VIII SA/Wa 93/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Cezary Kosterna /sprawozdawca/, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2015 r. sprawy ze skargi J. G. na rozstrzygnięcie [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu oddala skargę. Pismem z [...] listopada 2011 r. znak: [...][...] Jednostka Wdrażania Programów Unijnych (w skrócie: [...]JWPU) poinformowała stronę skarżącą, że wniosek o dofinansowanie projektu pn. "[...]" złożony w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa M. 2007-2013 Priorytet I. Tworzenie warunków dla rozwoju potencjału innowacyjnego i przedsiębiorczości na M. w ramach działania 1.5. Rozwój przedsiębiorczości, został odrzucony z przyczyn formalnych. Wniosek nie spełnia kryterium formalnego nr 10 Zgodność z Regulaminem Konkursu lub listą IWIPK i zgłoszeniem do IWIPK, przyjętym przez komitet Monitorujący RPO WM uchwałą nr 7/14 z 26 czerwca 2014 r. W złożonej dokumentacji aplikacyjnej błędnie przyporządkowano wydatek "roboty budowlane". Wnioskodawca ujął w montażu finansowym koszty nie spełniające definicji kosztów kwalifikowanych określonych w § 4 i 5 Regulaminu konkursu. Zgodnie z § 5 pkt 3 lit. d regulaminu w ramach konkursu wykluczona była możliwość refundacji kosztów związanych z robotami budowlanymi z wyłączeniem robót, które są bezpośrednio powiązane z uruchomieniem środka trwałego. Tymczasem wnioskodawca w ramach kategorii Roboty budowlane ujął wydatki, których nie można uznać za bezpośrednio związane z uruchomieniem zakupionych maszyn. Były to w ocenie MJWPU wydatki związane z wymogami prawnymi w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy, jak również przepisami techniczno-budowlanymi rekomendowanymi przez producenta zakupywanej w ramach projektu maszyny. Pani J. G. skorzystała z przysługującego jej prawa wniesienia protestu od wyniku oceny formalnej wniosku o dofinansowanie. Zarzuciła, że regulamin nie precyzuje, jakie dokładnie prace związane z uruchomieniem środka trwałego będą kwalifikowane, a jakie nie, zatem należy przyjąć, że każde roboty budowlane związane z jego uruchomieniem powinny zostać uznane za kwalifikowane. Skarżąca podniosła, że zgodnie z wymaganiami producenta dotyczącymi warunków, jakie musza zostać spełnione w związku z zachowaniem gwarancji na zakupiony sprzęt oraz zgodnie z wymogami przepisów prawa, nie jest możliwe uruchomienie przedsięwzięcia bez przeprowadzenia robót budowlanych takich jak: - prace ziemne i betoniarskie pod adaptację Sali pod maszyny (wylewki wygładzanie) za kwotę [...] zł, - posadzki z postumentami pod maszyny i urządzenia, położenie płytek wymaganych przepisami prawa pracy, odpornych na ścieranie, gładkich, nienasiąkliwych i łatwo zmywalnych za [...] zł, - sufity podwieszane z oświetleniem halogenowym, ocieplenia styropianem, akrylowe tynki zewnętrzne i wewnętrzne, malowania, elementy z kamienia i cegły klinkierowej, zabezpieczenia przed czynnikami szkodliwymi i drganiami – za kwotę [...] zł, - wykonanie systemu fotowoltaicznego i zastosowanie sieci elektrycznej do dostarczania energii do maszyn oraz prace budowlane na zewnątrz w celu umieszczenia paneli fotowoltaicznych na fundamencie betonowym – [...] zł, - prace instalacyjne sieci elektrycznej, modernizacja oświetlenia i podłączenie zasilania fotowoltaicznego – [...] zł, - wentylacja, rekuperacje – [...] zł - modernizacja węzła cieplnego, kondensacyjnego kotła gazowego o wysokiej sprawności do sieci kolektorów słonecznych – [...] zł. Pismem z [...] stycznia 2015 r. znak: [...] MJWPU poinformowała wnioskodawcę, że protest nie został uwzględniony. Organ wskazał, że zgodnie z Regulaminem konkursu można otrzymać dofinansowanie wyłącznie na realizację inwestycji obejmujących zakup wraz z uruchomieniem środków trwałych (maszyn, urządzeń, środków transportu) oraz wartości niematerialnych i prawnych. Postanowienia regulaminu wskazują na zamknięty katalog wydatków kwalifikowanych, natomiast wyraźnie z katalogu wydatków kwalifikowanych wyłączono zakup nieruchomości i roboty budowlane. Wyjątek dla uznania robót bezpośrednio związanych z uruchomieniem środka trwałego jest konsekwencją oparcia maksymalnej wartości środka trwałego na wartości początkowej w rozumieniu art. 22 g ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych. Organ przywołał przepisy art. 22 a, art. 22g ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Na ich podstawie stwierdził, że roboty budowlane w wynajmowanym lokalu mogą stanowić inwestycje w obcy środek trwały (jeżeli nie są remontem zaliczanym bezpośrednio do kosztów), nie zaś kosztami, które powiększają wartość początkową nabywanych maszyn i urządzeń. Regulamin wyklucza z dofinansowania zakup nieruchomości i roboty budowlane, zatem także ulepszenia w lokalu nie mogą stanowić wydatku kwalifikowanego. Nie każde roboty budowlane związane z uruchomieniem maszyn mogą być kwalifikowane, ale tylko takie, które są bezpośrednio związane z uruchomieniem. Część robót budowlanych wskazanych przez wnioskodawczynię takich jak: zakup prac ziemnych i betoniarskich pod adaptację sali pod maszyny, wykonanie posadzek z postumentami pod maszyny, położenie płytek wymaganych przepisami prawa pracy, sufity podwieszane z oświetleniem halogenowym, ocieplenie, tynki akrylowe, malowanie farbami zmywalnymi, elementy z kamienia i cegły klinkierowej – nie jest bezpośrednio powiązana z uruchomieniem maszyn i urządzeń zakupywanych w ramach projektu. Są to szeroko rozumiane roboty budowlane powiązane z realizacją inwestycji, a nie z uruchomieniem poszczególnych maszyn. W wyniku podjęcia większości z tych robót zostaną stworzone warunki w ogólności konieczne do prowadzenia działalności produkcyjnej, nie zaś takie które są specyficzne dla konkretnych maszyn. Wnioskodawca zobowiązany jest zapewnić odpowiednie warunki dla realizacji inwestycji, w tym wynikające z przepisów prawa pracy czy wymagań producenta maszyn, co nie daje mu prawa do żądania dofinansowania wszelkich kosztów inwestycji, a jedynie takie, na które pozwala regulamin konkursu. Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wyżej omówione rozstrzygnięcie protestu. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła: 1) naruszenie § 5 ust. 3 lit. d Regulaminu konkursu poprzez jego zawężającą wykładnię prowadzącą do błędnego uznania niektórych wydatków w ramach projektu za niekwalifikowalne, 2) naruszenie art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez dokonanie oceny formalnej wniosku w sposób dowolny i nierzetelny, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady równego dostępu do pomocy i przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów. Podnosząc te zarzuty na podstawie art. 30c ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wniosła o uwzględnienie skargi oraz stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez [...] Jednostkę Wdrażania Projektów Unijnych oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając skargę jej autor zauważył, że żadne przepisy prawa nie definiują bezpośredniego powiązania robót budowlanych z uruchomieniem środka trwałego, stąd zawężająca wykładnia tego terminu nie znajduje podstaw prawnych. Przytoczył za internetową wersją słownika języka polskiego definicję słów: bezpośrednio i powiązanie, dochodząc do konkluzji, że o uznaniu roboty budowlanej za bezpośrednio powiązaną będzie przesądzało wystąpienie w danym stanie faktycznym związku przyczynowo -skutkowego pomiędzy koniecznością dokonania konkretnej roboty budowlanej, a uruchomieniem środka trwałego. Skarżący wyjaśnił zasadność konkretnych robót budowlanych w odniesieniu do zamiaru uruchomienia maszyn i urządzeń powołując się na dokumentację techniczną. Zauważył, że koszty robót budowlanych stanowią tylko 12% ogólnych kosztów kwalifikowalnych projektu, co jasno wskazuje na ich pomocniczy charakter. Podniósł też, że niezgodne z zasadami wynikającymi z art. 26 ust. 2 U.Z.P.P.R. jest działanie MJWPU polegające na nieprecyzyjnym sformułowaniu zasad dostępu do pomocy przez beneficjentów, które doprowadziło do dokonania oceny w sposób dowolny i uznaniowy. Trudno bowiem mówić o przejrzystości reguł w wyborze projektów w sytuacji, w której beneficjent ponosi negatywne konsekwencje arbitralnej decyzji MJWPU. Autor skargi powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r. oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2011 r. sygn. P 1/11 zauważył, że regulamin konkursu nie mieści się w katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 30c ust. 1 ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tj. Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712, dalej u.z.p.p.r.) - po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm.). Jednocześnie, w myśl art. 30e u.z.p.p.r. w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z wyłączeniem określonych przepisów ustawy procesowej tj. art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115 – 122, 146, 150 i 152 p.p.s.a. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie wprowadza innego kryterium kontroli sądu administracyjnego niż zgodność z prawem. W świetle przytoczonego brzmienia art. 30c ust. 3 pkt 1 tej ustawy przedmiotem kontroli jest zgodność z prawem przeprowadzenia oceny projektu. Przepisy ustawy statuują co najmniej cztery zasady stanowiące wzorzec kontroli procesu oceny projektu pod względem jej zgodności z prawem. W myśl przepisu art. 26 ust. 2 ustawy instytucja zarządzająca, wykonując zadania, o których mowa w ust. 1, powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewniać zasadę przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów. Z powyższych zasad niewątpliwie przejrzystość reguł oceny, bezstronność oceny i jej rzetelność stanowią kryteria zgodności z prawem stosowane bezpośrednio na etapie oceny projektów w procesie ich wyboru do dofinansowania. Przepis art. 30 e u.z.p.p.r. stanowi, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52 - 55, art. 61 § 3- 6, art. 115-122, 146, 150 i 152 tej ustawy. Przepis ten nie wyłącza zatem z odpowiedniego stosowania przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., w myśl którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wniosek skarżącej spółki został odrzucony na etapie oceny formalnej z powodu niespełnienia kryterium formalnego nr 10: zgodność z Regulaminem Konkursu lub listą IWIPK i zgłoszeniem do IWIPK, przyjętym przez Komitet Monitorujący RPO WM uchwałą nr 7/14 z 26 czerwca 2014 r. Ocena kryterium formalnego odbywa się na podstawie wniosku, jest oceną 0/1, co powoduje, że brak spełnienia takiego kryterium skutkuje tym, że wniosek nie podlega dalszej ocenie (zostaje odrzucony). Nie jest kwestionowane, że regulamin konkursu nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego. Jednak nie ulega wątpliwości, że jest jednym z zasadniczych elementów konkursowego systemu wyłaniania beneficjentów, którzy otrzymają dofinansowanie, a określenie zasad kwalifikowalności ma oparcie w przepisach prawa - w szczególności art. 21 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 5 pkt 6 u.z.p.p.r. Nie sposób zakwestionować konieczności określenia w regulaminie między innymi wymogów formalnych, jakie muszą być spełnione przez aplikujące o dofinansowanie projekty. Jednym z takich zasadniczych wymogów było określenie wydatków kwalifikowanych objętych dofinansowaniem jak i wydatków niekwalilfikowanych. Należy przy tym zauważyć, że określenie wydatków niekwalifikowanych ma charakter pomocniczy dla podstawowego określenia wydatków kwalifikowalnych, zmierzając do usunięcia ewentualnych wątpliwości co do tego, jakie wydatki nie mogą zostać uznane za kwalifikowane. Ten katalog wydatków niekwalifikowanych nie ma przy tym charakteru wyczerpującego, gdyż poprzedzony jest użyciem słów: "wydatkami niekwalifikowanymi są w szczególności". Z treści § 5 pkt 3 lit. d regulaminu wynika, że co do zasady roboty budowlane są wydatkami niekwalifikowanymi. Wyjątek od tej reguły jest uczyniony dla robót bezpośrednio związanych z uruchomieniem środka trwałego. Autor skargi zdaje się nie rozróżniać rozbieżności pomiędzy znaczeniem wyrażeń: "bezpośrednio związane z uruchomieniem środka trwałego" a "związane z uruchomieniem środka trwałego". W swoim wywodzie językowym zawartym w skardze opisuje znaczenie tego drugiego, bardziej ogólnego wyrażenia, jako użytego w regulaminie wyrażenia ze słowem "bezpośrednio". Tymczasem słowa tego nie można uznać za zbędne. Jest ono użyte dla podkreślenia wyjątkowej kwalifikowalności robót budowlanych specyficznych dla uruchomienia danej maszyny czy urządzenia. Wyjątek od zasady niekwalifikowalności robót budowlanych powinien dotyczyć tylko takich robót budowlanych, których wykonanie jest niezbędne do uruchomienia maszyny czy urządzenia nie ze względu na to, jakim dotychczas lokalem służącym działalności gospodarczej dysponuje wnioskodawca, ale jakie są konieczne ze względu na charakter urządzenia czy maszyny, wymagający specyficznych dla tej maszyny czy urządzenia robót budowlanych umożliwiających uruchomienie. Tymczasem - jak słusznie zauważył organ – skarżąca obejmuje swym wnioskiem szereg robót ogólnobudowlanych i instalacyjnych przydatnych dla wielu rodzajów działalności zakładu przemysłowego, przy wykorzystaniu wielu rodzajów maszyn i urządzeń, a nie dla konkretnych objętych wnioskiem maszyn. Ponadto należy zauważyć, że tego rodzaju wyposażenie hal produkcyjnych, jakie chce osiągnąć wnioskodawczyni występuje zapewne w wielu funkcjonujących, dobrze wyposażonych halach produkcyjnych. Słusznie też organ wskazuje na prace budowlane ujęte we wniosku, które nie są związane ze specyficznymi wymogami uruchomienia maszyn, ale z wymogami ochrony, bezpieczeństwa i higieny pracy. Instytucja zarządzająca była uprawniona zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 6 u.z.p.p.r. do określenia takich kryteriów kwalifikowalności, co było zgodne z wymogiem spójności z postanowieniami przyjętego programu operacyjnego, którego ogólnym celem była poprawa konkurencyjności poprzez tworzenie korzystnych warunków do rozwoju potencjału innowacyjnego i wsparcie rozwoju przedsiębiorczości, w szczególności podniesienie konkurencyjności mikroprzedsiębiorstw oraz małych i średnich przedsiębiorstw poprzez dostosowanie do wymogów rynkowych, w tym zapewnienie dostępu do nowych technologii, systemów certyfikacji i jakości. Instytucja zarządzająca wykonując zadania określone w art. 26 ust. 1 u.z.p.p.r. wykonując zadania określone w art. 26 ust. 1 u.z.p.p.r., w tym w szczególności określając zasady kwalifikowalności, uwzględniła zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewniła przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektu. Wyłączenie z kwalifikowalności robót budowlanych było jednoznaczne, zrozumiałe dla ubiegających się o dofinansowanie i nie dyskryminujące. Bez znaczenia pozostaje fakt, że wydatki, które uznano za niekwalifikowalne stanowią 12% ogólnych kosztów kwalifikowalnych, bowiem wskazanie jakichkolwiek kosztów niekwalifikowalnych powodowało niespełnienie kryterium zgodności z regulaminem. Sąd przeanalizował argumenty przedstawione przez skarżącą spółkę uznając zarzuty skargi za nie mające podstaw. Nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi nie stwierdził, że kwestionowana ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organu i na podstawie przepisu art. 30c ust. 3 pkt 2) u.z.p.p.r. orzekł jak w sentencji wyroku.