VIII SA/Wa 907/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca) Sędzia WSA Justyna Mazur po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 2 lutego 2023 r. sprawy ze skargi W. R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2022 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z [...] września 2022 r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB, organ odwoławczy, organ II instancji), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia W. R. (dalej także jako skarżąca, strona) na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: organ I instancji, MWINB) z 9 sierpnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Do wydania powyższego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Postanowieniem z [...] sierpnia 2022 r. organ I instancji, na podstawie art. 157 § 2 i art. 61a § 1 oraz art. 126 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.; dalej: P.b.) odmówił, na wniosek skarżącej, wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. Nr [...] z dnia [...] lipca 2017r. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7, art. 52, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 P.b. oraz art. 104 k.p.a. Na mocy tego rozstrzygnięcia nakazano W. R. rozbiórkę do dnia 30 września 2017 r. budynku handlowo-usługowego zlokalizowanego na terenie działki o nr ew. [...] położonej przy ul. K. [...] w R.. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca, wywodząc zażalenie. Uzasadniając wskazane na wstępie rozstrzygnięcie GINB wyjaśnił, że MWINB decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2020 r., znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku W. R., stwierdził nieważność decyzji PINB w m. R. z [...] lipca 2017 r. w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku rozbiórki, a w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności decyzji organu powiatowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 kwietnia 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 185/21, oddalił skargę W. R. na ww. decyzję GINB z [...] grudnia 2020 r. GINB przytoczył brzmienie art. 61a § 1 k.p.a. Wskazał na przyczyny podmiotowe odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego, jak i na przesłanki przedmiotowe, które odnoszą się m.in. do przypadków, gdy żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji zweryfikowanej już pod względem wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. inną decyzją ostateczną. Organ II instancji zauważył, że powyższe ma miejsce w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, podkreślił, że jeżeli już raz na żądanie strony wszczęto postępowanie nadzorcze i odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji, to nie można skutecznie jeszcze raz domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie, chociażby powoływano się na inne przyczyny nieważności. Dalej przypomniał, że w rozpatrywanej sprawie zapadła ostateczna decyzja GINB z [...] grudnia 2020 r. (na którą Sąd oddalił skargę), dotycząca utrzymania w mocy decyzji MWINB z [...] lipca 2020 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji PINB w m. R. z [...] lipca 2017 r. A zatem, skoro w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, zapadła już decyzja ostateczna, to ponowne żądanie wszczęcia postępowania w tej samej sprawie nie może być skuteczne. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, GINB wskazał, że okoliczność uprzedniej kontroli w postępowaniu nieważnościowym orzeczenia objętego następnie kolejnym wnioskiem o stwierdzenie nieważności stanowi inną uzasadnioną przyczynę w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania. Organ odwoławczy wskazał na argumentację wniosku skarżącej z [...] lipca 2022 r. o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w m. R. z [...] lipca 2017 r. Wyjaśnił kwestię tożsamości sprawy administracyjnej, podnosząc, że występuje ona wówczas, gdy mamy do czynienia z tymi samymi podmiotami i tym samym przedmiotem sprawy. Uznał, że w przedmiotowej sprawie występuje niewątpliwie tożsamość podmiotowa, bowiem z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w m. R. z [...] lipca 2017 r. wystąpiła ponownie W. R.. Odnosząc się z kolei do tożsamości przedmiotowej wskazał, że przedmiotem żądania skarżącej z [...] lipca 2022 r. jak i przedmiotem postępowania zakończonego prawomocną decyzją GINB z [...] grudnia 2020 r., było zbadanie czy istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności ww. decyzji PINB w m. R. z [...] lipca 2017 r. Tym samym również tożsamość przedmiotowa w tej sprawie jest oczywista, tj. ocena w trybie art. 156 k.p.a. decyzji organu powiatowego z [...] lipca 2017 r. Wbrew zarzutom skarżącej organ odwoławczy uznał, że o braku tożsamości spraw nie może świadczyć to, że w kolejnym wniosku o stwierdzenie nieważności wskazano na odmienne aspekty wadliwości decyzji PINB w m. R. z [...] lipca 2017 r. GINB zauważył, że istotne jest bowiem to, iż wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji, która została już w tym trybie raz zbadana. Rozstrzygnięcie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, dopóki pozostaje w obrocie prawnym, powoduje niedopuszczalność ponownego wszczęcia postępowania i orzekania w sprawie stwierdzenia nieważności tej samej decyzji. Zdaniem GINB, powyższe uzasadnia zastosowanie w niniejszej sprawie art. 61a § 1 k.p.a. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca, wywodząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Autor skargi zarzucił naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającego na jego niezastosowaniu i bezzasadnym odmówieniu wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. nr [...] z [...] lipca 2017 r., w sytuacji, gdy ww. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa opisanym w treści wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, które to rażące naruszenie prawa nie było przedmiotem rozpoznania w postępowaniu zakończonym decyzją MWINB nr [...] z [...] lipca 2020 r., a zatem nie może być mowy o tożsamości sprawy i o res iudicata; 2) art. 61a § 1 k.p.a. poprzez niesłuszne uznanie, że postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn. Skarżąca wniosła o uchylenie wydanych w sprawie postanowień oraz wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R.nr [...] W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja bądź postanowienie są zgodne z prawem, uchylenie ich przez sąd jest niedopuszczalne. W ocenie Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie je poprzedzające nie naruszają prawa. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest postanowienie GINB z [...] września 2022 r. utrzymujące w mocy postanowienie MWINB z [...] sierpnia 2022 r. o odmowie wszczęcia na wniosek skarżącej postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w R. z [...] lipca 2017 r., nr [...]nakazującej skarżącej (W. R.) rozbiórkę budynku handlowo-usługowego na działce nr ew. [...]przy ul. K. [...] w R. w terminie do dnia [...]września 2017 r. Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania wskazanej instytucji procesowej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności inicjowane na żądanie wnioskodawcy składa się zatem z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010r., sygn. akt I OSK 1366/09, dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA"). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, czy wskazanie przez ten podmiot przesłanki określonej w art. 156 § 1 k.p.a. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Przyjmuje się, że zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone zasadniczo do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony lub też z innych przyczyn jest oczywiście niedopuszczalne. Przyczyną przedmiotową odmowy wszczęcia postępowania może być m.in. wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją administracyjną. W rozpoznawanej sprawie, organy odmówiły wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w R. z [...] lipca 2017 r., z powodu zaistnienia takiej właśnie przyczyny przedmiotowej. Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, okoliczność uprzedniej kontroli w postępowaniu nieważnościowym orzeczenia objętego następnie kolejnym wnioskiem o stwierdzenia nieważności stanowi inną uzasadnioną przyczynę w rozumieniu art. 61 a § 1 k.p.a. uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania. Skarżąca dochodziła stwierdzenia nieważności decyzji, która była już przedmiotem kontroli w trybie postępowania nieważnościowego. W kontrolowanej sprawie MWINB decyzją z [...] lipca 2020 r. Nr [...], utrzymaną w mocy decyzją GINB z [...] grudnia 2020 r., znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku W. R., stwierdził nieważność decyzji PINB w m. R. z [...] lipca 2017 r. w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku rozbiórki, a w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności decyzji organu powiatowego. Następnie prawomocnym wyrokiem z 15 kwietnia 2021 r. sygn. akt VIII SA/Wa 185/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. R. na ww. decyzję GINB z [...] grudnia 2020 r. Zaistniała zatem sytuacja, która w sposób oczywisty stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania po myśli wniosku skarżącej. Należy zauważyć, że ponowne rozpoznanie wniosku skarżącej w przedmiotowym zakresie mogłoby skutkować wydaniem decyzji obarczonej wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez wydanie orzeczenia dotyczącego sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Sąd stwierdza, że zarzuty skargi nie mogły zmienić wskazanej powyżej sądowej oceny zaskarżonego postanowienia. Organ na skutek odmowy wszczęcia postępowania nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Nie może zatem, orzekając o odmowie wszczęcia postępowania, formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest aktem formalnym, a nie merytorycznym. A zatem wobec formalnego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ani organy, ani obecnie Sąd w kontekście zarzutów skargi, nie mogły poddać merytorycznej ocenie decyzji PINB w R. z [...] lipca 2017 r., nr [...] nakazującej skarżącej rozbiórkę budynku handlowo-usługowego. Sąd zaś w sprawie niniejszej mógł skontrolować tylko rozstrzygniecie o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego. Ponadto Sąd zauważa, że ponowna merytoryczna decyzja podjęta w tym przedmiocie byłaby dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.