VIII SA/Wa 913/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym 20 stycznia 2022 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie Gminy S. w 2020 r. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Gminy S.(dalej: Rada Gminy, organ), działając na podstawie art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020 r. poz. 638 ze zm., dalej: u.o.z.) w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej: u.s.g.), podjęła 28 kwietnia 2020 r. uchwałę Nr [...] w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy S.w 2020 r. (dalej: Program, uchwała). Pismem z 21 września 2021 r. Prokurator Rejonowy w G. (dalej: Prokurator, skarżący) wniósł skargę na ww. uchwałę, zarzucając istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 11a ust. 1 i ust. 2 pkt 4 i 6 u.o.z., polegające na niewskazaniu w ust. IV regulaminu i niezrealizowaniu wynikającego ze wskazanej normy kompetencyjnej ustawowego obowiązku dotyczącego obligatoryjnego uregulowania kwestii sterylizacji i kastracji zwierząt trafiających do schroniska, na skutek ogólnikowego i nieprecyzyjnego charakteru regulacji w tym zakresie, co wyraża się nieskonkretyzowaniem lekarza weterynarii odpowiedzialnego za przeprowadzenie wskazanych zabiegów, w następstwie czego unormowanie dotyczące opieki nad bezdomnymi zwierzętami nie wyczerpuje całości zakresu ustawowego upoważnienia. Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w zaskarżonej uchwale Rada Gminy nie wskazała konkretnego lekarza weterynarii, który będzie wykonywał sterylizację i kastrację zwierząt bezdomnych. W żadnym z uregulowań uchwały nie zawarto danych lekarzy współpracujących ze schroniskiem oraz danych lekarza, z którym Gmina podpisała umowę na sterylizację albo kastrację zwierząt oraz usypianie ślepych miotów. Wprawdzie dane lekarza weterynarii zawarto w ust. VIII Programu, ale ta regulacja dotyczy tylko zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Taki sposób regulacji nasuwa wątpliwości interpretacyjne, czy usługi dotyczą wyłącznie opieki nad zwierzętami poszkodowanymi na skutek zdarzeń drogowych, czy też objęto nimi wszelkie usługi weterynaryjne na zlecenie Gminy, w tym na sterylizację i kastrację bezdomnych zwierząt oraz usypianie ślepych miotów. Zapisu identyfikującego lekarza nie zamieszczono bowiem w postanowieniach ogólnych uchwały, ani też w jej ust. IV. Dlatego, zdaniem Prokuratora, zaskarżona uchwała nie realizuje precyzyjnie zakresu delegacji z art. 11a ust. 2 pkt 4 i 6 u.o.z., co kwestionuje stopień zdatności normy do jej wykonania. Rada Gminy powinna więc każdorazowo w treści przyjmowanego Programu wskazać jednoznacznie podmiot (lekarza weterynarii z imienia i nazwiska), któremu powierza realizację konkretnych zadań przewidzianych w tej uchwale. Na poparcie swojego stanowiska Prokurator wskazał szereg orzeczeń sądów administracyjnych (wyrok WSA w Krakowie z 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1474/17, publ. cbosa, wyrok WSA w Bydgoszczy z 22 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1255/16, publ. Lex nr 2284663, wyrok WSA w Krakowie z 6 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 945/17, publ. Lex nr 2400161). W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o odrzucenie, ewentualnie oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Uzasadnieniem do odrzucenia skargi jest jej wniesienie z uchybieniem terminu określonego w art. 53 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oraz z naruszeniem art. 53 § 2a p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutu merytorycznego postawionego w skardze, Rada Gminy wskazała, że zaskarżona uchwała została podjęta po zasięgnięciu opinii Powiatowego Lekarza Weterynarii w B., Koła Łowieckiego "[..]", Koła Łowieckiego "[...]", Koła Łowieckiego "[...]", Koła Łowieckiego "[...]" oraz Fundacji dla zmniejszenia bezdomności zwierząt "[...]", którzy nie zgłosili zastrzeżeń. Również organ nadzoru - Wojewoda M. nie stwierdził nieważności uchwały, ani nie wskazał żadnych nieprawidłowości wymagających reasumpcji. Jednocześnie organ stwierdził, że w ust. IV Programu nie wskazano personalnie lekarza weterynarii współpracującego ze schroniskiem, ponieważ Gmina S. nie prowadzi schroniska. Zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom w zakresie ustawowego obowiązku dotyczącego obligatoryjnego uregulowania kwestii sterylizacji i kastracji zwierząt trafiających do schroniska jest realizowane w ramach kompleksowej umowy zawartej ze schroniskiem, które współpracuje z lekarzem weterynarii. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, że nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem odwołanie się do przepisów u.s.g., w której przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. Lex nr 25639). W ocenie Sądu zaskarżona uchwała, wbrew stanowisku Rady Gminy zawartym w odpowiedzi na skargę, stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 12 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3245/16, publ. LEX nr 2199460). W takim wypadku jej zaskarżenie przez Prokuratora nie było ograniczone żadnym terminem (por. art. 53 § 3 w związku z § 2a p.p.s.a.), a więc niezasadny jest wniosek organu o odrzucenie skargi. Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z. rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 u.o.z., określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten obejmuje: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 u.o.z.). Ponadto powyższy program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków, przy czym koszty realizacji programu ponosi gmina (art. 11a ust. 5 u.o.z.). W pierwszej kolejności podnieść należy, że nie jest sporne w orzecznictwie, że organ jednostki samorządu terytorialnego, podejmując uchwałę w przedmiocie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, nie może zaniechać uregulowania którejkolwiek z kwestii wskazanych w art. 11a ust. 2 oraz ust. 5 u.o.z. Musi ona w sposób wyczerpujący wykonać upoważnienie ustawowe, zawierając w akcie prawa miejscowego kompleksowe i precyzyjne uregulowania odnośnie do każdej kwestii uznanej przez ustawodawcę za mającą zostać obowiązkowo unormowaną. Niewypełnienie tego obowiązku stanowi istotne naruszenie prawa, prowadzące do stwierdzenia nieważności odnośnego aktu prawa miejscowego w całości (por. wyrok WSA w Krakowie z 9 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 179/18, publ. LEX nr 2469743). W kontekście powyższego wywodu należy zgodzić się z zarzutem skargi dotyczącym nienależytego unormowania kwestii wskazanej w art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. W ust. IV pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały Rada Gminy wprowadziła zapis obejmujący obligatoryjne przeprowadzanie zabiegów sterylizacji i kastracji zwierząt przyjętych do schroniska. Nie wskazała jednak konkretnego lekarza weterynarii, który będzie wykonywał sterylizację i kastrację zwierząt bezdomnych, jak również, aby realizacja tych zadań została powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (art. 11a ust. 4 u.o.z.). Ma rację skarżący, że w żadnym z uregulowań uchwały nie zawarto danych lekarza współpracującego ze schroniskiem oraz danych lekarza, z którym Gmina podpisała umowę na sterylizację albo kastrację zwierząt. Dlatego w ocenie Sądu uznać należy, że zaskarżona uchwała nie realizuje precyzyjnie zakresu delegacji z art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z., co kwestionuje stopień zdatności normy do jej wykonania (por. wyrok WSA w Krakowie z 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1474/17, publ. cbosa, wyrok WSA w Bydgoszczy z 22 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1255/16, publ. Lex nr 2284663, wyrok WSA w Krakowie z 6 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 945/17, publ. Lex nr 2400161). Rada Gminy powinna każdorazowo w treści przyjmowanego Programu wskazywać jednoznacznie podmiot, któremu powierza realizację konkretnych zadań przewidzianych w tej uchwale (w tym wypadku lekarza weterynarii z imienia i nazwiska, który będzie odpowiedzialny za sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach). Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi należy do specyficznej kategorii aktów prawa miejscowego, gdyż poza normami generalno-abstrakcyjnymi zawiera również normy indywidualno-konkretne. Przepis art. 11a u.o.z. należy odczytywać w połączeniu z art. 11 tej ustawy. Wykładnia celowościowa tych przepisów prowadzi do wniosku, że dla skuteczności realizacji zadań, przy uwzględnieniu krótkoterminowego charakteru tego aktu, zasadnym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań. Wprawdzie Program jest wyrazem polityki gminy, ale skoro stanowi podstawę realizacji określonych zadań, koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji. Także konstrukcja art. 11a ust. 2 u.o.z. wskazuje na konieczność określenia sposobu realizacji Programu, tym bardziej że program taki jest uchwalany jedynie na rok (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 22 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1353/16, publ. Lex nr 2284664). W związku z powyższym nie może budzić wątpliwości konieczność wskazania w przedmiotowej uchwale konkretnych podmiotów realizujących zadania wymienione w Programie. Brak jednoznacznej konkretyzacji lekarza weterynarii w ust. IV załącznika do zaskarżonej uchwały wskazuje, że Rada Gminy nie wyczerpała w tym zakresie całości ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z., wskutek czego kontrolowana uchwała ma charakter niepełny i niejednoznaczny. Sąd nie podziela jednak zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez organ art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. przez brak wskazania w zaskarżonej uchwale lekarza weterynarii odpowiedzialnego za usypianie ślepych miotów. W ust. VI Programu wyraźnie bowiem wskazano, że wykonawcą zabiegów usypiania ślepych miotów bezdomnych zwierząt będzie lekarz weterynarii prowadzący Lecznicę Weterynaryjną w B., ul. S., działający na zlecenie Gminy w ramach stałego porozumienia między stronami na świadczenie usług weterynaryjnych. Wprawdzie brak jest wskazania imienia i nazwiska tego weterynarza, jednak w wystarczający sposób skonkretyzowano podmiot odpowiedzialny za realizację zadania określonego w art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. Sąd, działając na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., wskazuje ponadto, że organ nie wykonał w pełni dyspozycji przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z. Literalna wykładnia tego przepisu wskazuje, że bezwzględnie wymaga on, aby rada wskazała nie tylko wysokość środków przeznaczonych na realizację programu, ale także określiła w sposób szczegółowy i wyczerpujący sposób wydatkowania tych środków poprzez wyodrębnienie wykonywanych w ramach programu zadań oraz przypisanie do poszczególnych zadań środków na ich realizację. Takie stanowisko prezentowane jest w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie wskazuje się, że użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania" środków finansowych oznacza wymóg przedstawienia w programie, jako elementu obligatoryjnego, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia w nim przyjęte. Przez określenie sposobu wydatkowania należy zatem rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Tylko powiązanie ustalonej kwoty środków finansowych, przeznaczonych na realizację programu, z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami. Ustawa wymaga więc, aby wydatkowane środki zostały wskazane wraz z rozbiciem ich na poszczególne cele (m.in. wyroki NSA: z 22 września 2020 r., sygn. II OSK 1087/20, z 14 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1001/17, z 5 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 703/20, z 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 997/20, wszystkie publ. CBOSA). Tymczasem w ust. IX pkt 1 załącznika do uchwały organ przewidział środki finansowe na realizację zadań objętych Programem w wysokości 25.000 zł, w tym 20.000 zł na realizację zadań, o których mowa w pkt III-IV oraz 5.000 zł na realizację zadań, o których mowa w pkt VI i pkt VIII. Rada Gminy przeznaczyła więc środki finansowe jedynie na zadania obejmujące: odławianie bezdomnych zwierząt, obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt, usypianie ślepych miotów oraz zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 pkt 3, pkt 4, pkt 6 i pkt 8 u.o.z.). Natomiast w kontrolowanym Programie nie przewidziano środków na takie obligatoryjne zadania, jak: zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, opieka nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt oraz koszty zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich w gospodarstwie rolnym (art. 11a ust. 2 pkt 1, pkt 2, pkt 5 i pkt 7 u.o.z.). Taki sposób regulacji art. 11a ust. 5 u.o.z., w ocenie Sądu, narusza prawo w sposób istotny, ponieważ organ nie wypełnił wszystkich obowiązków nałożonych tym przepisem (niewyczerpanie całości delegacji ustawowej). Uwzględniając wagę i rangę stwierdzonych powyżej w zaskarżonej uchwale istotnych naruszeń prawa (w tym brak pełnych i jednoznacznych wszystkich obligatoryjnych elementów), Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu jej nieważności w całości. Należy podkreślić, że określona w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, aby akt prawa miejscowego czynił zadość upoważnieniu ustawowemu i nie tylko nie przekraczał jego zakresu, ale także w pełni i zgodnie z prawem je realizował, co w sprawie nie występuje.