VIII SA/Wa 902/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w dniu 10 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku garażowego oddala skargę. Decyzją z 10 sierpnia 2021 r. nr [...]Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "MWINB", "organ wojewódzki") po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] (dalej także jako "skarżąca") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "organ I instancji", "PINB", "organ powiatowy") z 29 czerwca 2021 r. nr [...]nakazującej Gminie [...] rozbiórkę budynku garażowego o wymiarach ok 11,70m x 5,55 m zlokalizowanego na działce o nr ew. [...]położonej w [...]- utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazane rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej "kpa") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.; dalej: "P.b."). W uzasadnieniu decyzji MWINB, podał, że do organu I instancji wpłynęło pismo M. P. z 9 lipca 2018 r. w sprawie zabudowań na działce o nr ew. [...]położonej w miejscowości [...]. Podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 3 sierpnia 2018 r. P. K. reprezentujący Urząd Gminy [...] oświadczył, że "gmina otrzymała zgodę - zgłosiła do Starostwa zamiar budowy 3 wiat o powierzchni po 35 m2 każda." Ponadto ww. poinformował, że dwa garaże znajdujące się na działce nr ew. [...]wybudowane zostały w 1994 r. Z kolei z oświadczenia E. B. reprezentującej M. P. wynika, że jeden z garaży został wybudowany w latach 2003-2004, zaś drugi w 2013 r. W trakcie kontroli nie przedstawiono żadnych dokumentów związanych z legalnością budynków, w szczególności pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia zamiaru budowy. Pismem z 29 sierpnia 2018 r. organ powiatowy zwrócił się do Starostwa Powiatowego w [...]z zapytaniem czy ww. organ wydał pozwolenie na budowę lub przyjął zgłoszenie robót budowlanych polegających na budowie dwóch garaży zlokalizowanych na działce nr ew. [...]w [...]. Jednocześnie PINB w piśmie z 29 sierpnia 2018 r. skierowanym do Urzędu Gminy w [...] zwrócił się o udzielenie informacji czy Gmina [...] wydała pozwolenie na budowę lub przyjęła zgłoszenie robót budowlanych polegających na budowie przedmiotowych garaży. W odpowiedzi, Starostwo Powiatowe w [...]poinformowało, że w Wydziale Budownictwa i Architektury Starostwa Powiatowego w [...]prowadzone było postępowanie dotyczące budowy trzech wiat o powierzchni do 35 m2. Starosta [...]w powyższej sprawie nie wniósł sprzeciwu. Z kolei w dniu 23 listopada 2018 r. do organu I instancji wpłynęło pismo Urzędu Gminy [...], w którym poinformowano, że decyzją nr [...]z 11 kwietnia 2012 r. Wójt Gminy [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie dwóch budynków garażowych na działce nr ew. [...]w [...]. Ponadto Urząd Gminy [...] poinformował, że nie odnaleziono w posiadanych rejestrach pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji. Postanowieniem z 14 stycznia 2019 r., nr [...]PINB nakazał Gminie [...] wstrzymanie robót budowlanych przy garażu o wymiarach ok. 11,30 m x 5,55 m i powierzchni zabudowy ok. 62,15 m2 usytuowanym po stronie lewej od bramy wjazdowej na działce nr ew. [...]położonej w [...] oraz zabezpieczenie garażu w sposób uniemożliwiający dostęp osób postronnych i nałożył na Gminę [...] obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 28 czerwca 2019 r. zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności budowy przedmiotowego garażu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czterech egzemplarzy projektu budowlanego przedmiotowego garażu oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dniu 28 czerwca 2019 r. do organu powiatowego wpłynęło pismo Urzędu Gminy [...], przy którym przedłożono wymagane ww. postanowieniem nr [...]dokumenty. Następnie postanowieniem nr [...]. organ I instancji nałożył na Gminę [...] opłatę legalizacyjną w wysokości 25 000,00 zł z tytułu samowolnej budowy budynku garażu o wymiarach ok. 11,30 m x 5,50 m zlokalizowanego na działce nr ew. [...]położonej w [...]. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone postanowieniem MWINB z 27 lutego 2020 r., który przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ powiatowy postanowieniem nr [...]z 14 kwietnia 2020 r. ponownie ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 25 000,00 zł z tytułu samowolnej budowy spornego budynku garażowego. Następnie organ wojewódzki postanowieniem nr [...]z 19 czerwca 2020 r. utrzymał jej w mocy. Wyrokiem z 12 listopada 2020 r. sygn. akt VIII SA/Wa 545/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie VIII Wydział Zamiejscowy w Radomiu, oddalił skargę Gminy [...] na postanowienie organu wojewódzkiego nr [...]. Następnie po, nieprzedłożeniu wymaganej opłaty, organ powiatowy decyzją z 29 czerwca 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 49 ust. 3 i art. 83 ust. 1 P.b. nakazał Gminie [...] rozbiórkę budynku garażowego o wymiarach ok. 11,70 m x 5,55 m zlokalizowanego na działce o nr ew. [...]położonej w [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina [...]. W uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji z 10 sierpnia 2021r. MWINB wskazał, że Gmina [...] nie uzyskała pozwolenia na budowę budynku garażowego o powierzchni zabudowy ok. 65,00 m2. Inwestor uzyskał decyzję Wójta Gminy [...] nr [...] z 11 kwietnia 2012 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie dwóch budynków garażowych na działce nr ew. [...]w [...]. Zauważył, że na podstawie zdjęć lotniczych PINB prawidłowo ustalił, że budowa ww. obiektu garażowego miała miejsce w 2007r. Powyższe ustalenia stały się podstawą do zastosowania trybu art. 48-49 P.b. (w brzmieniu obowiązującym na dzień wszczęcia postępowania). Dodatkowym warunkiem procesu legalizacji jest nałożenie na inwestora opłaty legalizacyjnej, stosownie do art. 49 ust. 1 i 2 P.b. Organ wojewódzki wyjaśnił, że organ powiatowy przeprowadził procedurę legalizacyjną, w wyniku której wydał w dniu 14 kwietnia 2020 r. postanowienie o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej w kwocie 25 000,00 zł, a MWINB postanowieniem nr [...]utrzymał jej w mocy. Z kolei WSA w Warszawie wyrokiem z 12 listopada 2020 r. sygn. akt VIII SA/Wa 545/20, oddalił skargę Gminy [...] na ww. postanowienie nr [...]. Następnie Mazowiecki Urząd Wojewódzki w Warszawie pismem z 11 czerwca 2021 r. poinformował organ powiatowy, że Gmina [...] do dnia 11 czerwca 2021r. nie uregulowała opłaty legalizacyjnej. MWINB wskazał, że dostarczenie jedynie dokumentacji nie powoduje kompletności procedury legalizacyjnej i nie może stanowić jedynego warunku, po spełnieniu którego może nastąpić doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Niezbędnymi przesłankami ww. procesu są: przedłożenie dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 P.b. (w brzmieniu obowiązującym na dzień wszczęcia postępowania), a także uiszczenie opłaty legalizacyjnej. Przesłanki te muszą zachodzić łącznie. Inwestor nie spełnił wszystkich warunków pozwalających na legalizację przedmiotowej samowoli budowlanej, tj. nie uiścił wyznaczonej opłaty legalizacyjnej, zasadnym jest nałożenie na niego nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 P.b. Odnosząc się do argumentów odwołania organ wojewódzki podkreślił, że Gmina [...] jako jednostka samorządu terytorialnego powinna zdawać sobie sprawę z konsekwencji wybudowania samowoli budowlanej, również z tego, że w przypadku chęci jej legalizacji konieczne będzie uiszczenie opłaty legalizacyjnej. MWINB zauważył także, że postanowienie organu powiatowego nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej zostało wydane w dniu 14 kwietnia 2020 r., a więc Gmina [...] mogła więc zabezpieczyć środki na opłatę legalizacyjną, nie oczekując na wyrok sądu. Ponadto, jak wskazał organ wojewódzki, opłatę legalizacyjną należy uiścić w terminie 7 dni, od dnia doręczenia postanowienia, co wynika wprost z przepisów prawa (art. 59g ust. 2 P.b. w brzmieniu obowiązującym na dzień wszczęcia postępowania). Powyższy termin upłynął, a PINB nie ma obowiązku zwracać się do inwestora z zapytaniem, czy zamierza uiścić opłatę legalizacyjną, czy też ponownie wzywać do uiszczenia takiej opłaty. Skargę na ww. decyzję MWINB z 10 sierpnia 2021r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina [...], zarzucając naruszenie interesu prawnego Gminy oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 77 oraz art. 80 kpa. Autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej PINB oraz o umorzenie postępowania albo przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi skarżąca poniosła m.in., że jej zdaniem, przez dobrowolność opłaty legalizacyjnej należy rozumieć działanie bez przymusu. Tymczasem taki przymus występuje, gdyż niedokonanie opłaty powoduje wydanie nakazu rozbiórki, co, w ocenie strony, narusza zasadę prawdy obiektywnej. Ponadto, zdaniem skarżącej, PINB błędnie wskazał, że Gmina [...] mogła zabezpieczyć środki na opłatę legalizacyjną nie czekając na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skoro złożenie skargi do sądu jest przysługującym jej prawem. W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Ocena ta sprowadza się do zbadania, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy - art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie była decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], mocą której organ ten – na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 49 ust. 3 - nakazał rozbiórkę budynku garażowego o wymiarach ok. 11,70 m x 5,55 m zlokalizowanego na działce o nr ew. [...]położonej w [...]. W sprawie nie było kwestionowane to, że obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej, co miało miejsce w 2007 r. pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Powyższe okoliczności zostały potwierdzone w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Wybudowanie takiego obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę determinuje konieczność zastosowania trybu z art. 48 – 49 P.b., co prawidłowo uczynił w okolicznościach niniejszej sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]. Poza sporem pozostaje także, że prawomocnie rozstrzygnięto również kwestię obowiązku poniesienia przez skarżącą opłaty legalizacyjnej, jako warunku niezbędnego do doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 12 listopada 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 545/20 oddalił skargę Gminy [...] na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 19 czerwca 2020 r. nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie PINB z 14 kwietnia 2020 r. nr [...]o nałożeniu na inwestora obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 25 000 zł. Bezsporne pozostaje również, że skarżąca nie uiściła wspomnianej opłaty, co potwierdza pismo Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie, jak i nie jest kwestionowane przez Gminę [...]. W rozpoznawanej sprawie skarżona decyzja dotycząca nakazu rozbiórki budynku garażowego stanowi konsekwencję nieuiszczenia przez skarżącą ww. opłaty legalizacyjnej. Sąd zauważa, że likwidacja samowoli budowlanej może polegać na orzeczeniu nakazu rozbiórki bądź na jej legalizacji. Nakazując rozbiórkę organ powiatowy orzekł na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm.). Zgodnie z pierwszym z przywołanych przepisów organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Zgodnie zaś z kolejnym ze wskazanych przepisów (art. 49 ust. 3 zd. 2) decyzję o rozbiórce wydaje się również w przypadku nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej. Z uwagi na treść art. 49 ust. 3 P.b., w myśl którego "decyzję o rozbiórce wydaje się również w przypadku nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej", a zwłaszcza z uwagi na posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "wydaje się", nie ulega wątpliwości, że decyzja nakazująca rozbiórkę ma charakter w tym zakresie decyzji związanej. Jeżeli zatem organy nadzoru budowalnego ustaliły, że skarżąca nie uiściła ustalonej opłaty legalizacyjnej, to zobowiązane były treścią art. 49 ust. 3 zd. 2 P.b. do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku garażowego. Jednocześnie organy nadzoru budowlanego nie mogły w tym zakresie kwestionować trybu legalizacji zastosowanego w tej sprawie, skoro kwestie te zostały już prawomocnie rozstrzygnięte we wcześniejszych postępowaniach toczących się z udziałem skarżącej. Pozostaje w tym miejscu wyjaśnić nadto, że w doktrynie oraz orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że ustalenie oraz uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest nieodłącznym elementem postępowania legalizacyjnego. Istotne pozostaje także, że organ prowadzący postępowanie legalizacyjne nie ma środków prawnych, aby przymusić inwestora do wykonania tego obowiązku. Opłata legalizacyjna nie podlega bowiem egzekucji, a nieuiszczenie jej w terminie prowadzi do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę (zob. A. Gliniecki, Komentarz do art. 49,[w:] A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2016, SIP Lex, nr 6; wyroki NSA z 07.10.2010 r. sygn. II GKS 1000/09 i z 23.04.2013 r. sygn. II FSK 2481/12, wyrok WSA w Krakowie z 01.02.2012 r. sygn. II SA/Kr 1432/11). Przy czym pamiętać także należy, że uiszczenie opłaty legalizacyjnej nie jest obowiązkiem inwestora, lecz pewnym przywilejem - sposobem sanowania samowoli budowlanej. Nie korzystając z przywileju tego i nie uiszczając opłaty inwestor musi jednak liczyć się z tym, iż w takim przypadku właściwy organ na podstawie art. 49 ust. 3 i 48 ust. 1 P.b. zobligowany jest wydać decyzję nakazującą rozbiórkę wybudowanej bez pozwolenia budowlanego części obiektu budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2008 r. II OSK 842/07). W niniejszej sprawie, tak jak to wyżej wskazano, organy administracji wdrożyły procedurę legalizacyjną. Inwestor wykonał nałożone na niego obowiązki, co stanowiło podstawę do uruchomienia kolejnego etapu legalizacji, tj. ustalenia opłaty legalizacyjnej. Nie doszło jednak do uiszczenia opłaty. Tymczasem, w razie braku uiszczenia opłaty legalizacyjnej, organ nie ma podstaw prawnych do innego rozstrzygnięcia jak tylko wydania decyzji nakazującej przymusową rozbiórkę obiektu, co jednoznacznie wynika z przytoczonych wyżej przepisów - art. 49 ust. 3 w związku z art. 48 ust. 1 P.b. Odnosząc się do argumentów skargi dotyczących naruszenia interesu skarżącej wyjaśnić trzeba, że odpowiedzialność sprawcy samowoli budowlanej posiada – z woli ustawodawcy – zobiektywizowany charakter w tym sensie, że nie można uzależniać orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu budowlanego od ewentualnych trudności technicznych bądź nawet szkody, jaką jego wykonanie mogłoby spowodować. Wynikający z przepisów prawa budowlanego obowiązek orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, nie jest bowiem zależny od uznania organów nadzoru budowlanego. Na rozstrzygniecie to nie mają wpływu ani sytuacja materialna, ekonomiczna adresata będącego podatnikiem, ani skutki finansowe wykonania rozbiórki, a tym bardziej jakiekolwiek wskaźniki ekonomiczne. Obowiązujące przepisy prawa nie uzależniają bowiem kosztów legalizacji od jakichkolwiek wskaźników ekonomicznych. Prowadzone przez organy nadzoru budowlanego postępowanie dotyczące samowoli budowlanej ma zatem charakter obiektywny i z tego względu – poza możliwością udzielenia ulgi w uiszczeniu opłaty legalizacyjnej, o której orzekają inne organy administracji w odrębnym postępowaniu – nie mają znaczenia dla jego wyniku inne okoliczności niż fakt istnienia samowoli. Zdaniem Sądu, nie są uzasadnione również podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia w toku niniejszego postępowania administracyjnego zasad procesowych opisanych w art. 7, art. 77, art. 80 kpa. W tym kontekście strona nie uzasadniła na czym te naruszenia miałyby polegać. Reasumując, w ocenie Sądu, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Zostały także prawidłowo zinterpretowane, mające zastosowanie w sprawie, przepisy. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji. Mając powyższe na uwadze, na podstawie 151 p.p.s.a., orzeczono, jak w sentencji wyroku.