VIII SA/Wa 919/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Protokolant specjalista Mariola Pronobis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Przysusze na uchwałę Rady Gminy Borkowice z dnia 18 kwietnia 2018 r. nr XXXVI/213/2018 w przedmiocie przyjęcia programu zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Borkowice stwierdza nieważność § 4 ust. 2; § 5 ust. 1; § 5 ust 2; § 5 ust. 6 i § 8 ust. 3 załącznika zaskarżonej uchwały. Rada Gminy B. (dalej: organ) na podstawie art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2017 r., poz. 1840, dalej: u.o.z) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm., dalej: u.s.g.), po uzyskaniu pozytywnej opinii Powiatowego Lekarza Weterynarii (pismo z 23 marca 2018 r.), Koła Łowieckiego [...] (pismo z 14 lutego 2018 r.), Koła Łowieckiego [...] (pismo z 5 lutego 2018 r.) podjęła w dniu 18 kwietnia 2018 r. uchwałę nr XXXVI/213/2018 w sprawie przyjęcia Programu zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy B. (dalej: uchwała, program). Pismem z 29 listopada 2019 r. Prokurator Rejonowy w P. (dalej: skarżący, prokurator) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: Sąd) na powołaną wyżej uchwałę z 18 kwietnia 2018 r. nr XXXVI/213/2018. Zaskarżonej uchwale prokurator zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa, mianowicie art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 11a ust. 2 u.o.z. w: 1. § 4 ust. 2 polegające na wskazaniu, że czynność odławiania bezdomnych zwierząt przeprowadzana będzie zgodnie z zawartą w tym zakresie umową i wymogami określonymi w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania zwierząt bezdomnych (Dz. U. z 1998 r. Nr 116, poz. 753), co stanowi naruszenie zasad techniki legislacyjnej; 2. § 5 ust. 1 poprzez brak wskazania lekarza wykonującego zabiegi sterylizacji na podstawie umowy z gminą; 3. § 5 ust. 2 polegającego na określeniu, że mieszkańcom gminy B., którzy zadeklarowali chęć adopcji bezdomnego zwierzęcia pokrywane będą koszty zabiegu sterylizacji lub kastracji pod warunkiem przyjęcia pełnej odpowiedzialności właścicielskiej za zwierzę, kiedy zgodnie z art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. sterylizacja i kastracja zwierząt w schroniskach jest obligatoryjna; 4. § 5 ust. 6 polegającego na określeniu, że ilość zabiegów sterylizacji bezdomnych psów limitowana będzie wielkością środków przeznaczonych na ten cel w budżecie gminy, podczas gdy zgodnie z art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. sterylizacja i kastracja zwierząt w schroniskach jest obligatoryjna; 5. § 8 ust. 3 polegającego na określeniu, że koszty związane z zapewnieniem opieki zwierzętom gospodarskim, które z różnych przyczyn utraciły swoje dotychczasowe schronienie ponosi gmina, a w przypadku gdy możliwym jest ustalenie właściciela tego zwierzęcia gospodarskiego kosztami zapewnienia opieki obciążony zostanie właściciel niniejszego zwierzęcia. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności ww. przepisów zaskarżonej uchwały jako naruszających prawo w sposób istotny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, gdyż w jego ocenie uchwała została podjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wskazał, że elementami koniecznymi uchwały w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi jest zapewnienie miejsca bezdomnym zwierzętom w schronisku dla zwierząt, opieka nad wolnożyjącymi kotami, odławianie bezdomnych zwierząt, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, usypianie ślepych miotów, obligatoryjna sterylizacja lub kastracja zwierząt w schroniskach dla zwierząt, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich i zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Zaskarżona uchwała zawiera wszystkie niezbędne elementy wymagane przez przepisy art. 11a ust. 2 u.o.z. Uchwała jest podejmowana corocznie od wielu lat i organ nadzoru nigdy nie wniósł uwag, ani zastrzeżeń. Projekt uchwały opiniował każdorazowo Powiatowy Lekarz Weterynarii w P. i [...] - również nie wnosząc uwag. Wyjaśnił, że za najbardziej istotny w przedstawionej sprawie należy uznać fakt, że w ciągu 7 dni po uchwaleniu zaskarżonej uchwały została ona w trybie art. 90 u.s.g. doręczona Wojewodzie [...] w celu wykonania nadzoru prawnego, który nie stwierdził uchybień w przyjętym programie. Zatem w świetle powyższego skarga jest niezasadna, bowiem uchwała została podjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W kwestii zarzutu polegającego na wskazaniu w § 4 ust. 2, że czynność odławiania bezdomnych zwierząt przeprowadzana będzie zgodnie z zawartą w tym zakresie umową i wymogami określonymi w rozporządzeniu MSWiA z 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania zwierząt bezdomnych organ wyjaśnił, że treść przepisu uchwały wypełnia dyspozycję art. 11a ust. 1 pkt 3 u.o.z. Wskazał, że granicą nieważności przepisu uchwały jest ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Odesłanie w § 4 ust. 2 uchwały do rozporządzenia MSWiA z 26 sierpnia 1998 r. nie narusza żadnych przepisów. Zwłaszcza, że skarżący nie wskazuje na czym ma polegać naruszenie zasad techniki legislacyjnej i w jakim zakresie. W odniesieniu do zarzutu braku wskazania w § 5 ust. 1 uchwały lekarza wykonującego zabiegi sterylizacji na podstawie umowy z gminą organ oświadczył, że odławianie zwierząt bezdomnych w 2017 i 2018 r. zostało powierzone na podstawie umowy Przedsiębiorstwu [...] Sp. z o.o. w P., które prowadzi schronisko pod nazwą "Tymczasowa Przechowalnia dla bezdomnych psów w P." przy ul. S.. Wyjaśnił, że schronisko zawiera umowę z lekarzem weterynarii, dlatego też program nie może zawierać wskazania konkretnego lekarza weterynarii. Spółka ma własne procedury wyłaniania podmiotu, z którym zawiera umowę na wykonanie zabiegów sterylizacji. Według organu § 5 ust. 2 uchwały nie narusza postanowień umowy, bowiem zwierzęta odłowione są poddawane zabiegowi sterylizacji lub kastracji przez podmiot prowadzący schronisko. Wyjaśniając zarzut, że ilość zabiegów sterylizacji bezdomnych psów limitowana będzie wielkością środków przeznaczonych na ten cel w budżecie gminy (§ 5 ust. 6 uchwały) organ stwierdził, że środki finansowe przeznaczone na realizację programu są określone zgodnie z ustawą z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869 ze zm., dalej: u.f.p.) w rocznym planie finansowym, zwanym budżetem gminy. Przepis art. 254 wskazanej ustawy stanowi, że dokonywanie wydatków następuje w granicach określonych w planie finansowym, zgodnie z planowanym przeznaczeniem, w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Do zadań własnych gminy należy nie tylko zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki tym zwierzętom oraz ich wyłapywanie, ale szereg innych, wymienionych np. w art. 7 ust. 1 u.s.g., w art. 17 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm.). Środki budżetowe są określone w taki sposób, aby uzyskać najlepsze efekty. Wobec tego treść § 5 ust. 6 uchwały należy uznać jako spójną z treścią § 10. Oznacza to, że środki finansowe są określone w sposób prawidłowy i zgodny z ustawą. Sterylizacji bezdomnych psów w schronisku dokonuje podmiot prowadzący schronisko w ramach wynagrodzenia umownego, o czym stanowi § 5 ust. 1 uchwały. Natomiast treść § 5 ust. 6 należy odczytywać jako dalszy ciąg przepisu § 5 ust. 3, 4 i 5, a więc dotyczy dofinansowania przez gminę sterylizacji psów na wniosek mieszkańca. Wobec zarzutu naruszenia w § 8 ust. 3 organ zaznaczył, że prokurator nie wskazał, jaki przepis został naruszony wskazaną regulacją uchwały. Stąd organ nie jest w stanie odnieść się szczegółowo do zarzutu. Wyjaśnił, że z treści zapisu uchwały wynika zobowiązanie do obciążenia właściciela zwierzęcia gospodarskiego kosztami zapewnienia opieki nad tym zwierzęciem, bowiem żaden przepis ustawy ani u.f.p. nie przewiduje możliwości wydatkowania środków publicznych na zwierzęta, które stanowią własność innych podmiotów. Ponadto zarzut ten pomija zmianę art. 11a u.o.z. w zakresie zdania wstępnego, dokonaną przez art. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 15 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2016 r., poz. 2102), która weszła w życie 6 stycznia 2017 r., a zatem miała zastosowanie przy wydawaniu zaskarżonej uchwały. Zmiana ta polegała na dodaniu do wstępu do wyliczenia słów "w szczególności". Od 2017 r. ustawodawca zdecydował, że dotychczasowe wyliczenie zawiera obligatoryjne elementy uchwały, jednocześnie zezwolono gminom na wpisanie do uchwały innych, niewymienionych w omawianym przepisie zadań w zakresie ochrony zwierząt. Oznacza to, że § 8 ust. 3 uchwały znajdował oparcie w nowym brzmieniu art. 11a ust. 2 u.o.z. Tym samym zarzuty skargi dotyczące przekroczenia przez radę gminy delegacji ustawowej w tym zakresie są bezzasadne. Reasumując organ wskazał, że drobne uchybienia nie uzasadniają nieważności skarżonych przepisów, w szczególności, że zaskarżona uchwała utraciła moc obowiązująca z końcem 2018 r. Według protokołu rozprawy z 12 lutego 2020 r. prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwały organu sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W ustawie nie zdefiniowano jednak obu naruszeń. Konieczne jest zatem sięgnięcie do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i orzecznictwie. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a prokurator może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że do skargi prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma on więc obowiązku kierowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa ani wskazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki bądź interesu społecznego. Akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Powyższa zasada znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowi art. 11a u.1 u.o.z. według którego rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 u.o.z.). Ponadto powyższy program, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków, przy czym koszty realizacji programu ponosi gmina. W kwestii zarzutu odnoszącego się do § 4 ust. 2 uchwały polegającego na wskazaniu, że czynność odławiania bezdomnych zwierząt przeprowadzana będzie zgodnie z zawartą w tym zakresie umową i wymogami określonymi w rozporządzeniu MSWiA z 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania zwierząt bezdomnych należy wskazać, że już na etapie podejmowania uchwały rada gminy powinna wskazać podmiot zajmujący się odławianiem bezdomnych zwierząt. To na etapie opracowywania projektu uchwały wójt powinien zawrzeć stosowna umowę ze schroniskiem, lekarzem weterynarii oraz podmiotem zajmującym się odławianiem bezdomnych zwierząt, które to podmioty po uchwaleniu planu będą realizować powierzone im w uchwale zadania, a nie odwoływać się w programie do nieokreślonej umowy. W sytuacji, w której umowa taka nie zostałaby zawarta, zadania te nie byłyby możliwe do zrealizowania. Program opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt winien zawierać konkretne i jednoznaczne wskazania, co do sposobu realizacji ujętych w nim zadań. Powyższe w sposób istotny narusza art. 11a u.o.z., bowiem wymóg zapewnienia opieki może być realnie spełniony tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy istnieją i są wskazane w programie konkretne podmioty realizujące zadania wynikające z art. 11a ust. 2 u.o.z. (por. wyrok WSA w Krakowie z 4 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 726/18, publ. Lex nr 2542416). W § 5 ust. 1 rada gminy nie wskazała konkretnego lekarza, który będzie wykonywał sterylizację bezdomnych zwierząt. Wprawdzie dane lekarza weterynarii zawarto w § 5 ust. 2, § 7 oraz § 8 ust. 2 uchwały, ale wskazane regulacje dotyczą pokrycia kosztów zabiegu sterylizacji lub kastracji mieszkańcom gminy B., którzy zadeklarowali chęć adopcji bezdomnego zwierzęcia (psa), usypiania ślepych miotów oraz zapewnienia opieki weterynaryjnej w gospodarstwach rolnych. Z przepisów tych wynika, że z wymienionym imiennie lekarzem gmina posiada umowę na świadczenie usług weterynaryjnych. Jednak taki sposób regulacji nasuwa wątpliwości interpretacji czy usługi dotyczą wyłącznie kwestii wskazanych w ww. przepisach, czy też objęto nimi wszelkie usługi weterynaryjne na zlecenie gminy, w tym na sterylizację. Zatem uznać należy, że zaskarżona uchwała nie realizuje precyzyjnie zakresu delegacji z art. 11a ust. 2 pkt 4. Rada Gminy powinna każdorazowo w treści przyjmowanego programu wskazać jednoznacznie podmiot (lekarza weterynarii), któremu powierza realizację konkretnych zadań przewidzianych w uchwale (por. wyrok WSA w Krakowie z 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1474/17, publ. Lex nr 2449556; wyrok WSA w Bydgoszczy z 22 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1255/16, publ. Lex nr 2284663). Podzielić należy stanowisko prokuratora dotyczące przekroczenia delegacji ustawowej w § 5 ust. 6 uchwały, w której określono, że mieszkańcom gminy B., którzy zadeklarowali chęć adopcji bezdomnego zwierzęcia pokrywane będą koszty zabiegu sterylizacji lub kastracji pod warunkiem przyjęcia pełnej odpowiedzialności właścicielskiej za zwierzę. Natomiast zgodnie z art. 11 ust. 2 pkt 4 u.o.z. sterylizacja i kastracja zwierząt w schroniskach jest obligatoryjna. Sąd podziela zarzut prokuratora, że ustalone w § 5 ust. 6 uchwały limitowanie ilości zabiegów sterylizacyjnych bezdomnych psów wielkością środków przeznaczonych na ten cel w budżecie gminy nie znajduje podstawy w obowiązującym prawie. Bowiem w świetle regulacji ustawowej art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. jedną z obowiązkowych pozycji programu jest "obligatoryjna sterylizacja albo kastracja zwierząt w schroniskach dla zwierząt" (por. wyrok WSA w Krakowie z 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 105/16, publ. http://cbois.nsa.gov.pl; wyrok WSA w Rzeszowie z 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 973/17, publ. Lex nr 2440722). Zaznaczyć należy, że art. 11a u.o.z. nie przewiduje możliwości kształtowania wobec osób trzecich (właścicieli zwierząt, które okazały się bezdomne) zasad zwrotu kosztów za wykonywanie przez gminę zadań wynikających z programu. Tym samym zawarte w § 8 ust. 3 uchwały postanowienie odnoszące się do stwierdzenia, że "koszty związane z zapewnieniem opieki zwierzętom gospodarskim, które z różnych przyczyn utraciły swoje dotychczasowe schronienie ponosi gmina, a w przypadku gdy możliwym jest ustalenie właściciela tego zwierzęcia gospodarskiego kosztami zapewnienia opieki obciążony zostanie właściciel niniejszego zwierzęcia" zamieszczony został z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 11a u.o.z. Nie ma przeszkód, aby gmina dochodziła zwrotu kosztów od właściciela w sądzie powszechnym w przypadku poniesienia kosztów w związku z opieką nad zwierzęciem, które okazało się mieć właściciela, niemniej rozstrzygnięcie takiego sporu w przypadku braku dobrowolnej wpłaty, należy do sądu powszechnego i regulacja zawarta w programie nie ma znaczenia dla Sądu. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd uznał, że wskazane wyżej, naruszenia prawa uzasadniają stwierdzenie nieważności uchwały w § 4 ust. 2; § 5 ust. 1; § 5 ust. 2; § 5 ust. 6 i § 8 ust. 3 - o czym orzeczono w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.