VIII SA/Wa 927/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant Referent Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2012 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej A. R. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1.1. Decyzją z [...] lipca 2011 r. ([...]), po rozpoznaniu odwołania A. R. (dalej: "skarżąca"), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: "organ odwoławczy" lub "SKO") utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] (dalej: "organ I instancji" lub "Marszałek") z [...] maja 2011 r. Przedmiotem decyzji organu odwoławczego była odmowa przyznania zasiłku pielęgnacyjnego dla N. R. (córki skarżącej) za okres od [...] listopada 2006 r. do [...] lutego 2010 r. Jako podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia SKO powołało między innymi art. 16 ust. 5a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.; dalej: "u.ś.r."). 1.2. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że skarżąca została zawiadomiona przez Marszałka o wszczęciu postępowania w sprawie pismem z [...] kwietnia 2011 r. Powołał się następnie na ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji. Wynika z nich, że od [...] listopada 2006 r. do [...] lutego 2010 r. skarżąca posiadała status osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku. Została objęta wraz z dwójką dzieci ubezpieczeniem zdrowotnym. Okazało się jednak, że jej mąż J. R. (ojciec N. R.) od [...] listopada 2006 r. prowadzi działalność gospodarczą na terenie N. i "od kwietnia 2010 r." posiada prawo do świadczeń rodzinnych z tamtejszego systemu zabezpieczenia społecznego na dwoje dzieci (N. i W.). Dlatego w ocenie Marszałka, wobec aktywności zawodowej ojca dziecka na terenie N., krajem pierwszeństwa wypłaty świadczeń w okresie od [...] listopada 2006 r. do [...] lutego 2010 r. są N.. Organ I instancji odmówił skarżącej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla jej córki N. R. za okres od [...] listopada 2006 r. do [...] lutego 2010 r. (pkt 1). Jednocześnie przyznał prawo do zasiłku dla N. R. w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od [...] marca 2010 r. do [...] września 2011 r. (pkt 2 decyzji). Marszałek powołał się w uzasadnieniu swojej decyzji na przepisy art. 72 – 79 rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie. W osnowie decyzji powołał także rozporządzenie Rady (EWG) nr 574/72 z 21 marca 1972 r. w sprawie wykonywania rozporządzenia (EWG) nr 1408/71. 1.3. W odwołaniu skarżąca zakwestionowała pkt 2 rozstrzygnięcia Marszałka (odmowę przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla jej dziecka). Podniosła, że jej mąż posiada tylko prywatne ubezpieczenie na terenie N., które nie obejmuje członków rodziny. Ich córka wymaga zaś stałej opieki i systematycznej rehabilitacji z uwagi na jej niepełnosprawność. 1.4. SKO uznało za prawidłowe ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji. Zgodziło się także z Marszałkiem co do tego, że skarżącej nie przysługuje prawo do zasiłku dla córki N. za okres od [...] listopada 2006 r. do [...] lutego 2010 r. Wynika to zdaniem SKO z przepisów art. 2 pkt 2, art. 3 pkt 16, art. 16 ust. 1 i ust. 5a u.ś.r. oraz nieokreślonych bliżej przepisów rozporządzeń Rady UE, powołanych przez Marszałka. Mąż skarżącej (ojciec N. R.) od [...] listopada 2006 r. prowadzi działalność gospodarczą na terenie N. i "od kwietnia 2010 r. pobiera" świadczenia z tamtejszego systemu zabezpieczenia społecznego na dwoje dzieci (N. i W.). Organ odwoławczy w celu potwierdzenia trafności rozstrzygnięcia powołał się na pogląd wyrażony w wyroku WSA w Gdańsku z 19 grudnia 2007 r. (II SA/Gd 610/07), cytując fragment uzasadnienia tego orzeczenia. Odnosząc się do odwołania SKO wskazało, że organy nie odmawiają skarżącej prawa do zasiłku na rzecz córki "w ogóle". Jednak państwem zobowiązanym do wypłaty świadczeń są N., a nie Polska. Organ odwoławczy dodał, że uzasadnienie decyzji marszałka może wydawać się skomplikowane i mało czytelne, ale jest prawidłowe, choć podążanie za tokiem rozumowania organu I instancji jest miejscami utrudnione. 2.1. Z ostatecznym w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięciem organu odwoławczego nie zgodziła się skarżąca. Pismem z [...] września 2011 r. wniosła zatem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Autor skargi, występując o uchylenie zaskarżonej decyzji, postawił jej zarzuty obrazy przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a.") poprzez odstąpienie od obowiązku zbadania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz błąd w ustaleniach faktycznych polegający na błędnym przyjęciu przez organy orzekające, że świadczenia rodzinne przyznane J. R. (ojcu dziecka) w [...], wykluczają pobieranie przez skarżącą na terenie Polski zasiłku pielęgnacyjnego na ich córkę N. R., podczas gdy J. R. nie pobierał tegoż zasiłku w N.. 2.2. W uzasadnieniu autor skargi wskazał, iż organ zaniechał ustalenia jakiego rodzaju świadczenia rodzinne zostały przyznane mężowi skarżącej, w jakiej wysokości, a także czy odpowiadają one zasiłkowi pielęgnacyjnemu przyznawanemu w Polsce. Ponadto nie poczynił stosownych ustaleń, czy świadczenia rodzinne przyznawane w N. są wypłacane w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osobie w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji, tj. czy są to świadczenia, o których mowa w art. 16 ust. 1 – 3 i ust. 5a u.ś.r. Autor skargi powołał się ma wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2010 r. (I OSK 556/10) oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 26 maja 2010 r. (II SA/Rz 302/10), cytując ich fragmenty. Konkludując skarżąca wskazał, iż jej mąż nie pobierał zasiłku pielęgnacyjnego na terenie N., a zatem uprawnienie do jego pobierania może być zrealizowane przez nią na terenie Polski. 2.3. Odpowiadając na skargę, organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wystąpił o jej oddalenie. Powtórzył argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji z [...] lipca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. 3.1. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się zatem do zbadania, czy organy administracji (podatkowe) w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w sposób przewidziany w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "u.p.p.s.a."). Dodać należy, że zgodnie z art. 134 u.p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 3.2. Na proces stosowania prawa składa się szereg etapów i elementów. I tak, w pierwszej kolejności organ stosujący prawo powinien zidentyfikować odpowiednią normę prawa materialnego, której zastosowanie może wchodzić w rachubę odnośnie rozpatrywanej sprawy. Następnie poprzez dokonanie wykładni tej normy, winien zrekonstruować jej treść i w oparciu o wynikające stąd wnioski, stwierdzić ustalenie, jakich faktów jest konieczne z punktu widzenia zastosowania tej normy. Ustalenie tych faktów winno nastąpić według reguł prawa procesowego, a zwłaszcza tych reguł, które dotyczą postępowania dowodowego. Końcowym etapem jest dokonanie subsumcji, tj. przyporządkowanie ustalonego stanu faktycznego do hipotezy normy prawa materialnego. Rolą Sądu jest natomiast kontrola prawidłowości tego działania, z uwzględnieniem przepisów art. 134 i art. 145 u.p.p.s.a. 4.1. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. SKO nie ustaliło bowiem okoliczności mogących mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Nie wyjaśniło, czy została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja innego organu przyznająca skarżącej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego dla jej córki, także za okres objęty decyzją odmowną Marszałka. Jest to o tyle istotne, że decyzja dotycząca sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną jest dotknięta wadą nieważności, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Z akt sprawy wynika zaś, że skarżącej przyznane zostało uprzednio prawo do zasiłku pielęgnacyjnego dla jej córki. Zatem odmówić skarżącej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego można dopiero wówczas, gdy zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego wcześniejsza decyzja innego organu (Burmistrza Miasta [...]) zasiłek ten przyznająca za okres objęty decyzją Marszałka (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 20 października 2011 r., IV SA/Wr 484/11; wyrok ten dostępny jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, adres: www.nsa.gov.pl., w skrócie: "CBOSA"). SKO nie dokonało ustaleń w tym zakresie, o czym świadczy uzasadnienie zaskarżonej decyzji. 4.2. Organy nie wyjaśniły nadto, kiedy i przez kogo zostało wszczęte postępowanie w sprawie. Ustalenie dnia wszczęcia postępowania w sprawie (można domniemywać, że na wniosek skarżącej) pozwoli na ustalenie, które przepisy prawa materialnego znajdują zastosowanie w sprawie. Za niewystarczające należy uznać powołanie się przez SKO na pismo Marszałka z [...] kwietnia 2011 r. zawiadamiające o wszczęciu postępowania w sprawie. Poza tym, że SKO błędnie wskazało datę, którą pismo Marszałka zostało opatrzone (w aktach sprawy znajduje się pismo z [...] kwietnia 2012 r.), to także z treści tego pisma nie wynika, kiedy i na czyj wniosek zostało wszczęte postępowanie w sprawie. SKO trafnie zauważyło, że przepis art. 16 ust. 5a u.ś.r. powołany jako podstawa materialnoprawna rozstrzygnięcia obowiązuje od 1 stycznia 2009 r. Jednak nie ustaliło, w jakim zakresie także ten przepis znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, dotyczącej wszakże okresu, gdy art. 16 ust. 5a u.ś.r. nie obowiązywał. Przepisy rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71 (Dz. Urz. UE spec. 05.1.35 ze zm.) i rozporządzenia Rady (EWG) Nr 574/72 (Dz. Urz. UE spec. 05.1.83. ze zm.) utraciły zaś moc od 1 maja 2010 r. 4.3. W dniu wydania zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji obowiązywało rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. U. UE. L. 2004.166.1 ze zm.) oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 987/2009 z 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE) Nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. U. UE. L. 2009.284.1. ze zm.). Przepisy przejściowe zostały zawarte w art. 87 ust. 1 rozporządzenia 883/2004, który to akt prawny, zgodnie z powołanym przepisem przejściowym, nie daje podstawy do nabycia żadnych praw za okres poprzedzający datę jego wejścia w życie. Dodać warto, że w punkcie 2 preambuły do decyzji Komisji Administracyjnej ds. Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego Nr H1 z 12 czerwca 2009 r. dotyczącej zasad przechodzenia od rozporządzeń Rady (EWG) Nr 1408/71 i (EWG) Nr 574/72 do rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2007 i (WE) Nr 987/2009 oraz stosowania zaleceń i decyzji Komisji Administracyjnej ds. Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego (Dz. Urz. UE. C. 106 z 24 kwietnia 2010 r.) wskazano, że dopiero wnioski złożone po dniu wejścia w życie przepisów rozporządzeń 883/2004 i 987/2009 podlegają rozpatrzeniu zgodnie z przepisami tych rozporządzeń. Wcześniejsze wnioski podlegają zatem rozpoznaniu z uwzględnieniem przepisów rozporządzeń Rady (EWG): Nr 1408/71 (Dz. U. UE. L. 1971.149.2 ze zm.) i Nr 574/72 (Dz. U. UE. L. 1972.74.1) oraz decyzji Komisji Administracyjnej Nr 207 z 7 kwietnia 2006 r. (Dz. U. UE. L. 2006.175.83). 4.4. Dodać warto, że poza wskazanymi wadami, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a., gdyż SKO nie wskazało przepisów prawa unijnego, które znajdują zastosowanie w sprawie. Za niewystarczające należy uznać powołanie się przez organ na rozporządzenia Rady UE, skoro w decyzji nie zostały wskazane konkretne przepisy tych aktów, znajdujące zastosowanie w sprawie. Kolejne uchybienie organu polega na tym, że nie zostało ustalone, od kiedy mężowi skarżącej przysługuje prawo do świadczeń niemieckich. W aktach sprawy znajduje się co prawda informacja, że J. R. miał przyznane n. świadczenia rodzinne na dzieci do [...] kwietnia 2010 r. (zob. k. [...] akt administracyjnych). Jednak brak jest informacji, od kiedy i w jakiej wysokości ojciec dzieci pobierał te świadczenia. SKO w uzasadnieniu swojej decyzji konsekwentnie wskazuje zaś, że mąż skarżącej pobierał "od kwietnia 2010 r." na terenie N. świadczenia z tamtejszego systemu zabezpieczenia społecznego. Jest to kolejne uchybienie organu odwoławczego. Uchybienia te świadczą o tym, że SKO nie podejmowało przemyślanych działań zmierzających do zapobiegania kumulowaniu świadczeń, a jest to jedna z czterech podstawowych zasad koordynacji krajowych systemów zabezpieczenia społecznego (poza zakazem dyskryminacji ze względu na przynależność państwową, zachowaniem praw nabytych oraz kumulacją wszystkich okresów ubezpieczenia). 5. Zarzut 1 skargi Sąd uznał zatem za zasadny, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Jednak z uwagi na powyższe uchybienia procesowe, przedwczesne jest dokonywanie oceny legalności zaskarżonej decyzji przez pryzmat jej zgodności z przepisami prawa materialnego. Zauważ należy, że w świetle art. 10 rozporządzenia Nr 574/72, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych w Polsce (w tym do świadczenia takiego jak świadczenia pielęgnacyjne) następuje do wysokości kwoty świadczeń przysługujących w N. (takich jak zasiłek rodzinny). Wskazówka powyższa jest o tyle istotna, że w sytuacji, gdy postępowanie zostało wszczęte przed [...] maja 2010 r., to zgodnie z tym przepisem za częściowo chybiony należy uznać zarzut 2 skargi. Autor skargi bezpodstawne wywodzi bowiem, że skarżącej przysługuje prawo do zasiłku pielęgnacyjnego dla córki w Polsce, jeżeli jej mąż pobierał n. świadczenia rodzinne, ale nie pobierał zasiłku pielęgnacyjnego dla dziecka. Obowiązkiem organu będzie zatem ustalenie, czy i od kiedy, a także w jakiej wysokości ojciec dziecka pobierał n. świadczenia rodzinne dotyczące córek N. i W.. 6. Ponownie rozpoznając sprawę organ obowiązany będzie zatem w pierwszej kolejności ustalić, czy decyzja Burmistrza Miasta [...] przyznająca skarżącej świadczenia pielęgnacyjne dla jej córki N. została ostateczną decyzją wyeliminowana z obrotu prawnego. W przypadku pozytywnej odpowiedzi na to pytanie, obowiązkiem organu będzie ustalenie kiedy zostało wszczęte postępowanie w sprawie, a także które przepisy prawa materialnego (krajowego i unijnego) znajdują w niej zastosowanie. Kolejnym działaniem organu będzie dokonanie stosownych ustaleń co do okresu, w którym J. R. pobierał n. świadczenia rodzinne, a także ustalenie ich wysokości. Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 134 § 1, art. 135 oraz art. 152 u.p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w punkcie 1 i punkcie 2 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił na mocy art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 u.p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), gdyż strona skarżąca reprezentowana była przed Sądem przez adwokata. Do zwróconych kosztów postępowania Sąd zaliczył 240 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego. Zgodnie z art. 239 pkt 1 lit. a) u.p.p.s.a., skarżąca korzystała z ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych.