VIII SA/Wa 902/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant referent – stażysta Aleksandra Żurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...]marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie określenia przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest gmina, udostępnionych dla operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów stwierdza nieważność § 3 zaskarżonej uchwały Rada Gminy w [...] (dalej jako "organ" lub "Rada Gminy") na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 i 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: "u.s.g."), art. 15 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 oraz art. 16 ust. 4-5 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13 i Nr 228, poz. 1368, dalej: "u.p.t.z.") podjęła w dniu [...] marca 2013 r. uchwałę nr [...] w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina [...], udostępnionych operatorom i przewoźnikom, ustalenia warunków i zasad oraz stawki opłat za korzystanie z tych obiektów. Pismem z [...] listopada 2019 r. Prokurator Okręgowy w [...] (dalej: skarżący, prokurator) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: "Sąd") na powołaną wyżej uchwałę z [...] marca 2013 r. nr [...]. Zaskarżonej uchwale prokurator zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa, mianowicie art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 16 ust. 4 u.p.t.z., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie w § 3 uchwały jednolitej stawki w wysokości 0,05 zł za każde zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym, którego właścicielem jest Gmina [...], bez dokonania uprzedniej analizy wskazującej, że zastosowanie jednej stawki dla wszystkich przewoźników operujących na przystankach, których Gmina [...] jest właścicielem lub zarządzającym, będzie uwzględniać niedyskryminujące zasady, o których mowa w ww. przepisie. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części. W uzasadnieniu skargi wskazano, że uchwałę podjęto niezgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 16 ust. 4 u.p.t.z. Analiza zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że w zakresie § 3 jest ona sprzeczna z przepisami ww. ustawy. Pomimo bowiem, że art. 16 ust. 4 u.p.t.z. wymaga zastosowania przy ustalaniu wysokości stawki niedyskryminujących zasad, w przedmiotowej uchwale nie postarano się w żaden sposób uwzględnić odmiennych sytuacji operatorów i różnych przewoźników, co w efekcie doprowadziło do dyskryminacji niektórych z nich. Jak zaś wynika z uzasadnienia projektu ww. ustawy, jak również orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych (lub dworca) należy uwzględnić m.in. takie kwestie, jak standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru, jakim jest wykonywany przewóz. Skarżący wskazał, że celem wprowadzenia opłaty jest spowodowanie, aby wszyscy przewoźnicy korzystający z przystanków komunikacyjnych (lub dworców) partycypowali w kosztach związanych z utrzymaniem, w tym związanych z remontem, konserwacją, odnowieniem, przebudową wiat i innych budynków dla pasażerów, a także utrzymanie czystości na przystankach. Zauważył, że w orzecznictwie sądowoadminsitracyjnym podkreśla się m.in., że rodzaj pojazdów, którymi wykonywane są przewozy na terenie danej gminy ma znaczenie przy ocenie, czy wprowadzenie jednej stawki opłaty dla środków transportu zatrzymujących się na przystanku bez względu na wielkość (gabaryty) tych pojazdów nie będzie dyskryminować określonej grupy adresatów tej uchwały. Wysokość kosztów ponoszonych przez gminę na utrzymanie przystanków zależy m.in. od wielkości pojazdów, jakie zatrzymują się na tych przystankach. Im większa pojemność pojazdu, tym większa liczba przewożonych pasażerów, którzy jednocześnie korzystają z tych przystanków. Zatem opłata, którą przewoźnicy wnoszą na rzecz gminy powinna być proporcjonalna co do wielkości pojazdu, jakim wykonywany jest przewóz. Prokurator podniósł, że brak uzasadnienia dlaczego ustalono jednolitą stawkę opłaty za korzystanie z przystanku dla wszystkich operatorów, jak również brak uzasadnienia kwestii niedyskryminujących zasad przy jej ustalaniu, są istotnymi naruszeniami prawa. Zaskarżona uchwala wprawdzie zawiera formalne uzasadnienie, lecz brak jest w nim przedstawienia powodów przyjęcia jednej stawki dla wszystkich operatorów. Także z protokołu sesji, na której podjęto zaskarżoną uchwałę, nie wynika, aby kwestia niedyskryminujących zasad była w jakikolwiek sposób przy ustaleniu stawki opłaty rozważana i brana pod uwagę. Organ nie przedstawił także protokołów z posiedzeń komisji, które winny opiniować projekt zaskarżonej uchwały. Powyższe okoliczności świadczą o tym, że organ w ogóle nie analizował możliwości i celowości rozróżnienia stawek opłat ze względu na jakiekolwiek cechy różnicujące przewoźników, w tym np. wielkość taboru, jakim dysponują, bądź wielkość środków transportu, jakimi się posługują. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że przepisy u.p.t.z. nie definiują pojęcia "niedyskryminujące zasady". Rada Gminy nałożyła opłatę w wysokości nie większej niż określona w art. 16 ust. 5 ww. ustawy. Jednocześnie opłata ta jest jednakowa dla wszystkich przewoźników, a zatem żadnego z nich nie dyskryminuje. Ponadto kryterium wielkości taboru, jakim jest wykonywany przewóz, w ocenie organu sprowadza się do częstotliwości korzystania przez danego przewoźnika z przystanku komunikacyjnego (im większy tabor, tym więcej kursów i tym większa częstotliwość korzystania z przystanków),a zatem zawiera się już w samej stawce. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a prokurator może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że do skargi prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma on więc obowiązku kierowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa ani wskazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki bądź interesu społecznego. Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. (w brzmieniu aktualnym w dacie podjęcia uchwały). Stosownie do tego przepisu, za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. W myśl art. 16 ust. 5 pkt 1 tej ustawy stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. Zatem obowiązkiem właściwego organu danej jednostki samorządu terytorialnego jest, zgodnie z powołanym art. 16 ust. 4 u.p.t.z., rozważenie w procesie uchwałodawczym dotyczącym podjęcia uchwały w przedmiocie ustalenia stawki opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców, czy nie będzie ona dyskryminować określonego kręgu jej adresatów. Delegacja ustawowa zawarta w art. 16 ust. 4 ww. ustawy, obliguje radę gminy do dokonania uprzedniej analizy wskazującej, że zastosowanie - jak w niniejszym przypadku - jednolitej stawki dla wszystkich przewoźników operujących na przystankach, których gmina jest właścicielem lub zarządzającym, będzie uwzględniać niedyskryminujące zasady. Należy przez to rozumieć zapewnienie traktowania wszystkich przewoźników w sposób równorzędny poprzez wyeliminowanie lub ograniczenie konkurencji wśród przewoźników wykonujących usługi przewozu w granicach miasta (gminy). Aby ustalić, czy uchwała odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, należałoby zbadać treść uzasadnienia uchwały oraz materiałów dokumentujących jej przygotowanie i uchwalenie (por. wyrok NSA z 17 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2489/13, publ. Lex nr 1753434). Z uzasadnienia uchwały, a także z towarzyszących podjęciu uchwały dokumentów winny zatem wynikać kryteria, jakimi kierowali się radni podejmujący uchwałę. Dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej (por. wyrok NSA z 26 października 2016 r., sygn. akt II GSK 1405/16, publ. Lex nr 2149532). W przepisach ustawy o publicznym transporcie zbiorowym nie wyjaśniono, co należy rozumieć przez pojęcie "niedyskryminujące zasady". Jednakże w uzasadnieniu projektu tej ustawy (druk sejmowy nr 2916) podniesiono, że: "Stawki opłat powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora. W szczególności odnosi się to do takich kwestii jak np.: - jednakowa wysokość stawki opłaty, - uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców, - uwzględnianie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz. W sytuacji, gdy przystanki lub dworce są własnością lub znajdują się w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, za ich korzystanie mogą być pobierane opłaty, których stawka może być ustalona w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, również z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad, o których mowa powyżej. Jednakże w projektowanym art. 16 ust. 5 wprowadzona została górna granica, do której właściwy organ może ustalić stawkę omawianej opłaty, co ma służyć ograniczeniu dowolności w jej ustalaniu w nadmiernej wysokości. Przedmiotowa stawka będzie ulegała waloryzacji, o czym mówi projektowany ust. 6 omawianego artykułu. Możliwość nałożenia omawianej opłaty uzasadniona jest tym, żeby zarówno operatorzy jak i przewoźnicy wykonujący publiczny transport zbiorowy i korzystający przy tym z przystanków lub dworców będących własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, partycypowali w kosztach związanych m.in. z korzystaniem z infrastruktury transportowej, z utrzymaniem przystanków lub dworców w należytym stanie, co związane jest z ich sprzątaniem, konserwacją, odnawianiem itp.". Z cytowanego wyżej uzasadnienia projektu ustawy wynika, że przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych (lub z dworca) należy uwzględnić między innymi takie kwestie, jak standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru, jakim jest wykonywany przewóz. Przez standard przystanków należy rozumieć infrastrukturę przystanku (istnienie wiaty, kiosku, ławek, utwardzenie podjazdu dla środków komunikacyjnych i inne), a także jego wielkość. Pod pojęciem taboru należy zaś rozumieć ogół środków transportowych, jakimi dysponuje przewoźnik (por. wyrok WSA w Łodzi z 2 października 2013 r., sygn. akt III SA/Łd 736/13, publ. Lex nr 1388076). Jednocześnie zauważyć trzeba, że omawiana opłata jest przeznaczana na obsługę przystanku komunikacyjnego, a więc na jego remont, konserwację, odnowienie, przebudowę, rozbudowę, w tym m.in. wiat i innych budynków dla pasażerów, a także na utrzymanie czystości na przystankach. Celem wprowadzenia opłaty jest zatem spowodowanie, aby wszyscy przewoźnicy korzystający z przystanków komunikacyjnych (lub dworców) partycypowali w kosztach związanych z ich utrzymaniem. Dla oceny wpływu czynnika formułowanego jako wielkość taboru, jakim wykonywany jest przewóz, na wysokość opłaty, istotne jest więc przeznaczenie tej opłaty. Wysokość kosztów ponoszonych przez gminę na utrzymanie przystanków zależy m.in. od wielkości pojazdów, jakie zatrzymują się na tych przystankach. Im większa pojemność pojazdu, tym większa liczba przewożonych pasażerów, którzy jednocześnie korzystają z tych przystanków. Stąd uzasadnione jest twierdzenie skarżącego, że rodzaj pojazdów dokonujących przewozów na terenie gminy [...] ma znaczenie przy ocenie, czy wprowadzenie jednej stawki opłaty dla środków transportu zatrzymujących się na przystanku bez względu na wielkość tych pojazdów nie będzie dyskryminować określonej grupy adresatów tej uchwały. Wobec powyższego organ przy podejmowaniu kwestionowanej uchwały powinien uwzględnić niedyskryminujące zasady. Jednakże uchwała nie zawiera uzasadnienia, z którego można by wnioskować na temat motywów, jakimi kierowano się przy jej podjęciu. Należy zatem uznać, że z powodu braku powołania i analizy przez organ jednej z przesłanek określonych w przepisie stanowiącym podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały, nie jest możliwe przyjęcie, że realizuje ona upoważnienie ustawowe z art. 16 ust. 4 u.p.t.z. W konkluzji za niezgodny z prawem uznać należy zapis uchwały zawarty w § 3 zaskarżonej uchwały, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający akt organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje. Zatem zaskarżona uchwała w części dotyczącej § 3 w sposób istotny narusza art. 16 ust. 4 u.p.t.z. i art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym akty prawa miejscowego są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1405/16, publ. Lex nr 2149532), brak wskazania motywów podjęcia uchwały wpływa także zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych. Skoro granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność działania tych organów, a wykonywanie uchwałodawczej działalności rady gminy (miasta) powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem, to przyjąć należy, że podjęcie uchwały z niewypełnieniem delegacji ustawowej stanowi także istotne naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, a także zasad praworządności i legalności, wynikających z art. 7 Konstytucji RP. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd uznał, że wskazane wyżej, naruszenia prawa uzasadniają stwierdzenie nieważności uchwały w § 3 - o czym orzeczono w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.