VIII SA/Wa 926/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. D. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...]sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przydzielenia miejsca w internacie albo w kwaterze internatowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...]lipca 2015 r. nr [...]. Dyrektor Oddziału Regionalnego w W. Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. Dalej: "k.p.a."), art. 13 ust. 6 w związku z art. 51 ust. 1 i 4 oraz art. 21 ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.; dalej: "ustawa"), odmówił M. P. (dalej: "skarżący") przydzielenia miejsca w internacie albo kwaterze internatowej w W.. W uzasadnieniu organ powołał się na dyspozycję art. 51 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym miejsce w internacie lub kwaterze internatowej nie przysługuje, jeżeli żołnierz zawodowy lub jego małżonek zamieszkuje w lokalu mieszkalnym w miejscowości, w której żołnierz zajmuje stanowisko służbowe, pozostaje w rezerwie kadrowej lub dyspozycji, albo w miejscowości pobliskiej, albo żołnierz zawodowy zaspokoił swoje potrzeby w tej miejscowości, korzystając z uprawnień, o których mowa w art. 21 ust. 6. Jednocześnie organ I instancji stwierdził, że miejscowość G., gdzie ww. żołnierz zawodowy zajmuje kwaterę, jest miejscowością pobliską do W., w której obecnie żołnierz pełni służbę. Od przedmiotowej decyzji skarżący wniósł odwołanie, w którym kwestionuje dokonaną przez organ I instancji interpretację definicji miejscowości pobliskiej i ustalenie, że G. jest miejscowością pobliską do W.. Zdaniem odwołującego, Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W., podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie nie uwzględnił, że czas przejazdu pomiędzy przystankiem najbliższym miejscu zamieszkania w G., a przystankiem najbliższym do miejsca pełnienia służby w Warszawie przekracza w obie strony 2 godziny. Podkreślił, że środkami publicznego transportu zbiorowego realizującymi połączenia na trasie G. – W. – G. są autobusy PKS, które kursują w dwóch relacjach tj. G. [...] – W. [...] i G. [...]. – W. [...]. Wskazał, iż przystanek PKS W. [...] jest położony najbliżej miejsca pełnienia służby tj. [...], a przejazd autobusem PKS na trasie G. – W. [...] – G. znacznie przekracza 2 godziny. Zatem, zdaniem skarżącego, G. nie jest miejscowością pobliską do W., bowiem czas przejazdu pomiędzy najbliższym przystankiem w miejscu zamieszkania w G., a przystankiem najbliższym do miejsca j pełnienia służby w W. przekracza w obie strony 2 godziny. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 13 ust. 7, art. 21 ust. 1, 2 i art. 51 ust. 1 i 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. z dnia [...] kwietnia 2014 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w zaistniałym stanie faktycznym miejscowość G., gdzie skarżący zamieszkuje i zaspokoił potrzeby mieszkaniowe korzystając z uprawnień, o których mowa w art. 21 ust. 6 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, jest miejscowością pobliską do W., gdzie obecnie pełni obowiązki służbowe. Organ podkreślił, że miejscowością pobliską, w rozumieniu art. 1a ust. 1 pkt 7 powołanej ustawy, jest miejscowość, do której najkrótszy czas dojazdu lądowym środkiem publicznego transportu zbiorowego nie przekracza zgodnie z rozkładem jazdy dwóch godzin, w obie strony łącznie z przesiadkami, licząc od stacji (przystanku) najbliżej miejsca pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliżej miejsca zamieszkania. W sytuacji kiedy w tej miejscowości funkcjonuje komunikacja kilku przewoźników publicznych (np. PKP i PKS) należy brać pod uwagę przystanek (stację) usytuowane najbliżej miejsca zamieszkania i służby tego z przewoźników, który spełnia wskazane powyżej kryterium czasowe. Przy ustalaniu czasu dojazdu z/do miejsca pełnienia służby należy uwzględnić jedynie przewoźników publicznych zapewniających transport z jednej miejscowości do drugiej i tylko przystanki tych środków transportu można uwzględniać w obrębie danej miejscowości. Uwzględniając powyższe, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo ustalił, że najkrótszy czas przejazdu pomiędzy miejscowościami G. i W. zapewnia komunikacja realizowana przez PKS w relacji G. [...] – W.[...] – G. [...] Dalej organ ustalił, iż najbliższym przystankiem miejsca zamieszkania strony jest G. [...], zaś najbliższym przystankiem miejsca pełnienia służby jest Dworzec PKS W. – [...]. Organ wskazał, iż mimo większej odległości od miejsca pełnienia służby (w linii prostej [...] km) z tego przystanku dojazd do miejsca pełnienia służby zajmie żołnierzowi ok. 35 minut, a z przystanku W. [...] (odległość w linii prostej [...] km) dojazd do miejsca pełnienia służby zajmie żołnierzowi ponad 1 godzinę. Organ podkreślił, że ustawowa definicja miejscowości pobliskiej zawiera przesłankę "najkrótszy czas dojazdu". Zatem nie znajduje żadnych racjonalnych podstaw chęć skarżącego pokonywania drogi do/z miejsca pełnienia służby autobusem PKS w relacji G. – W. [...] – G., w sytuacji gdy podróż taka trwa ponad dwie godziny w obie strony. Skoro zatem czas przejazdu w obie strony mieści się w dopuszczalnym przez ustawodawcę dwugodzinnym przedziale czasowym to G., gdzie skarżący ma zaspokojone uprawnienia do zakwaterowania, spełnia ustawowe kryteria dla miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby w W.. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 1a ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2015 r. poz. 746) poprzez jego błędną wykładnię; - art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2015 r. poz. 746) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje internat z uwagi na zamieszkanie w miejscowości pobliskiej. Zdaniem wnoszącego skargę, w skarżonej decyzji niewłaściwie zinterpretowano, zawartą w ustawowej definicji miejscowości pobliskiej przesłankę "najkrótszy czas dojazdu". Należy obiektywnie stwierdzić, że przesłanka ta nie dotyczy wyboru najszybszej z możliwych relacji z jednej miejscowości do drugiej, a uwzględnienia, przy podejmowaniu decyzji, najkrótszego czasu połączenia w relacji łączącej stację (przystanek) najbliższą miejsca pełnienia służby ze stacją (przystankiem) najbliższą miejsca zamieszkania. Czas przejazdu na danej relacji może być różny i zależny od godziny jego realizacji, przewoźnika, ilości przystanków jak i pokonywanej trasy. Przykładowo, zgodnie z rozkładem jazdy, w dni robocze, w godz. odjazdów 04.30- 06.00, dla relacji G. [...]- W. [...] czas dojazdu waha się od 50 do 98 minut, a dla relacji G. [...]. – W. [...] od 75 do 90 minut. Kryterium to znalazło się w definicji ustawowej po to by wskazać, który z kursów (a tym samym i jego czas) ma być uwzględniany dla każdej z relacji. Dodatkowo skarżący podniósł, że trasa pokonywana przez autobus relacji G.[...] – W. [...] jest dłuższa o około 2 km od tej dla relacji G. [...] – W. [...] i wiedzie, w przeciwieństwie do relacji G. [...] – W. [...] w kierunku niezgodnym z miejscem pełnienia przeze mnie służby (na zachód W. gdy skarżący pracuje na wschodzie). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 21 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.), żołnierzowi zawodowemu od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej przysługuje prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości. Prawo do zakwaterowania żołnierza zawodowego jest realizowane w jednej z następujących form: przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej lub wypłaty świadczenia mieszkalnego. Stosownie do treści art. 51 ust. 4 powołanej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, miejsce w internacie lub kwaterze internatowej nie przysługuje, jeżeli żołnierz zawodowy lub jego małżonek zamieszkuje w lokalu mieszkalnym w miejscowości, w której żołnierz zajmuje stanowisko służbowe, pozostaje w rezerwie kadrowej lub dyspozycji, albo w miejscowości pobliskiej, albo żołnierz zawodowy zaspokoił swoje potrzeby mieszkaniowe w tej miejscowości, korzystając z uprawnień, o których mowa w art. 21 ust. 6. W myśl art. 1a ust. 1 pkt 7 powołanej ustawy, miejscowość pobliska, to miejscowość, do której najkrótszy czas dojazdu lądowym środkiem publicznego transportu zbiorowego nie przekracza, zgodnie z rozkładem jazdy, dwóch godzin w obie strony, łącznie z przesiadkami, licząc od stacji (przystanku) najbliższej miejsca pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliższej miejsca zamieszkania. Kluczowe znaczenie w rozpoznawanej sprawie więc ma ocena, czy miejscowość, w której skarżący pełni służbę (W.) jest miejscowością pobliską do miejsca zamieszkania (G.). Dojazd z miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby i następnie powrót do niej środkami lądowego transportu publicznego nie powinien przekroczyć łącznie czasu dwóch godzin. W ocenie Sądu, organ błędnie ustalił, że W. jest miejscowością pobliską w stosunku do G.. Przy ustaleniu czasu dojazdu z/do miejsca pełnienia służby należy uwzględnić jedynie przewoźników publicznych, zapewniających transport z jednej miejscowości do drugiej i tylko przystanki tych środków transportu na tej trasie można oceniać. Przystanki zaś w obrębie tej samej miejscowości, tj. komunikacji miejskiej, nie mogą być brane pod uwagę, bowiem definicja miejscowości pobliskiej stanowi o miejscowości, do której najkrótszy czas dojazdu nie przekracza dwóch godzin w obie strony. Zatem nie można włączać do czasu przejazdu do/z miejscowości, czasu poruszania się po miejscowości pobliskiej środkami komunikacji miejskiej, gdyż prowadziłoby to do nieuprawnionego rozszerzenia definicji ustawowej. Potwierdza to dokonana w art. 107 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U z 2015 r., poz. 1322) zmiana treści art. 1a ust. 1 pkt 7 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, polegająca na redakcyjnym doprecyzowaniu kryterium czasu dojazdu, z wyłączeniem komunikacji miejskiej i dostosowaniu przepisów ustawy do podobnych regulacji, jakie występują np. w ustawie o Policji. Od dnia 1 października 2015 r. art. 1a ust. 1 pkt 7 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP stanowi, że "Ilekroć w ustawie jest mowa o miejscowości pobliskiej – należy przez to rozumieć miejscowość, do której najkrótszy czas dojazdu lądowym środkiem publicznego transportu zbiorowego, łącznie z przesiadkami, nie przekracza zgodnie z rozkładem jazdy 2 godzin w obie strony, licząc od stacji (przystanku) najbliższej miejsca pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliższej miejsca zamieszkania, bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której żołnierz dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe". Dosłowne odczytywanie przepisu art. 1a ust. 1 pkt 7 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji) prowadzić by mogło do sytuacji naruszających konstytucyjnie chronioną zasadę równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). Po pierwsze, nie wszystkie miejscowości posiadają komunikację w obrębie miejscowości. Po drugie, komunikacja miejska z przyczyn oczywistych nie uwzględnia najkrótszej drogi wyjazdu z danej miejscowości. Dojazdy komunikacją miejską wraz z przesiadkami, w obrębie większych aglomeracji miejskich, ze względu na wielość przystanków i ruch miejski, mogą bez wątpienia przekroczyć w obie strony dwie godziny i wtedy, mimo, że żołnierz zamieszkiwałby w miejscowości pełnienia służby lub tuż za jej granicami, przysługiwałoby mu prawo do zwrotu kosztów dojazdów. Choć logicznie rzecz ujmując byłaby to miejscowość pobliska, bądź nawet ta sama. Interpretacja przepisu powinna być uniwersalna i wykluczać sprzeczności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 398/11). Zauważyć należy, iż użyty w analizowanych aktach prawnych wyraz "dojazd", oznacza możliwość przemieszczenia się przez żołnierza środkiem publicznego transportu zbiorowego, od stacji (przystanku) najbliższej pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliższej miejsca zamieszkania. Taki wniosek wynika z art. 1a ust. 1 pkt 7 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu wówczas obowiązującym. Powołany przepis określa zarówno w odniesieniu do czasu przejazdu, jak i połączenia komunikacyjnego, że miejscem odniesienia jest stacja (przystanek), nie zaś inne bliżej nieokreślone miejsca, np. przystanek komunikacji miejskiej. Nie można zatem przyjąć, że do ogólnego czasu przejazdu należałoby wliczać czas przejazdu środkami komunikacji miejskiej, czy też innej, z których żołnierz mógłby skorzystać dojeżdżając do stacji PKP lub przystanku PKS. Biorąc powyższe pod uwagę należy wskazać, iż przystankiem położonym najbliżej miejsca pełnienia służby, z którego możliwy jest przejazd do miejsca zamieszkania, czyli przystankiem łączącym obie miejscowości W. i G. jest przystanek W. [...]. Przy ustalaniu czasu dojazdu z/do miejsca pełnienia służby nie wlicza się czasu potrzebnego stronie na przesiadkę i dojazd pomiędzy przystankiem W. [...], a miejscem pełnienia służby tj. [...], które to znajdują się w tej samej miejscowości. Bezspornie przejazd z przystanku W. [...], a [...] odbywają się w obrębie jednej miejscowości i zapewnia komunikacja lokalna – miejska. Czas przejazdu pomiędzy przystankami nie jest uwzględniany przy określaniu czasu dojazdu i powrotu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby. Zatem organy przyjmując, że najbliższym przystankiem miejsca pełnienia służby przez skarżącego jest Dworzec PKS W. - [...], mimo że usytuowany jest on (co nie jest sporne) w większej odległości od miejsca pełnienia służby narusza dyspozycję art. 1a ust. 1 pkt 7 ustawy. Organy obu instancji kierowały się bowiem kryterium najkrótszego czasu dojazdu z tego przystanku do miejsca pełnienia służby, w sytuacji gdy nie wlicza się czasu potrzebnego stronie na dojazd pomiędzy stacją/przystankiem, a miejscem pełnienia służby komunikacja miejską. Zatem, w ocenie Sądu, przystankiem najbliższym miejsca pełnienia służby jest przystanek w najbliższej odległości (którą liczy się w kilometrach), a nie ten który ma krótsze połączenie komunikacją miejską. Jak wynika natomiast z rozkładu jazdy PKS, autobusy w przedziale godzinowym 6:00 – 9:00 ze stacji G. do W. [...] wyruszają o 6:05. 6:45. 7:15, 8-00 i 8:15, natomiast w godzinach popołudniowych w przeciwnym kierunku o 15:20, 15:50, 16:07, 16:20, 16:55, 17:40 i 17:45. Czas przejazdu pociągów na tej trasie, niezależnie od tego, czy są to połączenia bezpośrednie, czy też wiążące się z koniecznością przesiadki, w jedną stronę, w godzinach porannych między godziną 6:05 a godziną 8:15 waha się w przedziale od 1:25 do 1:30 godziny, natomiast w godzinach popołudniowych, miedzy godzina 15:20 a 17:45 w przedziale od 1:15 do 1:30 godziny. W każdym przypadku, czas przejazdu na tej trasie w obie strony przekracza 2 godzin, o których mowa w ustawie, co oznacza, że G. nie jest miejscowością pobliską miejscu pełnienia służby strony skarżącej. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni uwagi, poglądy prawne i wytyczne wyrażone przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a., orzekł jak w sentencji wyroku.