VIII SA/Wa 924/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia 16 czerwca 2016 r. nr XVI/100/16 w przedmiocie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Miejska w Wyśmierzycach na podstawie art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków podjęła uchwałę nr XVI/100/16 z dnia 16 czerwca 2016 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Wyśmierzyce. Pismem z 30 października 2017 r. Prokurator Rejonowy w [...] zaskarżył powyższą uchwałę, zarzucając jej istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie obrazę art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591), art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorczym odprowadzaniu ścieków – poprzez nieokreślenie w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczenia wody i odprowadzenia ścieków, polegający na odesłaniu przez § 3 ust. 2, § 5 ust. 2 regulaminu do przepisów prawa oraz umowy w zakresie dotyczącym minimalnego ciśnienia i jakości wody. Ponadto Prokurator podniósł zarzut istotnego naruszenia art. 1, art. 6 ust. 3 oraz art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorczym odprowadzaniu ścieków – poprzez określenie w § 9, § 12 i § 16 zagadnień, które winny być określone w umowie, a zatem z przekroczeniem przez Radę Gminy przyznanej jej ustawą kompetencji. Zarzut skargi dotyczył również naruszenia art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorczym odprowadzaniu ścieków – poprzez określenie w § 22 ust. 3 zagadnień dotyczących problematyki wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, a zatem z przekroczeniem przez Radę Gminy przyznanej jej ustawą kompetencji. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Wyśmierzycach wskazanych w skardze, jako naruszających prawo w sposób istotny. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał m.in., że istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Uchwalając akt prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle działać na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie. Powołał się na treść art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorczym odprowadzaniu ścieków. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości, odnosząc się do postawionych zarzutów. Wskazał także, że w regulaminie brak jest § 22 ust. 3, co do którego prokurator postawił zarzuty. Na rozprawie Prokurator oświadczył, iż odstępuje od zarzutu w pkt 4 skargi co do wadliwości § 22 ust. 3 Regulaminu. Ponadto Prokurator zmodyfikował zarzuty skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369; dalej: "p.p.s.a.") sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Stosownie do art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że do skargi prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma on więc obowiązku kierowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa ani wykazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki bądź interesu społecznego. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że uchwała Rady Miejskiej w Wyśmierzycach, stosownie do art. 19 ust. 1 zdanie 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, stanowi akt prawa miejscowego, a zatem jej zaskarżenie przez prokuratora nie było ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a.). Uznając zatem za dopuszczalną skargę wniesioną przez Prokuratora, Sąd dokonał jej merytorycznej kontroli, uznając zasadność skargi. Zaznaczenia wymaga, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Ponadto organ uchwalający akt prawa miejscowego związany jest i powyższymi zasadami i regułami techniki prawodawczej, ujętymi w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. nr 100 poz.98). Zgodnie z § 143 załącznika do tegoż rozporządzenia do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI z wyjątkiem § 142, dziale II oraz w dziale I rozdziału 2-7, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Podstawę prawną spornej uchwały stanowią przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 19 ust. 1 i 2 powołanej wyżej ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Pierwszy z powołanych przepisów upoważnia organy gminy do wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie m.in. zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Natomiast drugi przepis - art. 19 ust. 1 ustawy - wskazuje, iż rada gminy (...) uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. (...) Regulamin, jak stanowi art. 19 ust. 2 ustawy - powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4) warunki przyłączania do sieci, 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych, 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne wykonanego przyłącza, 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków, 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Cytowany przepis stanowi delegację ustawową dla wydania kontrolowanej uchwały i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania rady gminy. Podkreślenia wymaga, że Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 ustawy. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w cytowanym art. 19 ustawy, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie bądź rozporządzeniu wykonawczym i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo regulują te same kwestie w sposób odmienny. Jednocześnie należy pamiętać o unormowaniach § 137 i § 143 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", zgodnie z którymi w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, umów międzynarodowych i rozporządzeń. Sąd zwraca uwagę, iż artykuł 19 ust. 2 ustawy nie przyznaje organowi uchwalającemu regulamin doprowadzania wody i odprowadzania ścieków prawa do definiowania jakichkolwiek pojęć związanych z gospodarką wodną i ściekową. Dlatego należy przyjąć, iż zawarcie w skarżonym regulaminie definicji "Gminy", "ustawy" stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Chodzi tu o § 2 Regulaminu. W orzecznictwie ugruntowany jest też pogląd o niedopuszczalności powtarzania w akcie prawa miejscowego postanowień ustaw lub ich modyfikacji (zob. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., II OSK 370/07, Lex nr 446997). Dodatkowo w ocenie Sądu nie istnieją istotne racje przemawiające za uznaniem potrzeby powielenia w regulaminie zapisu ustawowego. Taka sytuacja zachodzi w przypadku § 14 regulaminu – odsyłającego do przepisów ustawy. Podobnie § 4 ust. 2 Regulaminu. Przede wszystkim Sąd stwierdza, że w uchwalonym Regulaminie doszło do naruszenia zasad techniki prawodawczej, z uwagi na niezachowanie prawidłowej kolejności powoływanych paragrafów. W rozdziale 1 "Przepisy ogólne", zawarto kolejność: § 1, § 2, § 3, § 4, jak również w kolejnym rozdziale 2 "Minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków" powtórzył się § 3 i § 4. Prawidłowo w rozdziale 2, powinna być zachowana kolejność poszczególnych paragrafów: tj. wskazany w rozdziale 2: § 3 powinien być oznaczony jako § 5, zaś § 4 (w rozdziale 2) powinien zachować kolejność jako § 6. Następne paragrafy powinny być oznaczone zgodnie z porządkiem. Jest to błąd tak istotny, bowiem może skutkować posługiwaniem się wadliwym paragrafem. Podkreślić należy, że w aktach prawnych takich jak ustawy, uchwały, czy rozporządzenia ustawodawca określił tzw. zasady techniki prawodawczej tj. reguły obowiązujące przy konstruowaniu aktów normatywnych, stosowane odpowiednio do konstruowania przepisów prawa miejscowego oraz przepisów porządkowych jednostek samorządu terytorialnego. Zatem już to istotne naruszenie zasad techniki prawodawczej prowadzi do zasadności wniesionej skargi i konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, bowiem uchwalony Regulamin nie zachowuje ciągłości numeracji. Podejmując przedmiotową uchwałę, Rada Miejska w Wyśmierzycach nie wypełniła ponadto upoważnienia wynikającego z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Nie określiła bowiem minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Wprawdzie w treści Regulaminu rada wprowadziła rozdział 2 zatytułowany "Minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków", jednak ani regulacje niniejszego regulaminu, ani inne jego zapisy, nie pozwalają na zakwalifikowanie ich jako określające minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Za istotne naruszenie prawa należy więc uznać wskazanie w § 3 uchwały, że kwestie minimalnego poziomu usług miałyby zostać uregulowane w powszechnie obowiązujących przepisach prawa oraz umowie zawartej z odbiorcą usług. Przepis ten po pierwsze odsyła do powszechnie obowiązujących przepisów prawa , a nadto odsyła do aktu prawnego o charakterze indywidualnym, zatem w sposób nieusprawiedliwiony dochodzi do przekazania kompetencji w tym zakresie, innym nieuprawnionym podmiotom. Za wadliwą należy zaś uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem (przekroczeniem) upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia w swej treści nie realizuje, nie wprowadzając w swej treści koniecznych regulacji. Należy podkreślić, że w rozdziale 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzeniu ścieków uregulowane zostały zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, które mają podstawowe znaczenie dla interpretacji pozostałych przepisów ustawy, w tym art. 19 ust. 2 ustawy wskazującego zakres przedmiotowy regulaminu. W art. 6 ust. 1 ustawy unormowano zasadę udzielania wspomnianych usług na podstawie pisemnej umowy zawieranej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Umowa ta musi określać w szczególności prawa i obowiązki jej stron (art. 6 ust. 3 pkt 3 ustawy). Z przepisu tego wynika, że ustawodawca zdecydował, iż to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług. Oznacza to, że kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego. Określenie tych elementów przez radę miejską stanowi niedozwoloną ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący nie był upoważniony. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ww. ustawy, dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, a odbiorcą usług. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy (ust. 2 art. 6). Określenie w § 9, § 12, § 16 co do zmiany warunków umowy, co do rozwiązania umowy, czy długości okresu obrachunkowego stanowi niedopuszczalną ingerencję w materię, która winna być przedmiotem uregulowań umownych. Elementy umowy określa art. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzeniu ścieków, zaś rada miejska nie posiadała kompetencji do ustalania innych elementów, niż to wskazuje sama ustawa. Termin na jaki zawierana jest umowa powinna regulować sama umowa, a nie Regulamin. Uregulowania te naruszają także zasadę swobody umów statuowaną w art. 353(1) kc. Zauważyć też trzeba, że art. 19 ust. 2 pkt 3 odnosi się jedynie do "szczegółowych warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług", a Regulamin zawiera unormowania dotyczące rozwiązywania umów z odbiorcami. Zatem zapisy te uchwalono, tak jak wskazano wyżej, z przekroczeniem upoważnienia zawartego w delegacji ustawowej. Z uwagi na powyższe, za wadliwe w istotnym stopniu uznać należy również zapisy dotyczące zawarcia umowy na czas określony. Zaznaczyć należy, że w § 19 ust. 4 regulaminu stwierdzono, iż wraz z wnioskiem o zawarcie umowy osoba ubiegająca się o przyłączenie jest zobowiązana przedstawić przedsiębiorstwu dokument określający stan prawny przyłączanej nieruchomości. Brak jest podstaw do żądania takiego dokumentu, skoro obowiązek taki nie znajduje oparcia również w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r Prawo budowlane (Dz. U. 2016.290 - tekst. jedn.). W myśl art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 30 ust. 2 cyt. ustawy do wniosku o udzielenie zezwolenia na budowę oraz do zgłoszenia realizacji określonych robót budowlanych inwestor obowiązany jest dołączyć jedynie własne oświadczenie, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyższe unormowanie wydano zatem z przekroczeniem ustawowego upoważnienia. Podkreślenia wymaga, iż brak jest również podstaw prawnych do unormowania w uchwale jako akcie prawa miejscowego o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, uregulowań wykraczających poza ustawową delegację wynikające z art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków które to zostały zawarte w zaskarżonej uchwale, tj. w: rozdziale 5: § 19 ust. 2, 3 (odnoszącym się do określenia wzoru wniosku o zawarcie umowy o przyłączenie do sieci, treści wniosku ), w § 20 ust. 2 (wskazującym braki możliwości podłączenia, w § 19 ust. 4 (obowiązek dołączenia do wniosku dokumentu określającego stan prawny nieruchomości i mapy sytuacyjnej). Podsumowując Sąd stwierdza, że podczas uchwalania treści Regulaminu organ dopuścił się pominięcia uchwałodawczego, polegającego na nieuregulowaniu wymagań dotyczących określenia: minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków (art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków). W tym miejscu należy jeszcze raz podkreślić, że wyliczając w art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków komponenty uchwały o regulaminie, ustawodawca nie posłużył się zwrotem "w szczególności" ani podobnym, co należy rozumieć w ten sposób, że z jednej strony wyliczenie tam zamieszczone ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że w regulaminie nie wolno zamieszczać postanowień wykraczających poza treść ww. przepisu, a z drugiej strony muszą się w nim znaleźć postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów zawartych w art. 19 ust. 2 ustawy wyżej wymienionej. W konsekwencji omówionych wyżej istotnych naruszeń prawa w treści Regulaminu oraz wskazanego pominięcia uchwałodawczego, koniecznym było, zdaniem Sądu, stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.