VIII SA/Wa 904/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), , Protokolant starszy sekretarz sądowy Marlena Stolarczyk, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2023 r. w Radomiu sprawy ze skargi S. C. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 października 2022 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości w celu usunięcia drzew 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty R. z dnia [...] czerwca 2022 r. znak [...]; 2) zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącego S. C. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem rozpoznania Sądu jest decyzja Wojewody M. z 24 października 2022 r.nr [...]., utrzymująca w mocy decyzję Starosty R. z 27 czerwca 2022 r. w przedmiocie udostępnienia nieruchomości na rzecz P.S.G.sp. z o.o. Do wydania przedmiotowej decyzji doszło w następującym stanie sprawy: Decyzją 27 czerwca 2022 r. znak [...] Starosta R. (dalej: Starosta, organ I instancji), działając na podstawie art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899, dalej: u.g.n.) oraz art. 104 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: K.p.a.), na wniosek P.S.G.sp. z o.o. (dalej: inwestor): 1) zobowiązał właściciela nieruchomości S.C.(dalej: właściciel, skarżący) do udostępnienia inwestorowi nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym B., gmina S., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] i [...], w celu usunięcia drzew rosnących w pasie 2 m z każdej strony od osi gazociągu przebiegającego przez ww. nieruchomość, w zakresie szczegółowo oznaczonym na załączniku graficznym stanowiącym integralną część decyzji; 2) zezwolił na udostępnienie nieruchomości wyłącznie na okres niezbędny do realizacji prac, o których mowa w pkt 1 decyzji tj. 30 dni licząc od daty wydania decyzji; 3) decyzji nadal rygor natychmiastowego wykonania. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że planowany zakres prac związanych z usunięciem drzew zagrażających prawidłowemu funkcjonowaniu gazociągu dotyczy pasa gruntu o łącznej długości 44 m i szerokości 4 m ( po 2 m od osi gazociągu). Zgodnie z mapą stanowiącą załącznik do niniejszej decyzji powierzchnia gruntu przewidziana na czas wykonywania robót dla działek nr [...] i [...] wynosi łącznie [...] m2. Właściciel nie zgadza się na rekompensatę w kwocie 10 000 zł i proponuje kwotę 40 000 zł. Oceniając materiał dowodowy Starosta uznał, że dokonanie czynności związanych z usunięciem drzew jest konieczne i uzasadnione, podyktowane potrzebą zapobiegnięcia wyeliminowaniu odcinka gazociągu z eksploatacji. W odwołanie od ww. decyzji skarżący podniósł, że zaskarżoną decyzję odbiera jako wywłaszczenie go z części nieruchomości. Zdaniem skarżącego nie nastąpiła żadna z przesłanek art. 124b u.g.n. Wydana decyzja jest niezgodna z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o lasach i ochronie przyrody. Wojewoda M. (dalej: Wojewoda, organ odwoławczy, organ II instancji) powołaną na wstępie decyzją z 24 października 2022 r.nr [...]., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podzielając ustalenia faktyczne i sformułowaną w niej ocenę prawną. W pierwszej kolejności organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie omówił regulacje prawną odnoszącą się do zakresu rozpoznawanej sprawy. Jak podkreślił organ odwoławczy przywołana wyżej regulacja znajduje zastosowanie jeżeli dojdzie do łącznego spełnienia następujących przesłanek: wystąpi konieczność wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii wymienionych w przepisie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń oraz gdy właściciel nie wyraża zgody na udostępnienie nieruchomości w tym celu. Obowiązek udostępnienia nieruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy, a za udostępnienie nieruchomości oraz szkody powstałe na skutek czynności, o których mowa w ust. 1 omawianego przepisu, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub osobą, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości a podmiotem, któremu udostępniono nieruchomość. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie w terminie 30 dni, licząc od dnia, w którym upłynął termin udostępnienia nieruchomości, określony w decyzji, o której mowa w ust. 1, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej wszczyna postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania. Treść tego przepisu wskazuje jak wskazano w decyzji na ograniczenie prawa własności mające charakter czasowy. W ocenie organu odwoławczego zgromadzony materiał dowodowy pozwala stwierdzić, że na nieruchomości skarżącego znajdują urządzenia, które nie stanowią części składowej tej nieruchomości gruntowej i są własnością inwestora. Ponadto w decyzji Starosty wskazano powierzchnię niezbędną do wykonania planowanych prac, a przebieg sieci i obszar zajęcia uwidoczniono na zeskalowanym fragmencie mapy wskazanej jako załącznik graficzny. Mając na uwadze treść decyzji organu I instancji, a w szczególności załącznika graficznego Wojewoda uznał, że Starosta szczegółowo ustalił i opisał, jakie czynności zostaną wykonane w ramach planowanych robót i opis ten stanowi dla inwestora katalog zamknięty, poza który wykroczyć nie może. Istotnym celem wynikającym z art. 124 b u.g.n. – jest jak podano w decyzji, stworzenie warunków prawnych do utrzymania urządzeń przesyłowych, za których stan odpowiedzialne są przedsiębiorstwa przesyłowe. Odnosząc się do zawartych w odwołaniu zarzutów wskazał, że bezzasadny jest zarzut niezgodności zaskarżonej decyzji z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast przepisy ustawy o lasach oraz ustawy o ochronie przyrody nie maja zastosowania w niniejszym postepowaniu i nie podlegają weryfikacji przez organ II instancji. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy podniósł, że przedmiotem wniosku inwestora o udostępnienie nieruchomości było przeprowadzenie prac eksploatacyjnych przy zlokalizowanej na tej nieruchomości sieci gazowej, polegających na usunięciu drzew zagrażających bezpieczeństwu i prawidłowej eksploatacji sieci. Zdaniem Wojewody planowany zakres prac ma charakter zabezpieczający już istniejąca sieć gazową. Prace mają zapewnić bezpieczeństwo przesyłu gazu, ale także ludzi i mienia. Odnosząc się do drugiej z przesłanek wydania decyzji w oparciu o art. 124b u.g.n. organ odwoławczy uznał, że została ona zrealizowana. Zaznaczył, że wydanie decyzji w oparciu o przepis art. 124b u.g.n. winno zostać poprzedzone próbami uzyskania zgody osób mających prawa rzeczowe do nieruchomości na jej udostępnienie, a czynności te powinny zostać udokumentowane i dopiero ich bezskuteczność upoważnia do złożenia wniosku o wydanie omawianej decyzji. Według organu odwoławczego analiza materiału dowodowego potwierdziła, że wymagana próba uzyskania zgody właściciela została przeprowadzona i udokumentowana w stopniu wystarczającym. W aktach sprawy znajduje się pismo skarżącego, z którego wynika, ze została mu złożona oferta umownego załatwienia sprawy wraz z propozycją finansową, na która nie wyraził on zgody. Tym samym wymóg braku zgody podmiotu praw rzeczowych o udostępnienie nieruchomości oraz zaistnienie okoliczności dotyczących celu jej zajęcia został wykazany. Skargę na decyzję Wojewody wywiódł skarżący, zarzucając organowi naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 124b u.g.n. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że nie nastąpiła żadna z przesłanek wymieniona w ww. przepisie. Nie wykonano żadnych prac przy instalacji gazu przebiegającego przez działki, a na etapie postępowania administracyjnego nie przeprowadzono mediacji. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie decyzji Wojewody w całości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd, rozpoznając skargę, ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, a Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07). Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych powodów niż przedstawiono w skardze. Decyzja Wojewody M. i poprzedzającą ją decyzja Starosty R. zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego, co miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. W myśl art. 124b ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Zgodnie z ust. 2 ww. artykułu, decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się z urzędu albo na wniosek podmiotu zobowiązanego do wykonania czynności, o których mowa w ust. 1. Obowiązek udostępnienia nieruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy (art. 124b ust. 3 u.g.n.). Za udostępnienie nieruchomości oraz szkody powstałe na skutek czynności, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie. Przytoczona powyżej regulacja znajduje zastosowanie jeżeli dojdzie do kumulatywnego spełnienia następujących przesłanek: 1) wystąpi konieczność wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii wymienionych w przepisie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, 2) właściciel (użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości) nie wyraża zgody na udostępnienie nieruchomości w tym celu. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że wbrew stanowisku organów obu instancji nie zostały spełnione w pełni przesłanki warunkujące możliwość wszczęcia przez organ postępowania administracyjnego w omawianym trybie. Z brzmienia art. 124b ust. 1 wprost wynika, że niezbędnym warunkiem wydania na jego podstawie decyzji jest brak zgody właściciela na udostępnienie nieruchomości. Nie ma tu mowy o rokowaniach, o których ustawodawca wyraźnie mówi np. w art. 124 ust. 3 u.g.n. Co prawda przepis art. 124b u.g.n. nie zawiera żadnych postanowień dotyczących trybu lub sposobu bądź formy uzyskiwania takiej zgody. Można więc różnie interpretować ten wymóg. W ocenie Sądu spełnienie tego obowiązku oznacza taką sytuację, w której pomimo prowadzonych rozmów, nie doszło między stronami do porozumienia, ale inwestor określił i zaproponował właścicielowi konkretne warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o których mowa w ww. przepisie. Za spełnienie omawianego warunku można uznać sytuację, gdy właściciel nieruchomości nie odpowiedział na propozycję wyrażenia zgody, wprost sprzeciwił się wyrażeniu takiej zgody, czy sytuację, gdy strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, które okazały się niemożliwe do przyjęcia dla każdej z nich. Przesłanka braku zgody jest zrealizowana, jeżeli nie ma wątpliwości co do tego, że właściciel nieruchomości kwestionuje uprawnienie inwestora do wykonania prac (por. wyrok NSA z 19 maja 2021 r., I OSK 2522/18). Należy zauważyć, że wbrew twierdzeniu organu odwoławczego brak jest podstaw do uznania, że próba uzyskania zgody właściciela została przeprowadzona i udokumentowana w stopniu wystarczającym a skarżący takiej zgody nie wyraził Dla potrzeb zastosowania art. 124b ust. 1 u.g.n. wymóg braku zgody należy odczytywać w ten sposób, że inwestor ma obowiązek wystąpić na piśmie o zgodę do właściciela nieruchomości na wykonanie zakreślonych prac służących prawidłowemu funkcjonowaniu wskazanych w tym przepisie urządzeń infrastruktury technicznej, w celu udowodnienia, że występował o zgodę, gdyż tylko brak zgody uzasadnia ingerencję władczą organów administracji publicznej i wydanie decyzji z art. 124b ust. 1 u.g.n. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 10 maja 2018 r. sygn.. akt II SA/Po 290/17). W ocenie Sądu nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy twierdzenie organów obu instancji o jednoznacznym braku zgody skarżącego jako właściciela nieruchomości na udostepnienie nieruchomości. Organy oparły się na jedynie twierdzeniu wniosku, które zawierało informację o braku współpracy właściciela nieruchomości w ramach utrzymania bezpieczeństwa prawidłowego funkcjonowania urządzeń przesyłowych, co w ocenie Sądu nie jest równoznaczne z brakiem zgody. Na potwierdzenie powyższego do wniosku załączone zostało pismo skarżącego z 19 sierpnia 2021 r. Jednak z analizy treści tego pisma wynika, że skarżący, nie zgadza się na przedstawioną w piśmie z 13 sierpnia 2021 r. rekompensatę w kwocie 10 000 zł i pozostawienie wyciętych drzew. Proponuje kwotę 40 000 zł, zabranie wyciętych drzew i uporządkowanie terenu. W przedmiotowym piśmie skarżący w ogóle nie odnosi się do kwestii wyrażenia zgody na udostępnienie nieruchomości bądź jej braku. Z treści tego pisma wynika, że kwestią sporną między skarżącym a inwestorem nie jest możliwość wejścia na działkę skarżącego a kwota odszkodowania za udostepnienie nieruchomości oraz szkody powstałe na skutek czynności inwestora. Należy także zauważyć, iż twierdzenie inwestora o braku zgody skarżącego nie zostało poparte żadnymi dowodami, nawet w postaci pisma kierowanego do niego jako właściciela nieruchomości. Brak tego pisma uniemożliwia również Sądowi dokonanie oceny czy prośba o udostępnianie nieruchomości odpowiadała w swojej treści granicom wyznaczonym przez art. 124b ust.1 u.g.n. i czy była wystosowana przez właściwie umocowany podmiot. W zgromadzonym materiale brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających, że rozmowy były prowadzone i nie przyniosły rezultatu, a zatem organ nie zadbał o wyjaśnienie nawet w toku postępowania czy przesłanka braku zgody właścicieli została spełniona. W ocenie Sądu brak zgody właściciela na udostępnienie nieruchomości musi zostać ustalony przez organ w sposób niebudzący wątpliwości, bowiem od tej przesłanki zależy prawidłowość wszczęcia, a następnie prowadzenia postępowania. Wyjaśnienie tej kwestii należy do obowiązków organu i brak zgody nie może być domniemywany. Po drugie zdaniem Sądu, organy obu instancji nie dokonały koniecznej oceny, czy w zawnioskowanej "konserwacji" mieści się "wycinka drzew". W ocenie sądu nie ma racji strona skarżąca kwestionując, że przepis art. 124b u.g.n., nie stanowi podstawy do nakazania udostępnienia nieruchomości w celu wycinki lub przycięcia gałęzi drzew jako czynności niezwiązanych z konserwacją istniejących na nieruchomości przewodów lub urządzeń. Skarżący stanowisko swoje opiera na tym, że określony w w/w przepisie tryb udostępniania nieruchomości dotyczy działań związanych bezpośrednio z samymi urządzeniami lub przewodami, które nie stanowią części składowych nieruchomości, a przecież decyzja w przedmiotowej sprawie dotyczy działań, które mają objąć drzewa stanowiące część składową nieruchomości, a nie same przewody energetyczne. Zdaniem sądu zarówno wykładnia językowa, jak też celowościowa przepisu art. 124b pozwala na stwierdzenie, że użyte w nim pojęcie czynności związanych z konserwacją przewodów i urządzeń nienależących do części składowych nieruchomości jest pojęciem szerszym, aniżeli pojęcie czynności konserwacji bezpośrednio samych urządzeń na co wskazuje użyte sformułowanie czynności związane z konserwacją, nie zaś czynności konserwacji urządzeń i przewodów. Czynności konserwacyjne to działania, zabiegi podejmowane w celu utrzymania urządzeń i przewodów w dobrym stanie, a więc z natury rzeczy powinny być podejmowane w trakcie eksploatacji urządzeń w sposób cykliczny, bo tylko wówczas możliwe jest zapobieżenie uszkodzeniu urządzeń i wywołanego tym uszkodzeniem przestoju lub awarii. Są to więc zabiegi poprzedzające czynności związane z remontem urządzeń czy usuwaniem awarii, polegające na podejmowaniu drobnych działań zapobiegawczych, definiowaniu zagrożeń i potrzeb remontowych. W sytuacji więc, gdy pod przewodami energetycznymi rosną drzewa, czynnościami związanymi z konserwacją tych przewodów, będą zabiegi dotyczące również tych drzew i ich gałęzi, których nadmierny przyrost, może doprowadzić do uszkodzenia przewodów, a więc ich awarii. Ustawodawca uwzględnił we wskazanym przepisie między innymi taką sytuację, w której prowadzenie zabiegów związanych z konserwacją urządzeń i przewodów nie stanowiących części składowych nieruchomości może prowadzić do powstania szkody w składnikach majątku właścicieli tej nieruchomości (art. 124b ust. 4 w/w ustawy). Za takim szerokim rozumieniem pojęcia czynności związanych z konserwacją przemawiają względy celowościowe, bowiem nie ma wątpliwości, że w sytuacji gdy nastąpi uszkodzenie przewodów przez gałęzie drzew, a więc dojdzie do awarii, udostępnienie nieruchomości w tym trybie w celu jej usunięcia będzie możliwe, choć także będzie związane z zabiegami dotyczącymi m.in. drzew. Nie ma więc powodu, by wykluczyć zabiegi dotyczące drzew z zakresu czynności związanych z konserwacją, skoro mają zapobiec awarii przy której i tak będą konieczne, ale koszty jej usunięcia ekonomiczne i społeczne znacznie większe. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organy nie poczyniły wszystkich niezbędnych ustaleń dotyczących wystąpienia przesłanek z art. 124 lit. b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a więc nie wyjaśniły dokładnie sprawy i nie zebrały oraz nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego. W tej sytuacji decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 § 1, art. 80 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, biorąc pod uwagę ocenę i zalecenia Sądu zawarte w niniejszym wyroku, powinien zebrać i przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą przede wszystkim bezspornie ustalić, czy w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki określone w art. 124 lit. u.g.n. warunkujące możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego. Konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego uzasadniała potrzebę wyeliminowania z obrotu także decyzji organu I instancji w celu zapewnienia realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania. Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 oraz art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.