VIII SA/Wa 913/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2011 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnosty 1) stwierdza nieważność decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w zakresie wykreślenia R. B. z ewidencji diagnostów prowadzonej przez Prezydenta Miasta R. oraz stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. w części orzekającej o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] maja 2010 r., wykreślającej R. B. z ewidencji diagnostów; 2) oddala skargę w pozostałym zakresie; 3) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w części stwierdzającej jej nieważność do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] maja 2010 r. o numerze [...], działając na podstawie art. 84 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r.- Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej kpa) orzekł o cofnięciu R. B. (skarżący) uprawnienia diagnosty nr [...] oraz o jego wykreśleniu z ewidencji diagnostów prowadzonej przez Prezydenta Miasta R.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, iż [...] maja 2002 r. wydał skarżącemu imienne uprawnienie diagnosty numer 15/2/99, uprawniające do dokonywania badań technicznych pojazdów w zakresie badań okresowych i badań dodatkowych: a, b, c, d, e, f, g. Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. (z uwagi na zmianę przepisów) organ orzekł o nadaniu nowego imiennego uprawnienia diagnosty, wskutek czego dotychczasowy numer uprawnienia [...] został zastąpiony numerem [...]. Ponadto organ dokonał wpisu skarżącego do prowadzonej ewidencji diagnostów. W dniu [...] kwietnia 2010 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia skarżącemu uprawnień diagnosty, mając na uwadze prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] lutego 2009 r. w sprawie II K [...] przeciwko R. B. o czyn z art. 271 § 1 i 3 k.k. w związku z art. 12 k.k. (utrzymany w mocy wyrokiem Sądu Okręgowego w R. w sprawie V Ka [...] z dnia [...] listopada 2009 r.) oraz wynik kontroli przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2010 r. w Stacji Kontroli Pojazdów [...][...] sp. z o.o. w R., tj. u pracodawcy skarżącego, na terenie której wykonywał on czynności diagnosty. Skarżący został uznany winnym tego, że działając na terenie stacji kontroli pojazdów w R. przy ul. W. [...] w dniach: [...] grudnia 2003 r., [...] i [...] grudnia 2004 r. oraz [...] i [...] kwietnia 2005 r. w dowodach rejestracyjnych [...] pojazdów różnych marek poświadczył nieprawdę o spełnianiu warunków technicznych przez te pojazdy, dokonując wpisu o przeprowadzeniu badań technicznych, gdy w rzeczywistości badań tych nie dokonał. Organ pierwszoinstancyjny wskazał, że kontrola Stacji Kontroli Pojazdów [...] sp. z o.o. w R., której pieczęcią posłużył się diagnosta, dokonując wpisów o przeprowadzeniu badań technicznych, nie wykazała, aby badania faktycznie nie zostały przez stronę przeprowadzone. Powołując orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1450/07 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy organ stwierdził, iż celem sankcji wobec diagnosty jaką przewidział ustawodawca w art. 84 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, jest odsunięcie nierzetelnych diagnostów od czynności diagnostycznych. Takie działania diagnosty narażają na niebezpieczeństwo uszkodzenia ciała lub utraty życia osoby korzystające ze zgłoszonych do badań pojazdów jak i innych użytkowników drogi, nie mówiąc już o szkodach w mieniu. Organ I instancji uznał, że skoro brzmienie art. 84 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym upoważnia organ do cofnięcia uprawnień na podstawie li tylko własnych ustaleń kontrolnych, to tym bardziej logiczne jest, iż skutek taki musi wywoływać stwierdzający dopuszczenie się czynu zabronionego prawomocny wyrok sądowy. Nie można traktować odmiennie identycznego czynu tylko ze względu na różny sposób jego ujawnienia, ponieważ podważałoby to sens zamieszczonej w art. 84 ust. 3 w/w ustawy regulacji i sprzeczne byłoby z interesem społecznym (uzasadnienie w/cyt. wyroku NSA). Na podstawie analizy materiału dowodowego zebranego w sprawie organ uznał, że diagnosta dokonał wpisów w dowodach rejestracyjnych pojazdów oraz wydał zaświadczenia dla pojazdów niezgodnie ze stanem faktycznym, czym dopuścił się czynu, o którym mowa w art. 84 ust. 3 punkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym. To negatywne zachowanie ujawnione zostało przez organy ścigania, a przeprowadzona przez organ kontrola potwierdziła, iż pojazdy te miały być poddane badaniom technicznym. Jednocześnie organ podniósł, iż podczas przeprowadzania kontroli istnieje bardzo małe prawdopodobieństwo stwierdzenia naruszeń, o których mowa wyżej. Możliwe byłoby to wtedy, gdy w obecności kontrolera diagnosta dokonywałby stosownego wpisu do dowodu rejestracyjnego bez przeprowadzenia badania technicznego pojazdu, co z oczywistych względów jest mało prawdopodobne. Od decyzji organu I instancji skarżący złożył odwołanie, w którym wnosił o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji podnosząc, iż cofnięcie uprawnień i wykreślenie go z ewidencji nastąpiło na podstawie wyroków karnych, w których sądy nie orzekły środka karnego w postaci zakazu wykonywania zawodu diagnosty. Cofnięcie uprawnień jest dla strony zbyt dotkliwe. Wyjaśnił także, że nie doszło do wypadków drogowych z udziałem pojazdów posiadających badania techniczne przez niego potwierdzone. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. o numerze [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, akceptując w całości jego uzasadnienie. Organ II instancji podniósł, że skoro skarżący poświadczył nieprawdę w dokumentach o przeprowadzonych badaniach technicznych, podczas gdy te badania nie zostały wykonane, tj. dopuścił się przestępstwa stwierdzonego prawomocnym wyrokiem, to okoliczność ta wypełnia przesłankę z art. 84 ustęp 1 i 3 punkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym. W ocenie tego organu powyższy przepis należy stosować przy uwzględnieniu wykładni celowościowej. Przyjęto zatem, że celem tego przepisu nie są kwestie związane z nadzorem nad stacjami kontroli pojazdów i sposobem przeprowadzania w ramach tego nadzoru kontroli wykonywania czynności diagnostycznych (do tych kwestii odnosi się art. 83 b w/cyt. ustawy), tylko odsunięcie od czynności nierzetelnych diagnostów. Odmienna interpretacja tych przepisów godziłaby w zasadę równości, byłaby sprzeczna z interesem społecznym, jak również sankcjonowałaby naruszenie prawa przez osobę, która w zakresie wykonywania swych czynności pełni funkcję publiczną (podobnie NSA w wyroku z dnia 1 października 2008 r, sygn. akt I OSK 1450/07). Ponadto fakt poświadczenia przeprowadzonych badań technicznych pojazdów znajduje odzwierciedlenie w dokumentacji prowadzonej przez stację kontroli pojazdów, na terenie której skarżący świadczył usługi. Kontrola nie wykazała, aby badania faktycznie nie zostały przez stronę przeprowadzone. Za nieuprawniony Kolegium uznało argument odwołania stwierdzający, iż wobec braku orzeczenia o zakazie wykonywania zawodu diagnosty przez sąd karny organ nie miał prawa do orzekania o cofnięciu uprawnień diagnosty. Wyjaśnił, iż w toku powołanego postępowania karnego zostało bezsprzecznie ustalone, że skarżący dopuścił się popełnienia czynów zabronionych, poświadczając wykonanie badań technicznych pojazdów, bez faktycznego wykonania tych badań. Za popełnienie wyżej powołanych czynów skarżący został skazany prawomocnym wyrokiem. Okoliczność ta świadczy o dokonaniu przez diagnostę wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami. Działanie takie nie pozostawia organom wyboru co do konieczności przeprowadzenia postępowania w sprawie cofnięcia uprawnień nierzetelnemu diagnoście. Brak wyrażenia stanowiska w tym przedmiocie w sentencjach wyroków sądów karnych nie ma wpływu na prowadzenie przedmiotowego postępowania przez organy. W dniu [...] sierpnia 2010 r. (data nadania) R. B. wniósł do sądu administracyjnego skargę na ostateczne w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięcie, wnioskując o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji. Wydanej decyzji skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego – art. 84 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, polegające na cofnięciu uprawnień diagnoście pomimo, że przeprowadzona przez organ kontrola nie wykazała, by faktycznie skarżący dopuścił się przeprowadzenia badania technicznego niezgodnie z prawem. W uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, skarżący powtórzył argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji. Dodatkowo podniósł, iż koniecznym warunkiem decyzji o cofnięciu uprawnień diagnosty zgodnie z art. 84 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym jest stwierdzenie określonych uchybień w toku kontroli stacji przez uprawniony organ. Z protokołu kontroli stacji, w której zatrudniony był skarżący, nie wynika, aby organ stwierdził uchybienia, o których mowa w art. 84 ust. 3 w/w ustawy. Ponadto kontrola została wszczęta [...] kwietnia 2010 r., a więc już po wydaniu wyroku przez sąd karny. Wskazał, że podstawą przeprowadzenia kontroli przez organ administracji publicznej było potwierdzenie czy skarżący przeprowadzał badania techniczne pojazdów w datach zakreślonych orzeczeniem sądu. Okoliczność ta ustalona została na podstawie wydruków z programu komputerowego. Organ orzekł o cofnięciu stronie uprawnień diagnosty, opierając się tylko na stwierdzeniu, że skarżący w datach wskazanych w wyroku sądu karnego przeprowadzał badania techniczne pojazdów określonych wyrokiem sądu karnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 15 września 2011 r. pełnomocnik skarżącego wnosił o stwierdzenie nieważności zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, podnosząc iż żaden przepis prawny nie daje podstawy, aby orzec o wykreśleniu diagnosty z ewidencji diagnostów (k. [...]). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych zasad Sąd uznał, że skarga co do zasady nie zasługuje na uwzględnienie, chociaż częściowo stwierdzono nieważność decyzji organu I instancji w zakresie wykreślenia skarżącego z ewidencji diagnostów prowadzonej przez Prezydenta Miasta R. oraz decyzji organu II instancji w zakresie utrzymania w mocy części decyzji pierwszoinstancyjnej. Na wstępie należy wskazać, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie budzi wątpliwości i nie jest kwestionowany. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowi art. 84 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, organ (starosta, prezydent) cofa diagnoście uprawnienie do wykonywania badań technicznych, jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono wydanie przez diagnostę zaświadczenia albo dokonanie wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami. W przypadku cofnięcia diagnoście uprawnienia do wykonywania badań technicznych, ponowne uprawnienie nie może być wydane wcześniej niż po upływie 5 lat od dnia, w którym decyzja o cofnięciu stała się ostateczna (ustęp 4 w/cyt. przepisu). W przepisie art. 84 ustawy Prawo o ruchu drogowym nie ma mowy o wykreśleniu z ewidencji diagnostów na podstawie decyzji administracyjnej. W takiej formie organ jedynie wydaje uprawnienia diagnoście i je cofa. Rozważając prawidłowość wydanych przez organy obu instancji decyzji w zakresie orzeczenia o wykreśleniu skarżącego z ewidencji diagnostów prowadzonej przez Prezydenta Miasta R. Sąd stwierdził, iż w tej części przedmiotowe decyzje dotknięte są wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zarówno bowiem przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym, jak i przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 4 listopada 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań w stosunku do diagnostów (Dz. U. z 2004 r. Nr 246, poz. 2469) nie regulują kwestii związanej z wykreśleniem z ewidencji, a organ nie wskazał w tym zakresie innej podstawy prawnej, aniżeli art. 84 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym. W związku z powyższym Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 punkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 punkt 2 k.p.a. w punkcie I wyroku stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta R. w zakresie wykreślenia skarżącego z ewidencji diagnostów prowadzonej przez ten organ, jako wydane bez podstawy prawnej. Przechodząc do merytorycznej oceny decyzji w zakresie prawidłowości cofnięcia diagnoście uprawnień, należy mieć na uwadze wykładnię celowościową przepisu art. 84 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Ustawa przywiązuje duże znaczenie do statusu diagnosty, gdyż od jego kwalifikacji i rzetelności w ogromnej mierze zależy stan techniczny pojazdów znajdujących się w ruchu. Biorąc pod uwagę cel omawianego przepisu należy uznać, iż nie może mieć podstawowego znaczenia dla oceny możliwości zastosowania danej sankcji sam sposób ujawnienia dopuszczenia się określonego naruszenia (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 1 października 2008 r., I OSK 1450/07, którego tezy skład orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni podziela). Zdaniem Sądu argumentacja skarżącego zaprezentowana w skardze nie ma racjonalnych podstaw. Kierując się jedynie wykładnią gramatyczną art. 84 ustęp 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym trzeba byłoby przyjąć, iż tylko w sytuacji, gdy postępowanie karne i wyrok skazujący wywołane zostały wcześniejszą kontrolą ze strony starosty (prezydenta), zachodziłaby podstawa do wydania decyzji rozstrzygającej o cofnięciu diagnoście uprawnień. Gdyby natomiast do ujawnienia omawianego czynu doszło w inny sposób, poza działaniami kontrolnymi w trybie nadzoru nad diagnostami (jak to miało miejsce w niniejszej sprawie), jego sprawca, mimo uznania go winnym przez sąd, nie ponosiłby tego rodzaju konsekwencji. Takie rozumienie przepisu art. 84 ustęp 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym godziłoby w zasadę równości i byłoby sprzeczne z interesem społecznym. Sankcjonowałoby w istocie naruszenie prawa przez osobę, która w zakresie wykonywania swych czynności pełni funkcję publiczną, co z oczywistych względów nie może mieć miejsca (podobnie wyrok NSA z dnia 1 października 2008 r., I OSK 1450/07). Celem analizowanego przepisu jest odsunięcie od czynności diagnostycznych nierzetelnych diagnostów, a nie kwestie związane z nadzorem nad stacjami kontroli pojazdów i sposobem przeprowadzania w ramach tego nadzoru kontroli wykonywania czynności diagnostycznych. Do tych kwestii odnosi się bowiem przepis art. 83 b cyt. ustawy o ruchu drogowym. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący w okresie od [...] grudnia 2003 r. do [...] kwietnia 2005 r., będąc uprawnionym jako diagnosta do wykonywania badań technicznych pojazdów, [...] razy poświadczył nieprawdę, dokonując wpisów o przeprowadzeniu badań technicznych bez rzeczywistego wykonania tych badań. Ujawnione to zostało przez organy ścigania, natomiast przeprowadzona kontrola organu potwierdziła jedynie fakt, iż określone samochody miały być poddane badaniom technicznym. Zdaniem Sądu zachowanie skarżącego, którego konsekwencją był skazujący wyrok karny, jest podstawą do oceny, że taka osoba nie daje rękojmi należytego wykonywania powierzonych mu czynności. Konsekwencje bowiem naruszania podstawowych zasad i dopuszczenie do ruchu pojazdów o niesprawdzonym stanie technicznym są oczywiste, a mianowicie stworzenie zagrożenia dla wszystkich uczestników ruchu drogowego. W ocenie Sądu prawomocny wyrok za poświadczenie nieprawdy o wykonaniu badań technicznych pojazdów bez faktycznego ich wykonania należy tak oceniać, jak wydanie przez diagnostę zaświadczenia albo dokonanie wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami (art. 84 ustęp 3 punkt 2 ustawy prawo o ruchu drogowym), czego konsekwencją jest cofnięcie diagnoście uprawnień do wykonywania badań technicznych. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 25 czerwca 1993 r., sygn. III SA 261/93, iż okoliczności faktyczne potwierdzone prawomocnym wyrokiem sądu uznać należy za udowodnione (tak samo WSA w Warszawie w wyroku z dnia 2 lutego 2011 r., sygn. VIII SA/Wa 941/10). W tej sytuacji organ musiał, a nie tylko mógł, cofnąć nadane diagnoście uprawnienie (ujęcie w przepisie tego obowiązku w słowach: "starosta cofa"). Okoliczności przedmiotowej sprawy jednoznacznie wskazują, że nie ma podstaw do podważenia stanu faktycznego, dokonanej przez organy oceny dowodów oraz interpretacji przepisów prawa, regulujących zasady przeprowadzania badań technicznych pojazdów oraz ich dokumentowania. Przepis prawa, który stanowi podstawę cofnięcia uprawnienia diagnoście, ma charakter bezwzględnie obowiązujący, albowiem stwierdzenie uchybień określonych w tym przepisie zawsze skutkuje zastosowaniem określonych w nim sankcji. Organ nie ma możliwości miarkowania konsekwencji i jeśli stwierdzi chociażby jedno uchybienie określone w art. 84 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym ma obowiązek cofnąć diagnoście uprawnienie. Zdaniem Sądu, tak kategoryczny zapis wiąże się z odpowiedzialnością jaka spoczywa na diagnoście w kwestii bezpieczeństwa pojazdów uczestniczących w ruchu drogowym (podobnie w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2011 r., sygn. VIII SA/Wa 941/10). Odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż sąd karny nie orzekł o zakazie wykonywania przez niego zawodu wskazać należy, że okoliczność ta nie ma żadnego znaczenia dla zastosowania sankcji z art. 84 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym. W ocenie Sądu, brak orzeczenia przez sąd karny o zakazie wykonywania zawodu diagnosty nie zamyka właściwemu organowi administracji drogi do przeprowadzenia kontroli, o której mowa w art. 83 b ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, a następnie po analizie całokształtu materiału dowodowego, w tym również ustaleń zawartych w prawomocnym wyroku karnym, wydania stosownej decyzji o cofnięciu uprawnień diagnosty. Mając powyższe na uwadze należało uznać, że dokonana przez organy administracyjne wykładnia art. 84 ustęp 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym jest prawidłowa, dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd w punkcie II oddalił skargę w pozostałym zakresie. O wstrzymaniu wykonania decyzji w części stwierdzającej jej nieważność Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.