VIII SA/Wa 914/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot Sędzia WSA Leszek Kobylski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 4 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w[...] na uchwałę Rady Gminy w [...] z dnia [...]listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków 1. stwierdza nieważność § 11 ust. 2 uchwały Rady Gminy [...]; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie. Syg. akt VIII SA/Wa 914/21 Uzasadnienie Rada Gminy [...]na podstawie art. 19 ust.1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków( DZ.U nr 123, poz. 853 dalej jako ustawa) podjęła w dniu 30 listopada 2018 roku uchwałę nr [...]w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy [...]. Pismem z dnia 24 września 2018 roku Prokurator Rejonowy w [...]zaskarżył powyższą uchwałę, zarzucając jej istotne naruszenie następujących zapisów: - art. 19 ust. 5 pkt 8 ustawy poprzez określenie w § 18 ust.2 regulaminu, że reklamację dotyczącą sposobu wykonania przez przedsiębiorstwo umowy składa się na piśmie, podczas gdy ustawodawca nie określił szczegółowo formy złożenia reklamacji; - art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy poprzez zobowiązanie w § 11 ust.2 regulaminu do dołączenia do wniosku mapy sytuacyjno – wysokościowej, podczas gdy ustawodawca nie zobowiązuje do przedkładania wraz z wnioskiem jakichkolwiek dokumentów, wskazując że do zawarcia umowy wystarczy fizyczne połączenie z siecią oraz wniosek. Wskazywał, że w przedmiotowej uchwale w § 18 ust.2 regulaminu, doszło do naruszenia art. 19 ust. 5 pkt 8 ustawy poprzez wskazanie, iż reklamacje dotyczące ilości i jakości usług można złożyć w formie pisemnej. Ograniczenie tylko do formy pisemnej stanowi naruszenie upoważnienia ustawowego ponieważ ustawa nie określa szczegółowo w jakiej formie reklamacja może być złożona. Następnie podnosił, iż przepis art. 19 ust.5 pkt 2 ustawy upoważnia uchwałodawcę wyłącznie do określenia w regulaminie warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług, w czym nie mieści się wskazanie katalogu dokumentów wymaganych przy składaniu wniosku o przyłączenie. Tym bardziej, że zgodnie z art. 6 ust.4 ustawy umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której maja być odprowadzanie ścieki, albo z osobą która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Stosownie do treści art. 15 ust.4 ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie do sieci jeżeli spełnione są warunki przyłączenie określone w regulaminie oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Tak więc ustawa nie przewiduje dodatkowych dokumentów i warunków, które należy spełnić ubiegając się o przyłączenie. Regulacja § 11 ust.2 regulaminu jest nieuprawniona w świetle upoważnienia ustawowego z art. 19 ust.5 pkt 2 ustawy nie przewidziano bowiem konieczności dołączenia do wniosku mapy sytuacyjno – wysokościowej. Z uwagi na całość uchybień prokurator wnosił o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Zdaniem organu nieuprawniony jest zarzut naruszenia art. 19 ust.5 pkt 8 ustawy w odniesieniu do § 18 ust.2 regulaminu, że reklamację dotyczącą sposobu wykonywania przez przedsiębiorstwo umowy składa się na piśmie, podczas gdy ustawodawca nie określił szczegółowo formy złożenia reklamacji. W świetle kompetencji z art. 19 ust.5 pkt 8 ustawy gmina w regulaminie określa w jaki sposób odbiorcy wnoszą reklamacje. We wskazanym przepisie regulaminu określono, że reklamacje mogą być wnoszone na piśmie, osobiście przez zainteresowanego w siedzibie przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego, listem poleconym lub za pomocą poczty elektronicznej. Zatem twierdzenia skarżącego o ograniczeniu tylko do formy pisemnej są nieuprawnione. Chybiony jest zarzut naruszenia art. 19 ust.5 pkt 2 ustawy w odniesieniu do § 11 ust.2 regulaminu. W przepisie tym organ nie nałożył na usługobiorców obowiązku składania mapy sytuacyjno – wysokościowej, a jedynie określił, że załącznikiem do wniosku o warunki przyłączenia do sieci jest mapa sytuacyjna określająca usytuowanie nieruchomości. Pod tym pojęciem uchwałodawca rozumie szkic sytuacyjny z naniesionym planowanym przebiegiem przyłącza wodociągowego, kanalizacyjnego, który może być sporządzony na kserokopii mapy lub jako odręcznie narysowany przez wnioskodawcę szkic obrazujący usytuowanie przyłączy na jego działce. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga częściowo jest zasadna. Stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej jako p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i ten przepis nie definiuje obu rodzajów naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Kontrola legalności zaskarżonego aktu wykazała, że skarga organu nadzoru jest zasadna albowiem zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż uchwała Rady gminy [...], stosownie do art. 19 ust.1 zdanie drugie ustawy stanowi akt prawa miejscowego, a zatem jej zaskarżenie przez prokuratora nie było ograniczone czasem. Organ uchwalający akt prawa, w tym również miejscowego związany jest również zasadami i regułami techniki prawodawczej, ujętymi w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie ,, Zasad techniki prawodawczej’’ ( DZ.U nr 100, poz. 98). Zgodnie z § 143 załącznika do tego rozporządzenia do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI z wyjątkiem § 142, dziale II oraz dziale I rozdziału 2 -7, chyba, że przepisy odrębne stanowią inaczej. Regulamin jak stanowi art. 19 ust.2 ustawy powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1. minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo –kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2. szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3. sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4. warunki przyłączenia do sieci, 5. techniczne warunki określające możliwość dostępu do usług wodociągowo – kanalizacyjnych, 6. sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne wykonanego przyłącza, 7. sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 8. standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków, 9. warunki dostarczania wody na cele przeciw pożarowe. Cytowany przepis stanowi delegację ustawową dla wydania kontrolowanej uchwały i ściśle określa zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania rady gminy. Regulamin dostarczania wody nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 ustawy. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący i określa, co oznacza, że treść regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać delegacji ustawowej. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości, bądź w części. Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w cytowanym art. 19 ustawy, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie, bądź rozporządzeniu wykonawczym i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo regulują te same kwestie w sposób odmienny. Należy pamiętać o unormowaniach z § 137 i § 143 rozporządzenia w sprawie ,, zasad techniki prawodawczej ‘’, zgodnie z którymi w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, umów międzynarodowych i rozporządzeń. Brak jest podstaw prawnych do unormowania w uchwale jako akcie prawa miejscowego o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, uregulowań wykraczających poza delegację wynikającą z art. 19 ust.2 ustawy tj. § 11 ust.2( obowiązek dołączenia mapy sytuacyjnej). Przepis art. 15 ust.4 ustawy zobowiązuje przedsiębiorstwo do przyłączenia do sieci każdej nieruchomości, jeżeli spełnione są warunki przyłączenia określone w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Uchwała nie może rozszerzać katalogu o dodatkowe obowiązki. Natomiast przypadki w których sporządza się dokumentację geodezyjną został określony w przepisach znajdujących się w hierarchii źródeł prawa wyżej niż akty prawa miejscowego( art. 1 pkt 1 i 4, art. 12, art. 27 ust.1 -3 ustawy z 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne- DZ.U z 2016 roku, poz. 1629, art. 43 ust.1 i 3 ustawy prawo budowlane, § 17 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 roku w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjnych obowiązujących w budownictwie – DZ.U nr 25, poz. 133). Nie można zgodzić się z organem, iż przedmiotowy regulamin nie nakłada obowiązku dołączenia do wniosku mapy sytuacyjno – wysokościowej. W § 11 ust.1 w związku z ust.2 pkt 5 do wniosku o przyłączenie do sieci wnioskodawca winien załączyć mapę sytuacyjną określającą usytuowanie nieruchomości. Wykładania wskazanych zapisów regulaminu dokonana przez organ pozostaje w sprzeczności z literalną treścią zapisów regulaminu i stanowi istotne naruszenie prawa poprzez nałożenie obowiązków, co do których organ nie miał umocowania. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 19 ust.5 pkt 8 ustawy poprzez zawarcie w regulaminie - §18 ust.2 ograniczenia, iż reklamacje co do sposobu wykonywania umowy można złożyć w formie pisemnej należy uznać za nieusprawiedliwione. Przepisy ustawy faktycznie nie zawężają formy składanej reklamacji do formy pisemnej, a ustawodawca w treści art. 19 ust. 2 pkt 8 ustawy, określając sposób załatwienia reklamacji nie określił formy, w jakiej reklamacja ta może zostać przez odbiorcę usług złożona. Przepis dopuszczający wyłącznie formę pisemną reklamacji w sposób istotny ogranicza usługobiorcom prawo do składania zastrzeżeń co do świadczonych usług. Spór w tej kwestii wynika, iż w zapisie §18 ust.2 regulaminu zapisano ,, reklamacje, o których mowa w ust.1, wnoszone są na piśmie osobiście przez zainteresowanego w siedzibie przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego, listem poleconym lub za pomocą poczty elektronicznej, po powzięciu informacji o wystąpieniu zdarzenia.... ‘’. Organ w odpowiedzi na skargę wskazuje że zapis należy odczytywać ,, na piśmie, osobiście przez zainteresowanego w siedzibie przedsiębiorstwa ......’’. Zdaniem Sądu sporna kwestia dotyczy brakującego przecinka po słowie ,, na piśmie ‘’. Jeśli uznamy, iż wystąpił w tekście błąd redakcyjny, to zapis ten stwarza możliwość ustnego złożenia reklamacji w siedzibie przedsiębiorstwa. Należy wskazać, iż redakcja §18 ust.2 regulaminu jest mocno nieprecyzyjna i stwarza problemy interpretacyjne. Zdaniem Sądu należy przychylić się do interpretacji organu, iż zaskarżony zapis zawiera również możliwość ustnego złożenia reklamacji w siedzibie przedsiębiorstwa. Z przyczyn wskazanych wyżej należy zgodzić się ze skarżącym, że zaskarżona uchwała Rady Gminy [...] z dnia 30 listopada 2018 roku, nr [...]narusza w sposób istotny wskazywany przepis prawa w zakresie zapisu §11 ust.2 regulaminu zobowiązującego do dołączenia do wniosku o przyłączenie do sieci mapy sytuacyjnej określającej usytuowanie nieruchomości. W pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił. Zdaniem Sądu należy uznać, iż nie zachodziły podstawy o stwierdzenia w całości postanowień uchwalonego regulaminu. Wyeliminowany zapis o rodzajach dokumentów jakie powinien zawierać nie wpłynie na możliwość realizacji inwestycji w zakresie przyłączenia do sieci ponieważ pozostaje zapis §11 ust.1 regulaminu, który wskazuje, iż podstawą do przyłączenia jest pisemny wniosek. Z uwagi na powyższe Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.