mogła zgodnie z prawem pobierać zasiłek tylko na jedno z nich. Obecnie ponosi negatywne konsekwencje wynikające ze stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej organu I instancji. Jednocześnie wskazała, że nawet jeżeli ta decyzja nie może się ostać w obrocie prawnym, winna być zamieniona na decyzję przyznającą jej specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad matką. Skarżąca zwróciła również uwagę, że stwierdzenie nieważności decyzji wywołuje skutek ex tunc, czyli od dnia jej wydania, a Wójt nie widzi możliwości wydania nowej decyzji na podstawie wniosku z 2015 r. W ten sposób pozbawiono ją jedynego źródła utrzymania z tytułu faktycznie sprawowanej opieki nad matką, z powodu której zrezygnowała z zatrudnienia i spełniała wszystkie przesłanki do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Ponadto grożą jej konsekwencje skutkujące obowiązkiem zwrotu wypłaconego z tego tytułu zasiłku dla opiekuna, a skarżąca nie powinna odpowiadać za błędy urzędników. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja nie została wydana z ciężkim, kwalifikowanym naruszeniem prawa, enumeratywnie wyliczonym w art. 156 § 1 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia (w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji) przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy, będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Niewątpliwie rzeczą organu w postępowaniu nieważnościowym nie było rozpatrzenie sprawy co do jej istoty, a jedynie ustalenie, czy kontrolowana decyzja z [...] października 2015 r., znak: [...] wydana przez Wójta w sprawie przyznania skarżącej zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad matką – J. M. była obarczona którąś z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., a w tej konkretnej sprawie wady określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rażące naruszenie prawa określane jest jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. Z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyroki NSA z: 9 lutego 2005 r., sygn. akt II OSK 1134/04, 30 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1111/06, oba publ. cbosa). Niewątpliwie rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji wskutek naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego o szczególnie dużym (znacznym) ciężarze gatunkowym, gdy waga naruszenia jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ I instancji, działając na podstawie przepisów ustawy o zasiłkach dla opiekunów, przyznał skarżącej decyzją ostateczną zasiłek dla opiekuna w związku z opieką nad matką J. M.. Jednak ten rodzaj świadczenia przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej u.ś.r. – z dniem 1 lipca 2013 r. (por. art. 2 ust.1 ustawy o zasiłkach dla opiekunów). Tymczasem w decyzji ostatecznej organ I instancji nie ustalał, czy skarżącej przysługiwało wcześniej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na matkę. Regulacja prawna zawarta w ustawie o zasiłkach dla opiekunów stanowi wykonanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13 (publ. Dz. U. z 2013 r., poz. 1557), w którym Trybunał zakwestionował zgodność z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przepisów art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy zmieniającej u.ś.r., a którymi to przepisami z dniem 1 lipca 2013 r. wygaszono z mocy prawa decyzje przyznające opiekunom dorosłych osób niepełnosprawnych świadczenia pielęgnacyjne, przyznane na dotychczasowych zasadach. Założeniem ustawodawcy było objęcie wspomnianym zasiłkiem jedynie tych osób, którym decyzja o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie przywołanych przepisów z dniem 1 lipca 2013 r., na co wskazuje jednoznacznie przepis art. 1 ustawy o zasiłkach dla opiekunów oraz uzasadnienie projektodawcy dołączone do projektu tej ustawy (druk sejmowy nr 2252). Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o zasiłkach dla opiekunów, zasiłek dla opiekuna przysługuje: 1) za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy (tj. do dnia 14 maja 2014 r.), w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.; 2) od dnia wejścia w życie ustawy (tj. od dnia 15 maja 2014 r.), jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. W przypadku wniosku skarżącej z 1 października 2015 r. o przyznanie zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad niepełnosprawną matką (ustawa przyznająca tego rodzaju świadczenie obowiązywała już od 15 maja 2014 r.) jego przyznanie uzależnione było od istnienia w obrocie prawnym decyzji ustalającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, która wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej u.ś.r., oraz jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Dodatkowe warunki przyznania zasiłku dla opiekuna, określone w art. 2 ust. 5 ustawy o zasiłkach dla opiekunów, to nieposiadanie przez opiekuna prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego w okresie, na który ubiega się o zasiłek dla opiekuna, a także brak prawa innej osoby do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego na osobę wymagającą opieki. Jak wynika z decyzji ostatecznej, Wójt nie sprawdził ww. przesłanek prawnych warunkujących przyznanie prawa do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką strony nad matką J. M.. Zatem nie ulega wątpliwości, że w zaistniałym stanie sprawy na datę wydania decyzji ostatecznej ([...] października 2015 r.) skarżąca nie spełniała warunków do nabycia prawa do zasiłku dla opiekuna. Ww. mogła się ubiegać w związku z niepełnosprawnością matki o specjalny zasiłek opiekuńczy na podstawie przepisów u.ś.r. W związku z powyższym zasadna jest ocena Kolegium, że decyzja ostateczna organu I instancji obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną, skutkującą uznaniem jej za wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Oczywistość tego naruszenia nie budzi wątpliwości, bowiem wynika z prostej analizy treści przepisów art. 1 i art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zasiłkach dla opiekunów. Ta ustawa w przedmiotowym stanie faktycznym nie powinna być zastosowana do rozpoznania wniosku skarżącej z 1 października 2015 r. W sytuacji stwierdzenia przez organ, że w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa, winien ją wyeliminować z obrotu prawnego z uwagi na skutki niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym. Okoliczność, że skarżąca nie przyczyniła się do zaistniałej wadliwości wydanej decyzji, nie ma dla sprawy zasadniczego znaczenia. W odniesieniu do zarzutów skargi należy stwierdzić, że przedmiotem kontroli Sądu była jedynie decyzja wydana przez Kolegium w trybie nieważnościowym. Pozostałe okoliczności wskazane w skardze, w tym zarzuty odnoszące się do pozbawienia skarżącej jedynego źródła utrzymania, braku jej wezwania przez organ I instancji do zmodyfikowania wniosku, nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Sąd kontroluje jedynie, czy Kolegium prawidłowo stwierdziło nieważność decyzji w zakresie przyznania zasiłku dla opiekuna. W sytuacji gdy przeprowadzone postępowanie wykazało, że taki zasiłek nie przysługiwał skarżącej, która nie legitymowała się przyznanym świadczeniem pielęgnacyjnym na matkę (a jedynie na ojca, co nie miało w sprawie znaczenia), za prawidłowe należało uznać stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej organu I instancji. W odniesieniu do niezastosowania przepisu art. 155 k.p.a. należy zauważyć, że ten tryb postępowania nadzwyczajnego dotyczy możliwości wzruszenia decyzji ostatecznej, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 k.p.a.) lub do stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.). Tymczasem decyzja ostateczna organu I instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a więc tryb z art. 155 k.p.a. nie mógł mieć zastosowania. Przepis art. 31 u.ś.r. również nie mógł mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie, ponieważ nie reguluje on szczegółowo trybu postępowania, a zatem koniecznym jest związanie go z trybami przewidzianymi w k.p.a., mającymi na celu wyeliminowanie z obrotu decyzji wydanej z naruszeniem prawa. Przepis ten nie może być traktowany jako instytucja nadzwyczajna, oderwana od istniejącego systemu prawa procesowego. Nadto istotne jest, że art. 31 u.ś.r. odnosi się do sytuacji odmowy przyznania świadczenia należnego lub błędnego ustalenia jego wysokości. W przedmiotowej zaś sprawie zachodziła sytuacja odwrotna – zasiłek dla opiekuna nie powinien być przyznany na podstawie przepisów ustawy regulującej to świadczenie. Mając powyższe wywody na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2018 poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.