VIII SA/Wa 899/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Justyna Mazur, , Protokolant Specjalista Marlena Stolarczyk, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2026 r. w Radomiu sprawy ze skargi Klubu Sportowego "D." z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 29 października 2025 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy L. z dnia 4 września 2025 r. nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącego Klubu Sportowego "D." z siedzibą w S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Syg. akt VIII SA/Wa 899/25 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z dnia 29 października 2025 roku, znak: [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako SKO, organ odwoławczy) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2024 roku, poz. 572 dalej jako k.p.a.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym odwołania Klubu Sportowego ,, [...] ‘’ w [...] od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...], nr [...] z dnia 4 września 2025 roku w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego pod nazwą ,, budynek krytej strzelnicy sportowej – budynek kultury fizycznej ‘’ na terenie działki nr ew. [...], położonej w [...], gmina [...] – orzekło – utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna. Decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] Nr [...] z dnia 04.09.2025r. znak: [...], wydaną po rozpatrzeniu wniosku z dnia 14.05.2025r. złożonego przez inwestora Klub Sportowy [...] [...] reprezentowanego przez pełnomocnika Pana K. W., odmówiono ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji pod nazwą: "budynek krytej strzelnicy sportowej - budynek kultury fizycznej" na terenie działki nr ew. [...] położonej w obrębie [...] w gm. [...]. W zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy oraz stwierdził, że złożony przez inwestora wniosek nie wypełnił przesłanek celu publicznego. Dodał ponadto, iż nie neguje zasadności powstania wnioskowanej inwestycji we wskazanej przez inwestora lokalizacji lecz wskazuje na nieprawidłową kwalifikację przedsięwzięcia jako cel publiczny, gdyż w jego ocenie inwestycja opisana we wniosku winna być procedowana w ramach trybu zwykłego, właściwego dla postępowań dotyczących ustalania warunków zabudowy, wobec czego orzeczono jak w sentencji. Odwołanie od powyższej decyzji złożył z zachowaniem terminu inwestor Klub sportowy ,, [...] ‘’ w [...]. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /j. t. Dz. U. z 2024r., poz. 1130 ze zm./ - zwanej dalej "ustawą lub u.p.z.p.". Stosownie do art. 50 ust. 1 ustawy, inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji Inwestycji celu publicznego. Przedmiotowa inwestycja przewidziana jest do zrealizowania w terenie nie objętym ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Postępowanie w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego zgodnie z przepisem art. 52 ust. 1 ustawy wszczyna się na wniosek inwestora. Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na wniosek skarżącego, który wpłynął do organu pierwszej instancji w dniu 14.05.2025r., o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego pod nazwą: "budynek krytej strzelnicy sportowej - budynek kultury fizycznej" na terenie działki nr ew. [...] położonej w obrębie [...] w gm. [...]. Stosownie do art. 2 pkt 5 ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o "inwestycji celu publicznego" - należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami /j. t. Dz. U. z 2024r., poz. 1145 ze zm dalej ustawa o gospodarce nieruchomościami lub u.g.n/. W ww. wniosku skarżący, jako podstawę kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia do inwestycji celu publicznego, powołał art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym celami publicznymi w rozumieniu tej ustawy są: budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, uczelni publicznych, federacji podmiotów systemu szkolnictwa wyższego i nauki, o których mowa w art. 165 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20.07.2018r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, szkół publicznych, państwowych lub samorządowych instytucji kultury w rozumieniu przepisów o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, a także publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo-wychowawczych, obiektów sportowych. Burmistrz Miasta i Gminy [...], po rozpatrzeniu powyższego wniosku, wydał w dniu 04.09.2025r. decyzję o odmowie ustalenia wnioskowanej przez skarżącego lokalizacji inwestycji celu publicznego, będącą obecnie przedmiotem rozważań Kolegium. Z decyzji tej wynika, że podstawą odmowy była okoliczność, iż w ocenie organu przedmiotowa inwestycja nie kwalifikuje się do inwestycji celu publicznego w rozumieniu przepisów ustawy. Kolegium wyjaśniło, że analizę przedmiotowego przedsięwzięcia pod kątem zaliczenia go do inwestycji celu publicznego, rozpocząć należy od przypomnienia utrwalonego poglądu, według którego, definicja "inwestycji celu publicznego" zawarta w art. 2 pkt 5 ustawy wskazuje na dwie istotne cechy tego pojęcia. Pierwszą cechą charakteryzującą inwestycję celu publicznego jest jej zakres, tj. określenie czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym. Drugą cechą charakterystyczną tego pojęcia jest cel danego zamierzenia, tj. czy stanowi on realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tylko łączne spełnienie tych dwóch przesłanek normatywnych może przesądzać, że dane przedsięwzięcie spełnia wymogi, aby można je zaliczyć do inwestycji celu publicznego, w stosunku do którego zastosowanie mają przepisy art. 50-58 ustawy (por. np. wyrok NSA z dnia 28.11.2017r., sygn. akt II OSK 237/17, LEX nr 2436501). Wydawanie decyzji u ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jako dozwalające na zmianę sposobu zagospodarowania terenu, ocenić należy jako wyjątkowe, skoro regułą w przypadku braku planu, będzie wydawanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, skoro z art. 59 ust. 1 ustawy wynika, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z uwzględnieniem art. 50 ust, 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Ustawodawca przewidział dwa rodzaje aktów administracyjnych związanych z lokalizacją zamierzenia inwestycyjnego i określeniem warunków dla tego przedsięwzięcia, tj. decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego - stosowanych alternatywnie w zależności od sytuacji prawnej zamierzenia inwestycyjnego. Z uwagi na wąskie zdefiniowanie pojęcia inwestycji celu publicznego, ale także odmienne skutki, jakie wskazane wyżej alternatywne akty administracyjne wywołują bądź mogą wywoływać {możliwość wywłaszczenia w oparciu o decyzję o lokalizację celu publicznego), regułą powinno być wydawanie decyzji o warunkach zabudowy. Podkreśla się, iż wydawanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi wyjątek, którego nie wolno domniemywać ani rozszerzać. Przeciwnie, dla objęcia inwestycji zakresem stosowania przepisów dotyczących decyzji lokalizacyjnej należy udowodnić, że inwestycja ta spełnia wskazane wyżej przesłanki, tj. że jest przedsięwzięciem, które można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym (ma na celu urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości), oraz że stanowi realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że inwestycja celu publicznego musi mieć znaczenie lokalne lub ponadlokalne, a zatem powinna realizować potrzeby wspólnoty tworzącej związek publicznoprawny. Będą to wspólnoty samorządowe na poziomie gminy, powiatu i województwa, a także społeczeństwo jako pewna całość zamieszkująca obszar państwa, a nawet obszar kilku państw. Zawsze więc inwestycja celu publicznego nakierowana będzie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym. Inwestor powołujący się na cel publiczny powinien być gotowy na udowodnienie, że jego realizacja nie stanowi tylko zaspokojenia interesu prywatnego (indywidualnego bądź grupowego) - por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2015, s. 398 (por. wyrok NSA z dnia 23.05.2017r., sygn. akt II OSK 2407/15, LEX nr 2468904). Organ pierwszej instancji zakwestionował charakter lokalny (ponadlokalny) przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że: "W niniejszej sprawie inwestor nie udowodnił, iż zgłoszone we wniosku przedsięwzięcie będzie odgrywać określoną rolę dla ogółu społeczności (na poziomie lokalnym lub ponadlokalnym), w ocenie organu rozpatrującego sprawę budynek krytej strzelnicy (budynek kultury fizycznej) realizowany przez Klub Sportowy [...] będzie realizował potrzeby określonej grupy społecznej jaką tworzą członkowie Klubu [...]. Oznacza to, że dostęp do takiego obiektu jest ograniczony do członków danego klubu oraz osób przez nich zaproszonych, zgodnie z regulaminem (nie jest to obiekt ogólnodostępny dla każdego, jak ma to miejsce w przypadku obiektów publicznych)." Skarżący nie zgodził się z powyższym stanowiskiem organu pierwszej instancji i w uzasadnieniu odwołania wskazał, że: "W pierwszej kolejności wskazuję, iż Organ I instancji błędną interpretację art. 50 ust. 1 u.p.z.p., czego skutkiem było nieprawidłowe przyjęcie, że budynek krytej strzelnicy sportowej nie będzie odgrywać określonej roli dla ogółu społeczności (na poziomie lokalnym lub ponadlokalnym). Z tym miejscy zauważyć należy, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż przedmiotowa strzelnica będzie dostępna dla wszystkich chętnych, ze wszystkich grup społecznych bez podziału na narodowość, kolor skóry, pochodzenie, płeć, wiek czy wyznawaną religię. Aby móc korzystać z usług przedmiotowej strzelnicy nie trzeba być członkiem stowarzyszenia. Organ I instancji bez wyjaśnienia gdzie znalazł podstawę na twierdzenie, że w ocenie organu rozpatrującego sprawę budynek krytej strzelnicy (budynek kultury fizycznej) realizowany przez Klub Sportowy [...] będzie realizował potrzeby określonej grupy społecznej, jaką tworzą członkowie Klubu [...], bezprawnie uznał, iż dostęp do takiego obiektu jest ograniczony do członków danego klubu oraz osób przez nich zaproszonych, zgodnie z regulaminem (nie jest to obiekt ogólnie dostępny dla każdego, jak ma to miejsce w przypadku obiektów publicznych). W tym miejscu skarżący wskazuję, iż zaprzecza, aby z przedmiotowego regulaminu wynikał taki wniosek. Ewentualne egzekwowanie takich wymagań jest niezgodne z prawem wolności zrzeszania gwarantowanym Konstytucją, Powszechną Deklaracją Praw Człowieka i Międzynarodowym Paktem Praw Obywatelskich i Politycznych. Przytoczone akty prawne (krajowe i międzynarodowe) są gwarantem umożliwienia obywatelom równego, bez względu na przekonania, prawa czynnego uczestniczenia w życiu publicznym i wyrażania zróżnicowanych poglądów oraz realizacji indywidualnych zainteresowań. Skarżący podkreśla, iż nie stworzył i nie przedstawił Organowi I instancji żadnego dokumentu/regulaminu, który miałby w jakiś sposób określać, kto może korzystać z infrastruktury obiektów sportowych, przez co powoływanie się przez Organ na rzekomy regulamin uznać należy za bezprawne i nieuzasadnione. Całkowicie bezzasadne i bezsensowne jest tworzenie regulaminu dla obiektu, którego ten regulamin miałby dotyczyć, jeżeli obiekt ten nie istnieje - jest dopiero zamierzeniem inwestycyjnym." W świetle zacytowanych powyżej stanowisk Kolegium wskazało, że wprawdzie rację ma skarżący podnosząc, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił na podstawie jakiego regulaminu (dokumentu) oprał swoje stanowisko w tym zakresie, to jednak sam skarżący nie udowodnił jednoznacznie, iż przedmiotowa inwestycja ma znaczenie lokalne (ponadlokalne) - poza ogólnymi stwierdzeniami zawartymi w tym zakresie w odwołaniu wskazał, iż wynika to ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, ale nie podał o jaki konkretnie materiał dowodowy chodzi (np. jakie dokumenty itp.). W ocenie Kolegium zebrany w sprawie materiał dowodowy (w tym w szczególności sporządzony/przedstawiony przez skarżącego) nie potwierdza bezspornie jego stanowiska w tym zakresie. Wskazać należy, że to inwestor musi wykazać, że projektowana inwestycja spełnia łącznie przesłanki określone w powołanych wyżej przepisach (art. 2 pkt 5 ustawy i art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami), aby można było stosować regulacje prawne właściwe dla lokalizacji inwestycji celu publicznego. Inwestycja celu publicznego powinna być nakierowana na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym. Inwestor powołując się na cel publiczny inwestycji powinien być więc gotowy na jego wykazanie, że jej realizacja nie będzie stanowić wyłącznie zaspokojenia interesu prywatnego (por. np. wyrok NSA z dnia 26.11.2020r., sygn. akt II OSK 1312/18, LEX nr 3089396). Organ pierwszej instancji uznał także, że przedmiotowa inwestycja nie spełnia również kryteriów z art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na który to przepis powołał się inwestor we wniosku. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że: "Wnioskodawca uzasadniając podstawy kwalifikacji inwestycji jako cel publiczny w pkt. 7.12 wniosku uwydatnił, iż powołany wyżej artykuł dotyczy obiektów sportowych co w istocie było zasadne lecz zupełnie pominął, iż artykuł na który się powołał dotyczy "publicznych" obiektów sportowych. W tym miejscu organ podkreśla, iż wniosek złożony z dniem 14.05.2025r. oraz uzupełnienie materiału dowodowego złożone przez inwestora z dniem 03.07.2025r. nie uzasadniają, iż inwestycja o którą inwestor wnioskuje będzie miała charakter publiczny (organ w wezwaniu z dnia 05.06,2025r. zwrócił inwestorowi uwagę, że zgłoszona inwestycja nie wypełnia przesłanki z art. 6 pkt 6). (...) Nie każdy obiekt sportowy musi mieć charakter publiczny wobec czego organ bez stosownych wyjaśnień złożonych przez inwestora na podstawie złożonego wniosku nie może z góry przesądzić, iż wnioskowany obiekt to obiekt publiczny tylko dlatego, że inwestor rodzaj wniosku określił jako ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego (w rozpatrywanej sprawie nawet nazwa inwestycji nie zawiera informacji o publicznym charakterze przedsięwzięcia)." Skarżący nie zgodził się z powyższym stanowiskiem organu pierwszej instancji i w uzasadnieniu odwołania wskazał, że: "Jako kolejne naruszenie skarżący wskazuje, art. 6 pkt 1 u.g.n., poprzez błędną interpretację i nieprawidłowe przyjęcie, że wniosek skarżącego nie spełnia kryteriów z art. 6 pkt 1 u.g.n., gdyż przedmiotowej strzelnicy nie sposób uznać za publiczny obiekt sportowy. W tym miejscy wyjaśnić należy, że strzelectwo sportowe regulują przepisy ustawy z dnia 25 czerwca 2010r. o sporcie (Dz. U. z 2024r. poz. 1488), z której wynika (art. 3), że działalność sportowa jest prowadzona w formie klubu sportowego, który prowadzi Skarżący w formie stowarzyszenia. (...) Powołując się zaś na treści art. 2 pkt 5 u.p.z.p. oraz art. 6 pkt 6 u.g.n. stwierdzić należy, że realizacja planowanej inwestycji służyć ma celom sportowym, jako obiekt sportowy przeznaczony - zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 15 marca 2000r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic (Dz. U. z 2000 r. Nr 18, poz. zm.) do prowadzenia strzelań szkoleniowych, sportowych i rekreacyjnych oraz treningów strzeleckich, a z projektowanej infrastruktury korzystać miałaby zarówno społeczność lokalna, jak i ponadlokalna." W ocenie Kolegium przedmiotowej inwestycji nie można zaliczyć do inwestycji celu publicznego, gdyż nie jest zamierzeniem realizującym cel, o którym mowa w art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Kolegium nie kwestionuje, że strzelnica może być obiektem sportowym, lecz zauważyć należy, że art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy nie wszystkich obiektów sportowych, lecz wyłączenie publicznych obiektów sportowych - z przepisu tego nie wynika, że celem publicznym jest budowa obiektów sportowych, do których można zaliczyć strzelnice sportowe, a jedynie budowa i utrzymywanie publicznych obiektów sportowych. Pojęcie publicznych obiektów sportowych nie zostało zdefiniowane w żadnym akcie prawnym. W orzecznictwie podkreśla się, iż prawidłowe rozstrzygnięcie, czy zamierzona inwestycja spełnia ustalenia definicyjne w art, 2 pkt 5 ustawy, wymaga ustalenia i zrekonstruowania tego pojęcia na gruncie konkretnego przypadku poprzez uwzględnienie treści art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten zawiera listę celów publicznych, która nie może zostać poszerzona drogą wykładni. W piśmiennictwie zwraca się przy tym uwagę, że należy przeciwstawić się takiemu rozumieniu przepisu art. 2 pkt 5 ustawy, zgodnie z którym każda inwestycja realizująca cele z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest inwestycją celu publicznego. Gdyby chciano traktować na zasadzie równości inwestycję celu publicznego z każdym zamierzeniem wymienionym w katalogu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadzanie dwuelementowej definicji legalnej w art. 2 pkt 5 ustawy byłoby całkowicie zbędne i naruszałoby zasady poprawnej legislacji (por. Z. Czarnik, A. S. Tokarz, Potrzeba społeczna istotną cechą pojęcia łączności publicznej jako celu publicznego, "Administracja. Teoria-Dydaktyka- Praktyka", Nr 3 24), 2011, s. 22). W art. 2 pkt 5 ustawy wskazano, że inwestycją celu publicznego jest działanie o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, to jednak działania te muszą zarazem stanowić realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przy rekonstruowaniu powyższego pojęcia ad casum, należy uwzględnić charakter danego zamierzenia, jako realizującego cel, ujęty w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący ubiega się o ustalenie inwestycji celu publicznego w postaci krytej strzelnicy sportowej - budynek kultury fizycznej, co oznacza, że w tym przypadku chodziło o ustalenie charakteru jego zamierzenia inwestycyjnego na gruncie przepisu art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powołany przepis określa, że celami publicznymi w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami jest budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów, organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, uczelni publicznych, federacji podmiotów systemu szkolnictwa wyższego i nauki, o których mowa w art. 165 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20.07.2018r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, szkół publicznych, państwowych lub samorządowych instytucji kultury w rozumieniu przepisów o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, a także publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo-wychowawczych, obiektów sportowych. Charakter tak określonego celu publicznego sprawia, że oznaczonego rodzaju działania przewidziane w cyt. przepisie mogą być podejmowane przez podmioty publicznoprawne lub organy działające w imieniu podmiotów publicznoprawnych (tak. M. Wolanin, w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, 4 wydanie, Warszawa 2015, s. 48, także: E. Bończak-Kucharska, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, Warszawa 2017, s. 84) - por. co do zasady wyrok NSA z dnia 23.05.2017r., sygn. akt II OSK 2407/15, LEX nr 2468904. W piśmiennictwie wskazuje się ponadto, że w przypadku powstania wątpliwości odnośnie do definiowania celu publicznego określonego art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy uwzględniać definicje zawarte w odrębnych ustawach, jako przykład takiej ustawy wskazuje się ustawę o sporcie (por. Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, red. P. Czechowski, Warszawa 2015). Pojęcie publicznych obiektów sportowych nie zostało zdefiniowane, ale pomocniczo można stosować art. 27 ustawy z dnia 25.06.2010r. o sporcie /j. t. Dz. U. z 2024r., poz. 1488 ze zm./ - por. Kalus Stanisława (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Opublikowano; LexisNexis 2012. Ustawa o sporcie w art. 27 ust. 1 stanowi, że tworzenie warunków, w tym, organizacyjnych, sprzyjających rozwojowi sportu stanowi zadanie własne jednostek samorządu terytorialnego. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może określić, w drodze uchwały', warunki i tryb finansowania zadania własnego, o którym w ust. 1, wskazując w uchwale cel publiczny z zakresu sportu, który jednostka ta zamierza osiągnąć (ust. 2). Z treści tych przepisów wynika, że realizacja obiektów sportowych należy do zadań własnych gminy (powiatu, województwa), a nadto zgodnie z art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami budowa publicznego obiektu sportowego. Art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera listę celów publicznych, która nie może być zostać rozszerzona w drodze wykładni. W piśmiennictwie zwraca się przy tym uwagę, że należy przeciwstawić się takiemu rozumieniu przepisu art. 2 pkt 5 ustawy, zgodnie z którym każda inwestycja realizująca cele z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest inwestycją celu publicznego. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że zamierzenie inwestycyjne skarżącego nie wyczerpuje pojęcia inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy w zw. z art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący nie wykazał, że przedmiotowe zamierzenie wyczerpuje pojęcie inwestycji celu publicznego, tj. że jest ono obiektem sportowym o charakterze publicznym. Składając wniosek w dniu 14.05.2025r. nie wykazał bowiem, aby działał np. w imieniu lokalnej wspólnoty samorządowej - gminy (lub w imieniu ponadlokalnej wspólnoty samorządowej - powiatu), do której zadań własnych należy mi.in. budowa publicznych obiektów sportowych. W świetle powyższych ustaleń, Kolegium rozpoznając odwołanie skarżącego nie znalazło podstaw do jego uwzględnienia i dlatego uznało, iż decyzję organu pierwszej instancji należy utrzymać w mocy. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł Klub sportowy ,, [...] ‘’ . Zaskarżonej decyzji zarzucał naruszenie: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: 1) art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r, o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024r., poz. 1130, dalej "u.p.z.p." lub ,, ustawa ‘’) poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie strzelnicy sportowej nie stanowi inwestycji celu publicznego, podczas gdy sporne zamierzenie inwestycyjne ma znaczenie co najmniej lokalne (gminne) a nawet ponadlokalne (powiatowe jeśli nie nawet wojewódzki), ponieważ służy nie tylko interesom indywidualnym, lecz ma znaczenie dla całej wspólnoty gminnej (powiatowej, wojewódzkiej) i zaspokaja jej potrzeby oraz ma szerszy wymiar polegający na zwiększeniu obronności państwa; 2) art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r., poz. 1145; dalej "u.g.n.") poprzez błędną wykładnię polegającą na nieuznaniu planowanej inwestycji - krytej strzelnicy sportowej - za inwestycję celu publicznego, mimo że obiekt sportowy służący uprawianiu sportu (strzelectwa sportowego - dyscypliny olimpijskiej) jest obiektem o charakterze publicznym, dostępnym dla społeczności lokalnej i ponadlokalnej, - naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności: 3) art. 7 k.p.a., 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2024, poz. 572; dalej "k.p.a.") poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiałów dowodowych, dowolną i niepełną ocenę materiału dowodowego oraz brak należytego uzasadnienia decyzji, a to poprzez uznanie że z akt sprawy wynika, że planowana inwestycja będzie służyć jedynie partykularnym interesom członków stowarzyszenia i nie zmierza do zaspokojenia zbiorowych potrzeby społeczności oraz oparcie rozstrzygnięcia na nieistniejących ustaleniach (rzekomy regulamin ograniczający dostęp do obiektu). Mając powyższe na uwadze wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Po przeprowadzeniu postępowania w tak zakreślonych ramach sąd stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądu w sprawie niniejszej jest decyzja o odmowie ustalenia warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie strzelnicy sportowej krytej w miejscowości S.. Zasadniczym sporem w przedmiotowej sprawie jest ocena organu, iż przedmiotowej inwestycji nie możemy zaliczyć do inwestycji celu publicznego i czy jest ona prawidłowa. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503; dalej powoływana jako ustawa). Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 4 ust. 2 w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Sąd w pierwszej kolejności z uwagi na kwestionowanie charakteru przedmiotowej inwestycji rozważał czy stanowi ona inwestycję celu publicznego, a w konsekwencji czy zastosowany tryb postępowania był prawidłowy. Pojęcie inwestycji celu publicznego zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 5 ustawy. Przepis ten stanowi, że należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W świetle tej regulacji dla przypisania inwestycji cech inwestycji celu publicznego istotne są dwa elementy. Po pierwsze, inwestycja ma stanowić działanie o znaczeniu lokalnym (gminnym), ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), albo metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny). Po drugie, inwestycja musi realizować cel publiczny w rozumieniu art. 6 u.g.n. Przywołana norma stanowi, że o kwalifikacji inwestycji jako inwestycji celu publicznego nie może przesądzać ani status podmiotu podejmującego działanie, ani źródła ich finansowania. Z tego względu stanowisko organu odwoławczego, iż inwestycja nie ma celu publicznego bo inwestor nie wykazał, że działał w imieniu wspólnoty lokalnej jest oceną dowolną nie mającą umocowania w obowiązujących przepisach prawnych. O realizacji inwestycji publicznych mogą ubiegać się również podmioty, które nie zaliczają do podmiotów o statusie publicznym( jednostki Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego) Przepis art. 6 pkt 6 u.g.n. wśród celów publicznych w rozumieniu ustawy wymienia budowę i utrzymanie publicznych obiektów sportowych. Pojęcie publicznych obiektów sportowych nie zostało zdefiniowane w żadnym akcie prawnym. Do sportu odnosi się ustawa z 25 czerwca 2010 r. o sporcie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1599 z późn. zm.). Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy sportem są wszelkie formy aktywności fizycznej, które przez uczestnictwo doraźne lub zorganizowane wpływają na wypracowanie lub poprawienie kondycji fizycznej i psychicznej, rozwój stosunków społecznych lub osiągnięcie wyników sportowych na wszelkich poziomach. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy sport wraz z wychowaniem fizycznym i rehabilitacją ruchowa składają się na kulturę fizyczną. W odniesieniu do ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego wymagane było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, czy przedmiotem wniosku jest "inwestycja celu publicznego". Jeżeli inwestor tego we wniosku nie wykazał, to w pierwszej kolejności organ prowadzący postępowanie wyjaśniające w ramach obowiązujących zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady prawdy obiektywnej wynikającej z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., powinien wezwać inwestora do uzupełnienia wniosku. Po przeprowadzonym postepowaniu wyjaśniającym należało te kwestie przesądzić. Co prawda organ wezwał do uzupełnienia wniosku ale tylko w zakresie decyzji środowiskowej, odprowadzania ścieków, drogi dojazdowej, a nie w zakresie przedstawienia argumentacji co do ,, inwestycji celu publicznego ‘’. W ocenie Sądu organ w tym zakresie szeroko przedstawił stanowiska, argumentacje co tego pojęcia, ale bez szczegółowego odniesienia się do przedmiotowego wniosku. Należy przypomnieć, że art. 2 pkt 5 u.p.z.p. zawiera legalną definicję "inwestycji celu publicznego" i obowiązkiem organu było przeprowadzenie postepowania wyjaśniającego w tym zakresie. W ocenie Sądu Administracyjnego strzelnica sportowa jest obiektem sportowym, ale nie przeprowadzono w niniejszej sprawie oceny czy przedsięwzięcie jest inwestycją publiczną. Pojęcie celu publicznego oznacza cel dotyczący ogółu ludzi, służący ogółowi, przeznaczony (dostępny) dla wszystkich. Zastosowanie zasad i trybu przewidzianego dla lokalizacji inwestycji celu publicznego zależy więc od tego, czy zamierzenia inwestycyjne wymagające uzyskania stosownej decyzji posiadają "pierwiastek publiczny". Podmiot realizujący inwestycję oraz jej źródło finansowania nie ma charakteru przesądzającego jej kwalifikację jako inwestycji celu publicznego, co wynika już z ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy zauważyć, iż dopiero niewadliwe ustalenia w sprawie pozwalają na prawidłowe zastosowanie odpowiednich przepisów prawa materialnego. Organ ponownie rozpoznając sprawę winien wezwać inwestora do przedstawienia odpowiednich wyjaśnień w zakresie przedstawienia argumentacji, iż wniosek o wydanie decyzji dotyczy inwestycji celu publicznego. Z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy sąd biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) p.p.s.a. orzekł jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.