VIII SA/Wa 927/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Starszy referent Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi B. B., A. P., K. G., M. K. i T. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzającą je decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] czerwca 2015 r. znak: [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżących: B. B., A. P., K. G., M. K. i T. O. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją znak [...] z [...] czerwca 2015 r. Wójt Gminy [...] (dalej: Wójt, organ I instancji), działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, zwana dalej: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 6 pkt 2 i art. 88 ust. 1 oraz ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627 ze zm. zwana dalej: u.o.p.), orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji nakazującej wymierzenie kary pieniężnej za usunięcie 1 sztuki drzewa, które rosło na działce nr [...] w miejscowości [...], bez wymaganego zezwolenia, z uwagi na to, że nie ustalono sprawcy wycinki ww. drzewa. Organ I instancji wskazał, że wnioskiem z 6 marca 2015 r. B. B. zgłosiła do Wójta, że była świadkiem usunięcia drzewa z terenu nieruchomości nr [...] w [...], stanowiącej własność G. G., B. B., K. G., M. K., T. O., A. P., A. P. i G. P.. W związku z ww. zgłoszeniem Wójt z urzędu wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia, zawiadamiając o tym strony oraz wyznaczył oględziny działki. W oględzinach wyznaczonych na 20 kwietnia 2015 r. uczestniczyli przedstawiciele organu oraz B. B., K. G. i M. O.. Na dzień oględzin nie można było ustalić gatunku drzewa, ani jego wieku, brak było widocznego pnia, wejście na teren działki zamknięte, a zamieszkująca tam G. G. nieobecna. W toku powtórnych oględzin w dniu 2 czerwca 2015 r. G. G. oświadczyła, że w miejscu wskazanym przez B. B. rosło drzewo rodzaju śliwka o obwodzie 10 cm, a ona nic nie wiedziała o wycięciu drzewa z terenu ww. działki. Oświadczyła nadto, że drzewo nie zostało wycięte na jej polecenie, a także nie wyrażała zgody na jego usunięcie. Zdaniem organu I instancji, przedmiotowe postępowanie podlegało umorzeniu, gdyż zgodnie z art. 88 ust. 1 u.o.p. (organ błędnie w tym miejscu wskazał k.p.a.), karę administracyjną można wymierzyć tylko w przypadkach: zniszczenia terenów zieleni albo drzew lub krzewów spowodowanych niewłaściwym wykonywaniem robót ziemnych lub wykorzystaniem sprzętu mechanicznego albo urządzeń technicznych oraz zastosowaniem środków chemicznych w sposób szkodliwy dla roślinności; usuwaniem drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia; zniszczeniem drzew, krzewów lub terenów zieleni spowodowanym niewłaściwym wykonaniem zabiegów pielęgnacyjnych. Uznał, że skoro w niniejszej sprawie nie ustalono sprawcy wycinki drzewa, a dodatkowo wycięte drzewo nie wymagało zezwolenia na wycięcie, przedmiotowe postępowanie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyli: B. B., K. G., M. K., T. O. i A. P. (zwani dalej: skarżący). Skarżący podali, że Wójt wydał zaskarżoną decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie 1 sztuki drzewa rosnącego na działce nr [...], nie uwzględniając oświadczenia złożonego przez B. B., jako świadka zdarzenia i jedną z prawnych spadkobierców po J. P.. Uwzględnił natomiast oświadczenie złożone przez G. G., która mimo prawidłowego zawiadomienia nie udostępniła terenu działu w czasie pierwszych oględzin. Organ I instancji nie wymusił na ww. okazania miejsca wycięcia drzewa w obecności wszystkich zainteresowanych stron i w terminie ustalonym przez organ, tylko w terminie i czasie ustalonym przez G. G. bez powiadomienia pozostałych stron postępowania, z naruszeniem art. 10 k.p.a. Skarżący podali, iż Wójt nie uwzględnił oświadczenia świadka zdarzenia – B. B., wskazując, że nie ustalono sprawcy wycięcia drzewa. Jednocześnie poświadczono nieprawdę, że wycięte drzewo było owocowe - śliwka. Zdaniem skarżących, jeżeli organ I instancji miał problem z ustaleniem gatunku drzewa mógł skorzystać z usług dendrologa. Za nieuprawnione skarżący uznali stwierdzenie Wójta, że G. G.jako potencjalny następca prawny nie mogła uzyskać stosownego zezwolenie na wycięcie drzewa; wystarczyło tylko zebrać podpisy od pozostałych prawnych spadkobierców. Postanowieniem znak [...] z [...] sierpnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: Kolegium, organ odwoławczy), biorąc za podstawę art. 134 k.p.a., orzekło o niedopuszczalności odwołania. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z danymi ewidencji gruntów i budynków, jednostka ewidencyjna [...], obręb numer [...]- działka nr [...] położona w [...] jest własnością siedmiu osób fizycznych. Skarżący są współwłaścicielami ww. działki. W niniejszej sprawie skarżący mają status osoby informującej o wycięciu drzewa bez zezwolenia. Nie mają natomiast przymiotu strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. W sprawie o nałożenie administracyjnej kary pieniężnej za wycięcie drzew bez pozwolenia przymiot strony postępowania ma jedynie sprawca wycinki. Stroną nie jest właściciel nieruchomości, z której wycięto drzewo, ani osoby trzecie informujące organ o wycięciu drzewa. Brak interesu prawnego osoby informującej o wycięciu drzewa powoduje, że nie ma ona przymiotu strony w postępowaniu o nałożeniu kary pieniężnej na sprawcę usunięcia drzewa bez zezwolenia. Zdaniem Kolegium, skoro przymiot strony w sprawie o nałożenie kary pieniężnej za wycięcie drzewa bez zezwolenia ma sprawca wycinki, a nie właściciel nieruchomości, to tym samym właściciel nieruchomości niebędący stroną postępowania nie ma prawa do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie wymierzenia kary pieniężnej. Doręczenie decyzji w powyższej sprawie i pouczenie o prawie wniesienia odwołania nie powoduje zaistnienie tego prawa po stronie osoby, która zgodnie z przepisami prawa nie ma statusu strony. Odwołanie wniesione przez osobę nie będącą stroną w sprawie nie powoduje ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy. Odwołanie wniesione przez podmiot niemający przymiotu strony jest niedopuszczalne. W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającej go decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie przepisów art. 77 § 1 w związku z art 80 k.p.a., zobowiązujących organy administracji do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego, co miało wpływ na wynik sprawy. Podali, iż decyzja organu I instancji także wydana została z naruszeniem art. 77 § 1 w związku z art 80 k.p.a. W dalszej części skargi skarżący wskazali na przebieg postępowania w sprawie i przytoczyli argumenty prezentowane na etapie postępowania odwoławczego. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Materialnoprawną podstawą wydanej w sprawie decyzji są przepisy ustawy o ochronie przyrody – art. 83 i 88. Zgodnie z treścią art. 83 ust. 1 u.o.p. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji), usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek: 1) posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości; 2) właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego - jeżeli drzewa lub krzewy zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń. Zgoda właściciela nieruchomości, o której mowa w ust. 1 pkt 1, nie jest wymagana w przypadku wniosku złożonego przez użytkownika wieczystego nieruchomości (ust. 1a). Przepisów ust. 1 i 2 nie stosuje się do drzew owocowych, z wyłączeniem rosnących na terenie nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków oraz w granicach parku narodowego lub rezerwatu przyrody - na obszarach nieobjętych ochroną krajobrazową (ust. 6 pkt 2). Z regulacji art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji), wynika natomiast, że Wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Uiszczenie kary następuje w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca wysokość kary stała się ostateczna (ust. 2). W tym miejscu wyjaśnić należy, iż postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary wszczynane jest w celu zastosowania tego środka. Wymierzenie kary musi być jednak poprzedzone ustaleniem, kto usunął lub zniszczył drzewa i krzewy, a skoro tak, to okoliczności związane z ustaleniami dokonanymi w tej materii będą miały miejsce w ramach prowadzonego postępowania dowodowego, a więc interes prawny w takim postępowaniu, w znaczeniu, jakie jest mu nadawane na gruncie art. 28 k.p.a., będzie ustalany na podstawie przepisów stanowiących podstawę ochrony drzew i krzewów na terenie miast i wsi. Dlatego też w każdym przypadku stronami postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej powinny być wszystkie te podmioty, które uczestniczyłyby w postępowaniu o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów na podstawie art. 83 ust. 1 u.o.p. Oznacza to, że zgodnie z tym przepisem zawsze będą nimi właściciele nieruchomości (lub współwłaściciele, jeżeli nieruchomość stanowi przedmiot współwłasności), na której rosły drzewa lub krzewy, oraz wszyscy jej ewentualni posiadacze. Jednocześnie należy zauważyć, że decyzje w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia mają charakter decyzji związanych, co oznacza, że uznanie organu ograniczone jest jedynie do etapu ustalenia wniosków z określonego stanu faktycznego sprawy. W przypadku wystąpienia przesłanek do wymierzenia kary, wydanie przez organ decyzji staje się obligatoryjne. Oznacza to, że stwierdziwszy wystąpienie okoliczności faktycznych uzasadniających wymierzenie kary, organ administracji nie ma żadnej możliwości odstąpienia od tego. Dodać należy, że w przypadku kar pieniężnych za usunięcie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia (art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p.), odpowiedzialność została ograniczona do usunięcia drzew lub krzewów bez zezwolenia. W związku z tym w pierwszej kolejności organ administracji powinien dokonać ustaleń, czy podmiot, który usunął drzewa lub krzewy, mógłby uzyskać zezwolenie na ich usunięcie, a zatem, czy jest posiadaczem nieruchomości, na której one rosły. Tylko bowiem taki podmiot może ponosić odpowiedzialność za usunięcie drzew lub krzewów bez zezwolenia. Skoro bowiem nikt inny nie mógłby uzyskać zezwolenia, to oczywiście również nikt inny nie może ponosić odpowiedzialności za ich usunięcie bez zezwolenia. Odpowiedzialność w tym zakresie została zobiektywizowana, a do jej ponoszenia wystarczy samo wykazanie związku przyczynowego między działaniem określonego podmiotu a zniszczeniem drzew lub krzewów. Założenie to jest o tyle istotne, że bez niego posiadacz nieruchomości ponosiłby odpowiedzialność nawet w sytuacji, gdy usunięcie drzew lub krzewów było dokonane na skutek wykroczenia lub przestępstwa popełnionego przez osobę trzecią, o której działaniu posiadacz nieruchomości nie wiedział i za którą nie ponosi odpowiedzialności. Jednocześnie Sąd wskazuje, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych przez szereg lat były prezentowane dwa poglądy w odniesieniu do podmiotów ponoszących odpowiedzialność za wycinkę drzew. Według pierwszego stanowiska (tożsamego ze stanowiskiem Kolegium), kary za wycięcie drzew i krzewów bez zezwolenia wymierza się bezpośredniemu sprawcy usunięcia drzewa. Pogląd tej treści jako prezentowany w mniejszości, a w szczególności bez odniesienia do kompleksowego uregulowania ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, przyjmujący w istocie wykładnię celowościową tej normy, nie jest podzielany przez skład orzekający w tej sprawie. Według drugiego stanowiska wymierzenie kary jest możliwe jedynie wobec podmiotów, które są posiadaczami nieruchomości. Dominuje pogląd, iż sankcja, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p., dotyczy wyłącznie podmiotów będących posiadaczami nieruchomości, a więc potencjalnie mogących uzyskać zezwolenie na usunięcie drzew i krzewów. Sankcja ta związana jest z działaniem bez zezwolenia - wywodzi się stąd brak możliwości nałożenia sankcji na podmiot, który nie ma uprawnień do uzyskania zezwolenia, gdyż formalnie nie ma legitymacji do wystąpienia z wnioskiem, w myśl art. 83 ust. 1 zd. 1 in fine u.o.p. oraz tym, iż osoba trzecia z tytułu wycięcia drzew i krzewów z cudzej nieruchomości bez zgody właściciela, użytkownika wieczystego lub posiadacza ponosi odpowiedzialność karną za występek lub wykroczenie i odpowiedzialność cywilną z tytułu takiego czynu. Podwójna odpowiedzialność karna i administracyjna za ten sam czyn stanowiłaby naruszenie zasady państwa prawa, wynikającej wprost z normy art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a przejawiającej się w przyjęciu nadmiernej represyjności w tak określonym przypadku (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2014 r., II OSK 2714/14, publ. cbosa). W bogatym orzecznictwie doprecyzowano także przesłanki ustalania kary pieniężnej za wycinkę drzew bez zezwolenia. Wyrażane jest w nim przeważające stanowisko, iż kara za wycięcie drzew może być wymierzona właścicielowi lub posiadaczowi nieruchomości, gdy dokonał wycięcia drzew bez zezwolenia, gdy zlecił dokonanie takiej wycinki osobie trzeciej, jak również w sytuacji, gdy wiedział o zamiarze wycinki przez osobę trzecią i godził się na taką ewentualność. Stanowisko przeciwne polega na uznaniu, że odpowiedzialność właściciela nieruchomości za wycięcie drzew jest niezależna od jego wiedzy o wycince i wiąże się z zaniechaniem właściwej pieczy nad rosnącymi na jego nieruchomości drzewami. Zdaniem Sądu, wykładnia art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. prowadzi do wniosku, iż wymierzenie przewidzianej w nim kary może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy posiadacz nieruchomości co najmniej wiedział o usuwaniu drzew z jego nieruchomości i na to działanie się godził. Natomiast w sytuacji, gdy drzewa usunęła osoba trzecia bez jego wiedzy, której działaniu nie mógł zapobiec, brak jest podstaw do obciążenia właściciela nieruchomości karą przewidzianą w art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. Stanowisko takie ugruntowane jest w orzecznictwie, w którym wskazuje się, że aby obarczyć odpowiedzialnością z art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. określoną osobę trzeba wykazać, iż istnieje związek przyczynowy pomiędzy działaniem tego podmiotu a zniszczeniem drzew lub krzewów. Jeżeli natomiast drzewa usunęła osoba trzecia bez wiedzy właściciela i w sposób, któremu nie mógł zapobiec, wtedy właściciel nieruchomości odpowiedzialności z art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. nie ponosi. Również w doktrynie wyrażono stanowisko, iż do ponoszenia tej odpowiedzialności konieczne jest wykazanie związku przyczynowego między działaniem określonego podmiotu a zniszczeniem drzew, a tak ukształtowana odpowiedzialność zapobiega obciążeniu posiadacza nieruchomości odpowiedzialnością za wycięcie drzew lub krzewów, w sytuacji gdy usunięcie drzew lub krzewów było dokonane na skutek wykroczenia lub przestępstwa popełnionego przez osobę trzecią, o której działaniu posiadacz nieruchomości nie wiedział i za którą nie ponosi odpowiedzialności. (vide: Krzysztof Gruszecki "Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz", Zakamycze Kraków 2005, s. 366). Konkludując, kara pieniężna może zostać nałożona tylko na podmioty mogące skutecznie ubiegać się o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów, co wynika z powiązania art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. z treścią przepisu art. 83 ust. 1 pkt 1 u.o.p. W tej sytuacji niewątpliwym jest, że co do zasady odpowiedzialność za usunięcie drzew i krzewów bez wymagalnego zezwolenia będzie ponosił posiadacz nieruchomości. Powyższe nie oznacza jednakże, że ta odpowiedzialność będzie ponoszona przez właściciela czy posiadacza nieruchomości niejako automatycznie. Przede wszystkim należy wykazać istnienie związku przyczynowego pomiędzy zachowaniem konkretnej osoby a popełnieniem czynu niedozwolonego w postaci wycięcia czy zniszczenia drzew i krzewów. Poza tym wskazać należy, że na gruncie art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. nie ma znaczenia okoliczność, czy posiadacz nieruchomości był osobistym sprawcą deliktu, czy w tym celu posłużył się osobą trzecią. Dla przyjęcia odpowiedzialności posiadacza za zniszczenie czy wycięcie drzew i krzewów przez osobę trzecią wystarczy, że posiadacz nieruchomości wiedział o tym i na to się godził. Przy czym nie musi to być wyraźne przyzwolenie posiadacza nieruchomości na usunięcie drzew i krzewów, czy wręcz nakazanie ich wycinki, a wystarczy, że posiadacz przewidywał taką możliwość i na nią się godził (vide: wyrok NSA z dnia 11 marca 2009 r., sygn. II OSK 329/08, publ. cbosa). Wyłączenie odpowiedzialności może nastąpić tylko wówczas, gdy wycinka czy usunięcie drzew i krzewów nastąpiło bez jego wiedzy i zgody. Zatem co do zasady, usuwanie drzew w rozumieniu przepisu art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. nie musi być działaniem zamierzonym, a dla powstania odpowiedzialności wystarczy, że będzie ono wynikiem braku należytej staranności przy wykonywaniu konkretnych czynności. Wskazać w tym miejscu należy, iż istotą każdego postępowania administracyjnego jest ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego w sprawie, zgodnie z treścią art. 7 i art. 77 k.p.a., natomiast mając na uwadze treść art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem między innymi dowodów, na podstawie których określone fakty organ przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Wyrażony w art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. obowiązek zebrania całego materiału dowodowego oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu, organ I instancji nie dokonał dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a organ odwoławczy ww. uchybienia zaaprobował i błędnie nie uznał współwłaścicieli działki nr [...] za stronę postępowania. Zdaniem Sądu, w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy i ewentualnej odpowiedzialności posiadacza nieruchomości za wycinkę drzewa, na gruncie niniejszej sprawy należy w pierwszej kolejności bezspornie ustalić, że do wycinki drzewa na działce nr [...] faktycznie doszło. Następnie należy wyjaśnić, jakie drzewo (w kontekście regulacji art. 83 u.o.p.) zostało wycięte (w toku postępowania przewija się jesion, klon i śliwka) oraz kto dokonał wycięcia drzewa. W tym celu organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, w którym przesłucha posiadacza działki nr [...] G. G., współwłaścicieli tej nieruchomości, którzy powinni mieć status strony, sąsiadów, przeprowadzi oględziny pnia ściętego drzewa z udziałem stron, ewentualnie skorzysta z opinii biegłego w celu ustalenia gatunku wyciętego drzewa i przeprowadzi rozprawę administracyjną w trybie art. 89 § 2 k.p.a. W zależności od poczynionych ustaleń organ oceni, czy jest podstawa prawna do nałożenia kary pieniężnej za wycięcie drzewa, mając na uwadze przedstawioną wyżej przez Sąd wykładnię przepisów prawnych dotyczących przedmiotowej sprawy. W związku z powyższym Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.