VIII SA/Wa 915/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Sekretarz sądowy Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi B. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] maja 2015 r. nr [...]; 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej B. N. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją Nr [...] z [...] maja 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. (zwany dalej: PINB, organ I instancji) działając na podstawie art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38 poz. 229 ze zm., zwana dalej p.b. z 1974 r.) w związku z art. 103 ust. 2 i art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., zwana dalej: p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze. zm., zwana dalej: k.p.a.), orzekł o odmowie wydania B. N. (zwana dalej: skarżąca, inwestor, wnioskodawczyni) pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego murowanego na działce nr [...] przy ul. W. [...] w R.. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie podał, iż 28 kwietnia 2015 r. skarżąca złożyła wniosek o pozwolenie na użytkowanie budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] przy ul. W. [...] w R.. Wraz z wnioskiem inwestor przedłożył inwentaryzację architektoniczno-budowlaną oraz dokumenty, o których mowa w § 33 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20.02.1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r. Nr 8 poz. 48 ze zm.). Złożone dokumenty zostały sporządzone przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane. Organ I instancji ustalił, iż w odniesieniu do przedmiotowego budynku wydane zostały: 1) decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w R. nr [...] z [...] lipca 1954 r., udzielająca pozwolenia na wykonanie według zatwierdzonego projektu, domu drewnianego parterowego i budynku gospodarczego z pustaków betonowych z warunkiem prowizoryczne; 2) decyzja Urzędu Miejskiego Wydziału Urbanistyki Architektury i Nadzoru Budowlanego w R. nr [...] znak: [...] z [...] lipca 1984 r. udzielająca pozwolenia na rozbudowę ww. budynku o jeden pokój z tarasem - na warunkach tymczasowych; 3) decyzja Urzędu Miejskiego Wydziału Urbanistyki Architektury i Nadzoru Budowlanego w R. nr [...] z [...] kwietnia 1988 r. nakazująca w trybie art. 37 p.b. z 1974 r. rozbiórkę rozbudowy zrealizowanej niezgodnie z pozwoleniem nr [...] i zezwalającą na podstawie art. 39 na jej czasowe użytkowanie na warunkach tymczasowych tj. do czasu realizacji zamierzeń zgodnych z planem ogólnym miasta R.. Dalej PINB podał, iż z dokumentacji przedłożonej wraz z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie wynika, że do budynku objętego decyzją nr [...] w 1992 r. samowolnie dobudowano klatkę schodową na poddasze z kotłownią w podschodówce i nadbudowano ściany poddasza od 0,8 do 1,3 m w wyniku czego uzyskano użytkowe poddasze. Nadto według zaświadczenia wydanego przez Prezydenta Miasta R. z [...] marca 2015 r., w dacie realizacji rozbudowy tj. w latach od 1982-1994 r. działka przy ul. W. [...] znajdowała się w obrębie strefy [...] - projektowana lecznica dla zwierząt.  PINB stwierdził, iż w decyzji z [...] kwietnia 1988 r. ze względów społecznych na podstawie art. 39 p.b. z 1974 r. ówczesny organ nad budowlanego zezwolił na czasowe użytkowanie tej rozbudowy. Zatem sprawa legalności rozbudowy przedmiotowego budynku została rozstrzygnięta decyzją ostateczną i prowadzenie ponownego postępowania w tej sprawie naruszałoby zasadę powagi rzeczy osądzonej, a ewentualnie wydane rozstrzygnięcie obarczone byłoby kwalifikowaną wadą prawną wskazaną w art. 156 §1 pkt 3 k.p.a. Odwołanie od powołanej decyzji złożyła skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji lub uchylenie decyzji i umorzenie postępowania. Zdaniem wnioskodawczyni sporna decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz pozostaje w sprzeczności ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, co powoduje, że musi zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Podała, iż postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie lokalu mieszkalnego położonego w R., przy ul. W. [...] zostało wszczęte na jej wniosek, do którego załączono inwentaryzację architektoniczno-budowlaną. Z treści inwentaryzacji, jak również z treści oświadczeń oraz innych dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że wniosek dotyczył pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego, którego rozbudowa, częściowo samowolna, odbywała się na przestrzeni lat, tj. od 1992 r. do 2014 r. Dlatego oparcie decyzji na przepisach prawa budowlanego z 1974 r. jest błędne i narusza porządek prawny. Zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 7 k.p.a. bowiem organ I instancji nie podjął żadnej próby wyjaśnienia stanu faktycznego, ani nie wykonał żadnej czynności, która by przyczyniła się do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tj. określenia okresu trwania rozbudowy, jej zakresu. Ponadto organ I instancji, przed wydaniem decyzji nie umożliwił stronie realizacji jej podstawowych uprawnień w postępowaniu, zgodnie z art. 10 k.p.a. Skarżąca nie mogła wypowiedzieć się, co do zgromadzonych dowodów. Rozpoznając odwołanie decyzją Nr [...] z [...] sierpnia 2015 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. (zwany dalej: WINB, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 83 ust. 2 p.b., orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu decyzji WINB, po przedstawieniu stanu sprawy wskazał, iż w świetle jego oceny zaskarżone rozstrzygnięcie winno zostać utrzymane w mocy jako odpowiadające prawu. Wyjaśnił, iż sporna decyzja została wydana na podstawie art. 42 ust. 1 p.b. z 1974 r., zgodnie z którym inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy terenowy organ administracji państwowej. W świetle przepisów p.b. z 1974 r. sprawa dotycząca samowoli budowlanej popełnionej przed dniem 1 stycznia 1995 r. w sytuacji, gdy nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 37 i art. 40 p.b. z 1974 r. powinna zostać zakończona decyzją orzekającą o legalności inwestycji, co oznacza objęcie jej gwarancją bezpieczeństwa prawnego. Właściwym środkiem jest pozwolenie na użytkowanie wydane na podstawie art. 42 ust. 1 p.b. z 1974 r. Wskazał, iż sprawa dotycząca legalności rozbudowanego i nadbudowanego budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] położonej przy ul. W. [...] w R. została rozstrzygnięta decyzją Architekta Miejskiego w R. Nr [...] z [...] kwietnia 1988 r. zezwalającą na użytkowanie budynku mieszkalnego przy ul. W. [...] w R. na warunkach tymczasowych do czasu realizacji zamierzeń zgodnych z planem ogólnym Radomia. Z akt przesłanych przy piśmie Urzędu Miejskiego w R. z [...] lipca 2015 r. wynika, że właściwy w sprawie organ prowadził postępowanie legalizacyjne na podstawie przepisów p.b. z 1974 r. i zakończył je ostatecznym rozstrzygnięciem. W świetle powyższego ponowne orzekanie przez organ powiatowy poprzez wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego przy ul. W. [...]w R (zgodnie z wnioskiem inwestora) naruszałoby zasadę powagi rzeczy osądzonej. W sytuacji funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji Architekta Miejskiego w R Nr [...] z [...] kwietnia 1988 r. brak jest podstaw do wydawania decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego, gdyż kwestia jego użytkowania została przesądzona ostatecznym rozstrzygnięciem administracyjnym. W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wydanej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania – art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 10 k.p.a. Skarżąca wskazała, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej z urzędu lub na wniosek strony obowiązany jest podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwić sprawę mając na względzie interes społeczny i słuszny interes stron. Oceniła, iż niezbędny do wyjaśnienia zakres sprawy jest znaczny, nie został zbadany cały materiał dowodowy w sprawie, organ nie podjął żadnej próby wyjaśnienia stanu faktycznego, tj. określenia okresu trwania rozbudowy, jej zakresu. Organ oparł swoją decyzję jedynie na podstawie wydania w tej sprawie rozstrzygnięcia inną decyzją, jak twierdzi ostateczną, która zezwalała skarżącej na użytkowanie budynku tymczasowo, co w obecnym systemie prawnym nie ma żadnego odniesienia, ponieważ obecnie nie udziela się pozwoleń na użytkowanie budynku na warunkach tymczasowych. Organ odwoławczy nie odniósł się w ogóle do postawionych zarzutów w odwołaniu od decyzji oraz nie wskazał skarżącej żadnego rozwiązania powyższej sytuacji. Dodatkowo organ I instancji w żaden sposób nie zawiadomił skarżącej o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego i o możliwości zajęcia ostatecznego stanowiska w sprawie. W ocenie autora skargi, decyzje obu organów obarczone są wadami i powinny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Organ I instancji nie podjął żadnej próby wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w oparciu o wniosek skarżącej. Nie umożliwił też skarżącej czynnego udziału w sprawie. Organ odwoławczy nie uwzględnił w ogóle zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a., nie wypowiedział się w kwestii pozostałych zarzutów, więcej, zwrócił się do Urzędu Miasta w R. o przekazanie kopii aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (materia objęta wnioskiem skarżącej), nie wyciągnął żadnych wniosków z faktu, braku planu. W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W niniejszej sprawie niesporną jest okoliczność, iż na podstawie wniosku z 28 kwietnia 2015 r. skarżąca wniosła o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego murowanego sytuowanego na działce nr [...] przy ul. W. w R.. Sporny budynek wybudowany został na podstawie decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w R. nr [...] z [...] lipca 1954 r., udzielającej pozwolenia na wykonanie według zatwierdzonego projektu, domu drewnianego parterowego i budynku gospodarczego z pustaków betonowych z warunkiem prowizoryczne. W 1984 r. ówczesny inwestor wystąpił o udzielenie pozwolenia na rozbudowę przedmiotowego budynku o jeden pokój z tarasem. Decyzją Urzędu Miejskiego Wydziału Urbanistyki Architektury i Nadzoru Budowlanego w R. nr [...] znak: [...] z [...] lipca 1984 r. udzielono pozwolenia na rozbudowę ww. budynku o jeden pokój z tarasem - na warunkach tymczasowych. Następnie wobec stwierdzenia samowoli budowlanej polegającej na rozbudowie budynku niezgodnie z pozwoleniem na budowę z [...] lipca 1984 r. organ - Urząd Miejski Wydział Urbanistyki Architektury i Nadzoru Budowlanego w R. decyzją nr [...] z [...] kwietnia 1988 r. na podstawie art. 39 p.b. z 1974 r. ze względów społecznych zezwolił ówczesnemu właścicielowi budynku na jego użytkowanie na warunkach tymczasowych tj. do czasu realizacji zamierzeń zgodnych z planem ogólnym miasta R.. W ten sposób poprzez wydanie decyzji z [...] kwietnia 1988 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku zostały zalegalizowane samowolne roboty budowlane zrealizowane przy przedmiotowym budynku. Natomiast we wniosku inicjującym postępowanie w sprawie udzielenia na użytkowanie budynku wnioskodawczyni podała, iż w 1992 r. nadbudowała i rozbudowała przedmiotowy budynek bez wymaganych zezwoleń. Nadbudowa polegała na podniesieniu wysokości przedmiotowego budynku w kalenicy o ok. 0,8 oraz podniesieniu ścian okapowych o ok. 1,35 m. Rozbudowa polegała natomiast na samowolnej dobudowie klatki schodowej na poddasze z kotłownią w podschodówce. Nadto w 2014 r. skarżąca wykonała ocieplenie budynku styropianem bez warstwy wykończeniowej oraz wykonała wymianę pokrycia dachowego na blachodachówkę. Zdaniem orzekających w sprawie organów, brak jest prawnej możliwości procedowania w sprawie bowiem w obrocie prawnym funkcjonuje wydana [...] kwietnia 1988 r. decyzja Urzędu Miejskiego Wydział Urbanistyki Architektury i Nadzoru Budowlanego w R. nr [...] zezwalająca na tymczasowe użytkowanie przedmiotowego budynku. Wydanie zaś nowej decyzji w tym samym zakresie powodowałoby, iż decyzja ta byłaby dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Takie stanowisko organów nie jest uprawnione. Pomija ono zupełnie wskazywane przez wnioskodawczynię okoliczności dotyczące wykonania kolejnych robót budowlanych – samowolnie, bez wymaganego prawem zgłoszenia, czy też pozwolenia na budowę. Organy nadzoru budowlanego nie zwróciły uwagi, że okoliczności te powodują, iż zmianie uległ stan przedmiotowego budynku, zmieniła się jego kubatura, powierzchnia użytkowa, wymiary. W przekonaniu sądu nie mamy już do czynienia z budynkiem (sprawą), który był przedmiotem oceny organów na etapie wydania decyzji z [...] kwietnia 1988 r. Wbrew stanowisku organów dla stwierdzenia, że nastąpiło naruszenie res iudicata, istotne znaczenie ma istnienie tożsamości obu spraw. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2010 r., II OSK 931/09, LEX nr 597967). Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. możliwe jest tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Istotnym jest, że aby zaistniała tożsamość sprawy konieczne jest by obie decyzje dotyczyły tożsamego podmiotu oraz tożsamego przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego jak i faktycznego (por. wyrok WSA w Warszawie z 13 listopada 2013 r., VIII SA/Wa 651/13, LEX nr 1412288). Z tożsamością sprawy mamy do czynienia w przypadku występowania tych samych podmiotów w sprawie, tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy oraz tego samego przedmiotu, rozumianego jako interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów. Wskazać w tym miejscu należy, iż sporny budynek został wybudowany na podstawie decyzji wydanej w 1954 r. Jak wynika z art. 32 ust. 2 p.b. z 1974 r. w przypadku stwierdzenia samowolnych robót budowlanych ustawodawca przewidział możliwość orzeczenia o utracie ważności pozwolenia na budowę oraz w zależności od rodzaju i zakresu dokonanej samowoli – wydania decyzji na podstawie art. 37 lub 40 (art. 32 ust. 2). W niniejszej sprawie dokonano legalizacji stwierdzonych samowolnych robót budowlanych, poprzez udzielenie w 1988 r. decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku. Następnie przy ww. budynku wykonano samowolne roboty budowlane (w 1992 r. i 2014 r.). W sprawie należało zatem ponownie wdrożyć procedurę z art. 37 p.b. z 1974 r. Oznacza to, iż w stosunku do ww. obiektu mogła zostać wydana kolejna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, w oparciu o art. 42 ust. 3 p.b. z 1974 r. (kończąca postępowanie legalizacyjne), o ile na wcześniejszym etapie postępowania wykluczono by wystąpienie przesłanek z art. 37, których stwierdzenie obliguje organ do orzeczenia o nakazie rozbiórki obiektu lub jego części zrealizowanego niegodnie z przepisami z okresu jego budowy. Warunkiem jednak procedowania na podstawie ww. materialnych przepisów prawa budowlanego jest wszechstronne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Istotą każdego postępowania administracyjnego, która determinuje kierunek postępowania jest ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego w sprawie, zgodnie z treścią art. 7 i art. 77 k.p.a. Wyrażony w art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. obowiązek zebrania całego materiału dowodowego oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast według treści art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem między innymi dowodów, na podstawie których określone fakty organ przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W ocenie Sądu organy obu instancji nie dokonały dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W wydanych w sprawie orzeczeniach całkowicie pominęły podnoszone przez wnioskodawczynię okoliczności dotyczące spornego budynku. Nie wyjaśniły, jakie są konsekwencje samowolnych robót budowlanych wykonanych przez skarżącą w 1992 r. i 2014 r., a przede wszystkim jaki był zakres dokonanej samowoli. Zatem niewłaściwie przyjęły, iż wobec funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie można aktualnie procedować w tym przedmiocie. Zwrócić także uwagę należy, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z innym inwestorem niż wymieniony w decyzji z [...] kwietnia 1988 r. Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy i w zależności od dokonanych ustaleń podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia na podstawie przepisów p.b. z 1974 r. W szczególności organ I instancji winien przeprowadzić oględziny nieruchomości, następnie ustalić precyzyjnie i dokładnie zakres prac budowlanych (samowoli) do której przyznaje się inwestor. W zaskarżonej decyzji brak ustaleń organu, na jakiej podstawie przyjął, iż do części nadbudowy poddasza i dobudowy schodów na poddasze z kotłownią w podschodówce – wykonanej samowoli budowlanej jak podaje skarżąca w 1992 r., nie było wymagane uzyskanie decyzji organu o pozwoleniu na nadbudowę, dobudowę czy pozwolenia na użytkowanie. Wnioskująca składająca wniosek do organu powinna uzyskać przekonujące stanowisko i uzasadnienie organu. W przeciwnym razie dochodzi do naruszenia zasady przekonywania obywatela. Dodatkowo również skarżąca jako inwestor przyznała fakty zrealizowania innych prac tj. docieplenia ścian zewnętrznych budynku oraz wymiany pokrycia dachu, które to prace budowlane zostały zrealizowane w 2014 r., zaś z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika stanowisko organów w tym zakresie. Brak rozważań ww. kwestii świadczy w ocenie sądu o istotnym naruszeniu w sprawie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a tym samym należało uznać, że postępowanie w sprawie miało charakter niepełny i niewyczerpujący. W tej sytuacji zarzuty skargi w zakresie wadliwości ustalonego stanu faktycznego okazały się uzasadnione. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku (o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji). O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205, art. 209 p.p.s.a. (w pkt 2 wyroku).