VIII SA/Wa 933/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi Powiatu [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...]września 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu oddala skargę. Decyzją Nr [...] z [...] kwietnia 2016 r. Ośrodek Rozwoju Edukacji (dalej: organ I instancji, ORE), działając na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 207 ust. 9 i ust. 11 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm., zwana dalej: u.f.p.), art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016 r., poz. 23, ze zm., zwana dalej: k.p.a.) w związku z § 3 ust. 4 pkt 7 Porozumienia nr POKL/P3/IP2/2011/1 z dnia 25 lipca 2011 r. w sprawie dofinansowania poddziałania 3.3.2 "Efektywny system kształcenia i doskonalenia nauczycieli - projekty konkursowe", poddziałania 3.3.4 "Modernizacja treści i metod kształcenia - projektu konkursowe" oraz poddziałania 3.4.3 "Upowszechnianie uczenia się przez całe życie - projekty konkursowe" oraz Działania 3.5 "Kompleksowe wspomaganie rozwoju szkół" w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (dalej: POKL), po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego z urzędu, określił Powiatowi L. (dalej: skarżący, beneficjent, powiat) przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania transz dofinansowania, z których poniesione zostały kwestionowane wydatki, tj.: - od kwoty 96.815,59 zł od dnia 11 marca 2014 r., - od kwoty 60.509,96 zł od dnia 19 sierpnia 2014 r., - od kwoty 28.869,76 zł od dnia 26 listopada 2014 r., - od kwoty 73.524,91 zł od dnia 18 lutego 2015 r., - od kwoty 29.066, 96 zł od dnia 19 maja 2015 r. W uzasadnieniu podjętej decyzji ORE wskazał, iż w wyniku przeprowadzonej procedury konkursowej w dniu [...] lutego 2014 r. pomiędzy organem I instancji jako Instytucją Pośredniczącą II stopnia (IP2) a beneficjentem została podpisana umowa o dofinansowanie projektu pt.: "System doskonalenia nauczycieli - kompleksowe wspomaganie szkół powiatu l. ", nr [...] (zwana dalej: umową o dofinansowanie). Na realizację tego projektu beneficjentowi przyznano dofinansowanie w kwocie 1.120.190 zł. Zgodnie z § 5 pkt 4 umowy o dofinansowanie, realizacja projektu została powierzona Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w L. (dalej: PPP). Podczas kontroli planowej, obejmującej realizację projektu, przeprowadzonej w okresie 18-19 września 2014 r., weryfikacji poddano kwalifikowalność wydatków poniesionych w projekcie, w tym m.in. w zakresie wydatków dotyczących personelu projektu. Analiza dokumentacji kadrowo-płacowej, dotycząca zatrudnienia przez PPP osób do projektu na stanowiskach Koordynatora projektu i Szkolnych Organizatorów Rozwoju Edukacji (dalej: SORE), wykazała, iż ich miesięczne wynagrodzenia z tego tytułu znacznie przewyższają stawki wynagrodzeń obowiązujące w tej jednostce, co stanowi naruszenie Rozdziału 3, Podrozdział 3.1 pkt 1 lit. b) oraz Rozdziału 4. Podrozdział 5 pkt 8 Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (dalej: Wytyczne). Tym samym zawyżona część wypłaconego wynagrodzenia wraz z jego składowymi została uznana za wydatek niekwalifikowalny. Organ I instancji podał, że zarówno w przypadku Koordynatora projektu, jak również SORE, pracodawcą jest PPP, więc przy zawieraniu przez tę jednostkę organizacyjną umów o pracę zastosowanie mają regulacje obowiązujące u pracodawcy, w szczególności właściwy dla tej jednostki regulamin wynagradzania. W chwili zawierania umów z Koordynatorem projektu (A. S.) i SORE (D. K., M. M., M. S., Z. K. i T. T.), obowiązującym w PPP dokumentem regulującym poziom wynagrodzeń był Regulamin wynagradzania pracowników niebędących nauczycielami, zatrudnionych w Poradni Psychologiczno- Pedagogicznej w L. z [...] maja 2009 r. (dalej: Regulamin). Stawki wynagrodzeń wskazane w umowach o pracę, zawarte z A. S., D. K., M. M., M. S., Z. K. i T. T., są zawyżone w stosunku do poziomu stawek wynikających z tego Regulaminu. W ocenie ORE, pomimo iż w Regulaminie brak jest wskazania wprost określonych stanowisk projektowych, tj.: Koordynatora projektu czy SORE, zgodnie z obowiązującymi beneficjenta Wytycznymi, wydatki ponoszone na personel w projekcie powinny być zgodne z przepisami obowiązującymi w jednostce. Według Wytycznych (Rozdział 4, Podrozdział 5 pkt 8), wydatki na wynagrodzenie personelu są kwalifikowalne pod warunkiem, że ich wysokość odpowiada stawkom stosowanym u beneficjenta. Dotyczy to również pozostałych składników wynagradzania personelu, w tym nagród i premii. Przy zatrudnianiu personelu do projektu beneficjent miał obowiązek stosować się do odpowiednich regulacji prawnych, a brak tych regulacji (tj. umieszczenia stanowisk projektowych i określonych dla nich stawek) w wewnętrznych przepisach nie może przesądzać o tym, że beneficjent może stosować w tym aspekcie dowolność. W przedmiotowej sprawie powiat zastosował stawki z wniosku o dofinansowanie, które znacznie odbiegały (były zawyżone) od obowiązujących w jednostce na zbliżonych (porównywalnych) co do charakteru czynności wykonywanych na danych stanowiskach. Zdaniem organu I instancji, Koordynator projektu i SORE winni być zatrudnieni: 1) A. S. - na stanowisku koordynatora projektu z wynagrodzeniem odpowiadającym XIX grupie wynagrodzenia zasadniczego, wskazanego w Regulaminie jednostki (jedyne wymienione w regulaminie stanowisko kierownicze, tj. główny księgowy); 2) D. K., M. M., M. S., Z. K. i T. T. - na stanowisku SORE, zgodnie z Regulaminem z wynagrodzeniem obowiązującym dla stanowiska najbliżej odpowiadającego charakterem pracy, tj. samodzielnego referenta ds. administracyjnych. Ponieważ skarżący nie zastosował ww. Regulaminu, w konsekwencji Skarb Państwa poniósł większe nakłady finansowe związane z wypłaceniem wynagrodzenia, niż w przypadku zatrudnienia osoby w oparciu o obowiązujące w jednostce regulacje prawne. W celu oszacowania łącznej kwoty zawyżonego wynagrodzenia pracowników Koordynatora projektu oraz SORE, na podstawie Regulaminu ustalono maksymalną kwotę dla poszczególnych kategorii zaszeregowania najbliższych do pełnionych przez te osoby funkcji w projekcie (tj. głównego księgowego i samodzielnego referenta ds. administracyjnych), przyjmując stawki maksymalne, najbardziej korzystne dla beneficjenta, a jednocześnie zgodne z prawem. W wyniku stosownego przeliczenia ustalono, że: 1) A. S., Koordynator projektu w wymiarze 1 etat z wynagrodzeniem odpowiadającym XIX grupie zaszeregowania, uzyskiwała wynagrodzenie w kwocie [...] zł miesięcznie (maks. wynagrodzenie wg. Regulaminu 4.400 zł), w okresie od stycznia 2014 r. do czerwca 2015 r. otrzymała wynagrodzenie brutto [...] zł, wynagrodzenie kwalifikowalne wynosiło 94.534,16 zł, a więc różnica do zwrotu wynosi [...] zł; 2) D. K., zatrudniona na stanowisku SORE w wymiarze 1 etatu z wynagrodzeniem odpowiadającym XIII grupie zaszeregowania uzyskiwała wynagrodzenie w kwocie [...] zł miesięcznie (maks. wynagrodzenie wg. Regulaminu 2.800 zł), w okresie od stycznia 2014 r. do czerwca 2015 r. otrzymała wynagrodzenie brutto [...] zł, wynagrodzenie kwalifikowalne wynosiło 60.217,92 zł, różnica do zwrotu wynosi [...] zł; 3) T. T., zatrudniony na stanowisku SORE w wymiarze 1 etatu z wynagrodzeniem odpowiadającym XIII grupie zaszeregowania, uzyskiwał wynagrodzenie w kwocie [...] zł miesięcznie (maks. wynagrodzenie wg. Regulaminu 2.800 zł), w okresie od stycznia 2014 r. do czerwca 2015 r. otrzymał wynagrodzenie brutto [...] zł, wynagrodzenie kwalifikowalne wynosiło 60.217,92 zł, różnica do zwrotu wynosi [...] zł; 4) Z. K., zatrudniony na stanowisku SORE w wymiarze 1/2 etatu z wynagrodzeniem odpowiadającym XIII grupie zaszeregowania uzyskiwał wynagrodzenie w kwocie [...] zł miesięcznie (maks. wynagrodzenie wg. Regulaminu 1.400 zł), w okresie od stycznia 2014 r. do czerwca 2015 r. otrzymał wynagrodzenie brutto [...] zł, wynagrodzenie kwalifikowalne wynosiło 30.108,96 zł, różnica do zwrotu wynosi [...] zł; 5) M. S., zatrudniona na stanowisku SORE w wymiarze 1/2 etatu z wynagrodzeniem odpowiadającym XIII grupie zaszeregowania, uzyskiwała wynagrodzenie w kwocie [...] zł miesięcznie (maks. wynagrodzenie wg. Regulaminu 1.400 zł), w okresie od stycznia 2014 r. do czerwca 2015 r. otrzymała wynagrodzenie brutto [...] zł, wynagrodzenie kwalifikowalne wynosiło 30.108,96 zł, różnica do zwrotu wynosi [...] zł; 6) M. M., zatrudniona na stanowisku SORE w wymiarze 1/2 etatu z wynagrodzeniem odpowiadającym XIII grupie zaszeregowania, uzyskiwała wynagrodzenie w kwocie [...] zł miesięcznie (maks. wynagrodzenie wg. Regulaminu 1.400 zł), w okresie od stycznia 2014 r. do czerwca 2015 r. otrzymała wynagrodzenie brutto [...] zł, wynagrodzenie kwalifikowalne wynosiło 30.108,96 zł, różnica do zwrotu wynosi [...] zł. Ponadto, za okres od 1 kwietnia 2015 r. do 30 czerwca 2015 r. beneficjent przedstawił do rozliczenia dodatkowe wynagrodzenie roczne dla ww. osób, którego wysokość została wyliczona przy zastosowaniu stawek zawyżonych. Beneficjent został zobowiązany do ponownego skalkulowania dodatkowego wynagrodzenia rocznego, czego nie uczynił. Organ I instancji za niekwalifikowalną uznał więc całość kwoty przeznaczonej na dodatkowe wynagrodzenia roczne ww. osób, w łącznej wysokości [...] zł (w tym odpowiednio w kwotach wobec: M. M. [...] zł, M. S. [...] zł, Z. K. [...] zł, T. T. [...] zł, D. K. [...] zł oraz A. S. [...] zł). Łączna kwota wydatków niekwalifikowanych z tytułu wypłat zawyżonego wynagrodzenia, z uwzględnieniem dodatkowego wynagrodzenia rocznego dla ww. osób, została przez ORE ustalona na kwotę [...] zł. W związku ze stwierdzonym naruszeniem Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach POKL, organ I instancji w dniu [...] sierpnia 2015 r. wystawił notę o nieprawidłowości wraz z wezwaniem do zwrotu środków na kwotę [...] zł (stanowiącą nieprawidłowość zidentyfikowaną w wyniku przeprowadzonej kontroli na miejscu) oraz [...] stycznia 2016 r. wezwanie do zwrotu środków na łączną kwotę [...] zł., będącą sumą ww. nieprawidłowości, zidentyfikowaną w wyniku przeprowadzonej kontroli na miejscu oraz wydatków niekwalifikowalnych na etapie zatwierdzania ostatniego wniosku o płatność, tj. dalszego zgłoszenia do rozliczenia zawyżonych wynagrodzeń wraz z dodatkowym wynagrodzeniem rocznym. Wobec braku zwrotu środków w przewidzianym w wezwaniach terminie, w dniu 10 lutego 2016 r. wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie. Organ I instancji podał, że poprzez Zarządzenie nr [...] Dyrektora PPP z dnia [...] stycznia 2014 r. w sprawie wprowadzenia zmian w Regulaminie Wynagradzania Pracowników Niebędących Nauczycielami w Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w L., skarżący starał się dostosować wewnętrzny regulamin wynagradzania do potrzeb projektu poprzez jego uzupełnienie o wykaz stanowisk - pracowników zatrudnionych w projekcie (nienumerowana strona dołączona do Regulaminu z 15 maja 2009 r.). Zrobił to jednak w sposób nieskuteczny, gdyż sama treść ww. Zarządzenia wskazuje jedynie, iż w odniesieniu do pracowników niepedagogicznych zatrudnionych w ramach projektów unijnych realizowanych przez PPP ma zastosowanie Regulamin wynagradzania wprowadzony zarządzeniem dyrektora PPP z [...] maja 2009 r. Nie wskazuje natomiast na rodzaj ewentualnych zmian, jakie miałyby być wprowadzone do jego pierwotnych zapisów (tj. do wersji z [...] maja 2009 r.). Wskazał, iż data [...] maja 2009 r., zgodnie z treścią § 22 przekazanego Regulaminu, jest datą jego wprowadzenia w życie, a nie datą jego powstania, na co wskazywałby zapis w ww. Zarządzeniu. Zgodnie bowiem z art. 77 2 § 6 Kodeksu pracy w związku z art. 43 ust 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 223, poz. 1458 ze zm., zwana dalej: u.p.s.), Regulamin wynagradzania wchodzi w życie po upływie dwóch tygodni od dnia podania go do wiadomości pracowników, w sposób przyjęty u danego pracodawcy. Zwyczajowo najczęściej następuje to przez wywieszenie regulaminu na tablicy ogłoszeń. Jego wejście w życie nie zależy od tego, czy i kiedy pracodawca udostępnił (indywidualnie) pracownikowi jego tekst. Zatem Zarządzenie nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. jest wadliwe, gdyż w swojej treści niejednoznacznie definiuje Regulamin, którego dotyczy. Ponadto Regulamin pochodzący z tej samej daty co umowa o pracę nie może stanowić podstawy jej zawarcia. Nawet gdyby przyjąć, że Regulamin jest aktualnie obowiązującym regulaminem, to w jego treści nie ma żadnych odniesień do kwestii wynagradzania pracowników zatrudnionych w ramach projektów unijnych. Zgodnie z zapisem § 11, załącznikiem nr 3 do niniejszego Regulaminu jest zakładowy regulamin przyznawania nagród, a nie jak wskazuje beneficjent w swoim piśmie wykaz stanowisk, które pojawiły się wraz z przyjęciem przedmiotowego projektu do realizacji, tj. Koordynator projektu oraz SORE. Również zapisy w § 4 nie wskazują na istnienie bądź wprowadzenie tych nowych stanowisk (Koordynatora projektu oraz SORE). Z kolei numeracja poszczególnych stron przekazanego Regulaminu kończy się na załączniku nr 2 do Regulaminu (ostatnia strona ma nr 13), zaś przekazana kopia załącznika nr 3 nie ma numeracji, co wobec zapisu § 11 Regulaminu wskazuje iż, załącznikiem nr 3 jest zakładowy regulamin przyznawania nagród, a nie wykaz stanowisk, które pojawiły się wraz z przyjęciem przedmiotowego projektu do realizacji. ORE wskazał, iż w stanie faktycznym sprawy proces zatrudnienia Koordynatora projektu i SORE w PPP powinien przebiegać zgodnie z zapisami u.p.s. Skutkiem powyższego kwestia wynagrodzenia wskazanych pracowników nie pozostaje w sferze dowolnego kształtowania skarżącego, ale jest ściśle uregulowana w przepisach wykonawczych ustawy, określających stawki minimalnego wynagrodzenia dla poszczególnych grup pracowników samorządowych (rozporządzenie Rady Ministrów z 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych – Dz. U. z 2009 r. Nr 50, poz. 398, zwane dalej: rozporządzeniem). Drugim dokumentem określającym maksymalny poziom wynagrodzeń powinien być regulamin wewnętrzny jednostki, jednak w ocenie organu I instancji, przedstawione przez skarżącego dokumenty i wyjaśnienia nie pozwalają na jednoznaczne ustalenie, w oparciu o jaki dokument czy też regulamin zostały w ogóle ustalone wynagrodzenia Koordynatora projektu i SORE. Wywiódł dalej, iż według ogólnych reguł obowiązujących beneficjenta przy wydatkowaniu środków otrzymanych w oparciu o umowę o dofinansowanie, tj. zgodnie z Wytycznymi, beneficjent ponosi wydatki w sposób racjonalny i efektywny, co oznacza, że wydatki te nie mogą być zawyżone w stosunku do cen i stawek rynkowych. W związku z tym, w przypadku ponoszenia przez beneficjenta wydatków związanych z wynagrodzeniem personelu, powinny one odpowiadać stawkom, które beneficjent stosuje w przypadku angażowania personelu do zadań realizowanych poza projektem. Uznał, że wynagrodzenie pracowników samorządowych, zatrudnionych jako personel projektu, powinno być ustalone z uwzględnieniem okoliczności, że pracownicy ci posiadają status pracowników samorządowych, a zatem zgodnie z rozporządzeniem. Odnosząc się do kwestii ustalenia wysokości wynagrodzenia pracowników w oparciu o zapisy wniosku o dofinansowanie (w tym również po negocjacjach) podał, że są to stawki maksymalne i niezależnie od tych stawek beneficjent jest zawsze zobowiązany do kształtowania wynagrodzenia pracowników w projekcie w sposób analogiczny do wynagrodzenia wypłacanego pracownikom pracującym poza nim. Nie istnieją bowiem żadne merytoryczne przesłanki, które powodowałyby zróżnicowanie tych kwot. Nie jest również taką przesłanką rodzaj źródła pochodzenia środków na wynagrodzenia. W przypadku stanowisk związanych z projektem, zapisy wniosku o dofinansowanie nie są więc wystarczającym powodem do stosowania stawek wynagrodzenia wyższych, niż powszechnie obowiązujące u pracodawcy. Zdaniem ORE, pracodawcą dla Koordynatora projektu i SORE bezspornie jest PPP, a nie Starostwo, gdyż według ustawowej definicji (art. 3 Kodeksu pracy), pracodawcą jest jednostka organizacyjna, choćby nie posiadała osobowości prawnej, a także osoba fizyczna, jeżeli zatrudniają one pracowników. Skoro zatem pracodawcą jest jednostka organizacyjna – PPP, to przy zawieraniu umów o pracę zastosowanie mają regulacje obowiązujące u pracodawcy. Od decyzji organu I instancji skarżący wniósł odwołanie, żądając jej uchylenia w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 206 ust. 1 u.f.p. oraz postanowień Rozdziału 3, Podrozdział 3.1 pkt 1 i Rozdziału 4, Podrozdział 5 pkt 8 Wytycznych poprzez błędną ich wykładnię. Skarżący podał, że w umowie o dofinansowanie określone zostały szczegółowe warunki dofinansowania projektu, a jej integralną część stanowi załącznik nr 1 "Wniosek o dofinansowanie projektu". Strony umowy po negocjacjach oraz akceptacji Instytucji Wdrażającej ustaliły kwoty wydatków, w tym wydatki dotyczące wynagrodzenia personelu projektu. Beneficjent podał, że przepisy u.p.s. nie przewidują możliwości tworzenia nowych stanowisk, bowiem wykaz stanowisk samorządowych, zawarty w załączniku do rozporządzenia, stanowi katalog zamknięty. Tym samym nie jest możliwe utworzenie w regulaminie wynagradzania jednostki organizacyjnej stanowiska Koordynatora projektu i pracowników SORE. Również przepisy obowiązujące w PPP, która była realizatorem projektu działającym w imieniu i na rzecz beneficjenta, nie wymieniają stanowiska Koordynatora projektu i SORE. W związku z powyższym, wysokość wynagrodzenia zarówno dla koordynatora, jak i pracowników SORE, została ustalona z uwzględnieniem kwalifikacji tych osób, ich zaangażowania i nakładu pracy. Tak ustalone wynagrodzenia są zgodnie z dyspozycją Rozdziału 3, Podrozdział 1 pkt 1 lit. b Wytycznych. Wysokość wynagrodzenia Koordynatora projektu oraz osób zatrudnionych jako SORE została ustalona w oparciu o stawki rynkowe (stawka brutto 36, 59 zł /h). Tak ustalona stawka jest porównywalna do wynagrodzeń pracowników samorządowych zatrudnionych na podobnych stanowiskach oraz nie przekracza kwot ustalonych we wniosku o dofinansowanie, stanowiącym integralną część umowy. Decyzją znak [...] Minister Rozwoju i Finansów (dalej: Minister, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej zwrotu kwoty [...] zł wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia [...] lutego 2015 r. i w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszej instancji, a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podjętej decyzji organ odwoławczy, po przedstawieniu stanu sprawy i treści mających zastosowanie w postępowaniu przepisów, wskazał, iż skarżący realizował przedmiotowy projekt w okresie od 1 stycznia 2014 r. do 30 czerwca 2015 r. na podstawie umowy o dofinansowanie, zawartej z ORE w dniu 26 lutego 2014 r. Celem projektu była poprawa jakości doskonalenia nauczycieli w powiecie lipskim poprzez kompleksowe, pilotażowe wsparcie 28 szkół i 2 przedszkoli w ww. okresie, zgodnie z ich potrzebami. Na podstawie § 3 ust. 4 umowy, skarżący zobowiązał się do stosowania przy wydatkowaniu środków, przyznanych w ramach projektu, aktualnej treści Wytycznych. Zgodnie z Wytycznymi (Podrozdział 4.5 pkt 8), wydatki na wynagrodzenie personelu są kwalifikowalne pod warunkiem, że ich wysokość odpowiada stawkom stosowanym u beneficjenta. W myśl z kolei Podrozdziału 3.1 pkt 1 Wytycznych, co do zasady, wszystkie wydatki w ramach POKL są kwalifikowalne, o ile: (...) są zgodne z odrębnymi przepisami prawa krajowego i wspólnotowego (...). Minister uznał, że przy zatrudnianiu pracowników do projektu beneficjent naruszył przepisy u.p.s., bowiem powinien był zaszeregować swoich pracowników do jednej z grup wskazanych w regulaminie wynagradzania. Wskazanie we wniosku o dofinansowanie projektu wysokości wynagrodzeń personelu oznacza, że są to stawki maksymalne. Natomiast beneficjent powinien stosować przepisy prawa powszechnego w postaci Wytycznych, u.p.s. i rozporządzenia, przewidujących istnienie maksymalnych stawek wynagrodzeń dla poszczególnych grup pracowników samorządowych, przypisując Koordynatorowi projektu stanowisko kierownicze (głównej księgowej), zaszeregowane do XIX grupy wynagrodzenia zasadniczego wskazanego w Regulaminie, natomiast pozostałym osobom, pracującym jako SORE, stanowiska samodzielnych referentów ds. administracyjnych, z zaszeregowaniem do XIII grupy wynagrodzenia zasadniczego wskazanego w Regulaminie. Wobec powyższego, organ odwoławczy uznał część wynagrodzenia przewyższającą te stawki za niekwalifikowalną. Jednocześnie nie uznał za wiążącej zmiany Regulaminu wynagradzania, przyjętej zarządzeniem Dyrektora PPP nr [...] w odniesieniu do pracowników niepedagogicznych zatrudnionych w ramach projektów unijnych realizowanych przez PPP wskazując, że skarżący jest w tym zakresie niekonsekwentny. Z jednej bowiem strony podnosi, że nie jest możliwe utworzenie w regulaminie wynagradzania jednostki organizacyjnej stanowiska Koordynatora projektu i pracowników SORE, z drugiej zaś strony ww. zarządzeniem wprowadza odrębną siatkę wynagrodzeń wyłącznie dla personelu projektu. W ocenie Ministra, niewłaściwe jest także twierdzenie beneficjenta, że pracownicy zatrudnieni w ramach projektu nie są pracownikami samorządowymi. Pracownikiem samorządowym nie jest się ze względu na zajmowanie określonego stanowiska, funkcji czy sposobu nawiązania stosunku pracy, lecz wyłącznie ze względu na zatrudnienie w określonych przez ustawę o pracownikach samorządowych instytucjach samorządowych. Powyższe wynika wprost z art. 2 u.p.s. i jest potwierdzone w orzecznictwie (uchwała SN z dnia 19 sierpnia 1992 r., sygn. I PZP 54/92). Zatem każdy pracownik zatrudniony w instytucjach wskazanych w przepisie art. 2 u.p.s. nabywa z chwilą zatrudnienia status pracownika samorządowego, o ile jego status prawny nie jest uregulowany odrębnymi przepisami. Dlatego błędne jest ujmowanie przez skarżącego działań podejmowanych w ramach realizacji projektu jako działań całkowicie oderwanych od podstawowej działalności powiatu. Realizacja projektu nie powoduje, że pracownicy zatrudnieni w jednostce samorządowej tracą swój status i przestają być pracownikami samorządowymi. W konsekwencji kwestia wynagrodzenia ww. osób, jako pracowników samorządowych, nie pozostaje w sferze dowolnego kształtowania beneficjenta, ale jest ściśle uregulowana w przepisach wykonawczych, określających maksymalne stawki wynagrodzenia dla poszczególnych grup pracowników samorządowych (w regulaminem wynagradzania obowiązującym w jednostce). Minister wskazał, iż w celu oszacowania kwalifikowalnej kwoty wynagrodzeń pracowników projektu wykorzystano mechanizm polegający na przypisaniu stanowiskom w projekcie adekwatnych stanowisk wskazanych w rozporządzeniu wraz z odpowiednim ich zaszeregowaniem, przyjmując maksymalne stawki określone w Regulaminie. Ponieważ beneficjent rozliczał we wnioskach o płatność wynagrodzenia wraz z tzw. pochodnymi, przeliczono maksymalne stawki brutto z Regulaminu do wysokości wraz z pochodnymi. W wyniku przeliczeń matematycznych wypłaty wynagrodzeń personelu projektu niezgodnie z rozporządzeniem i Regulaminem, za niekwalifikowalną uznano część wynagrodzeń tych osób (Koordynatora projektu i 5 pracowników SORE) w kwocie [...] zł. Organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja ORE obejmuje również kwotę [...] zł wypłaconą przez beneficjenta na dodatkowe wynagrodzenie roczne dla personelu projektu. Zdaniem Ministra, nieuzasadnione jest w przedmiotowej sprawie uznanie całości wydatku z tego tytułu za niekwalifikowalny. Skoro tylko część wynagrodzenia personelu projektu została uznana za niekwalifikowalną (w związku z przekroczeniem stawek określonych w Regulaminie), tylko część dodatkowego wynagrodzenia rocznego można potraktować jako niekwalifikowalną. Aby wyliczyć niekwalifikowalną część dodatkowego wynagrodzenia rocznego ustalono proporcję wynagrodzeń rozliczonych przez beneficjenta we wnioskach o płatność w stosunku do maksymalnych stawek wynagrodzeń wyliczonych w niniejszej decyzji. Następnie, tak ustaloną proporcję odniesiono do kwot dodatkowego wynagrodzenia rocznego. W wyniku ww. wyliczeń ustalono, że dodatkowe wynagrodzenie roczne pracowników projektu jest kwalifikowalne w łącznej kwocie [...] zł. Ponieważ wszystkie dodatkowe wynagrodzenia roczne były wypłacone w dniu [...] marca 2015 r., przyjęto, że zostały sfinansowane ze środków transzy przekazanej w okresie najbliższym tej daty, tj. transzy z 18 lutego 2015 r. W konsekwencji organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji w zakresie zwrotu kwoty [...] zł wraz z odsetkami liczonym jak dla zaległości podatkowych od dnia [...] lutego 2015 r. Skargę do sądu administracyjnego na powołane rozstrzygnięcie złożył skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji w części utrzymującej zaskarżoną decyzję w mocy oraz zwrot kosztów postępowania. Wydanemu rozstrzygnięciu postawił zarzut naruszenia: 1. art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. przez przyjęcie, że beneficjent wykorzystał środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem art. 184 u.f.p., skutkujących obowiązkiem ich zwrotu; 2. art. 184 ust. 1 u.f.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż doszło do naruszenia procedur objętych przedmiotową normą; 3. art. 2 u.p.s. przez uznanie pracowników objętych skarżoną decyzją za pracowników samorządowych; 4. art. 39 ust. 1 pkt 2 u.p.s. przez odmowę uznania postanowień istniejącego regulaminu wynagradzania; 5. art. 37 ust. 1 u.p.s. przez uznanie, iż przepisy wykonawcze wydane na podstawie niniejszego przepisu mają określać maksymalne stawki wynagrodzenia dla poszczególnych grup pracowników samorządowych; 6. art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. przez uznanie Koordynatora projektu i SORE za pracowników jednostki organizacyjnej samorządu; 7. art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. przez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, polegającej na zaniechaniu analizy regulaminu wynagradzania właściwego dla beneficjenta; 8. art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 11 k.p.a. przez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, polegającej na zaniechaniu wykazania poziomu "stawek rynkowych", z równoczesnym ograniczeniem się do stwierdzenia, że wynagrodzenia wypłacono na poziomie wyższym niż wynikało to ze stawek rynkowych; 9. art. 11 w związku z art. 107 § 1 k.p.a. przez zaniechanie wyjaśnienia, dlaczego na potrzeby decyzji przyjęto jako równoważne stanowiska określone w decyzji, w szczególności przez brak wykazania porównywalnego zakresu obowiązków; 10. art. 6 k.p.a. przez dokonaną bez podstawy prawnej odmowę stosowania postanowień obowiązujących stawek wynagrodzenia wynikających z Regulaminu. W uzasadnieniu złożonego środka zaskarżenia skarżący wskazał, że organy obu instancji naruszyły art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. przez jego zastosowanie, pomimo niespełnienia ustawowych przesłanek. Podstawą wydania decyzji administracyjnej nakładającej na beneficjenta określone obowiązki finansowe jest naruszenie procedur, których zapisy muszą być precyzyjne, a ich wykładnia nie może być rozszerzająca. Tymczasem w zaskarżonej decyzji Minister dokonał błędnej i rozszerzającej wykładni procedur, które rzekomo naruszył skarżący, powołując się na naruszenia umowy, Wytycznych oraz przepisów prawa – u.p.s. Skarżący wskazał, że pod pojęciem procedur, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 i art. 184 ust. 1 u.f.p. należy rozumieć procedury określone w powszechnie obowiązującym prawie publicznym (europejskim i krajowym), a nie w umowie o dofinansowanie projektu, mającej charakter cywilnoprawny. W treści podjętych w sprawie decyzji organy, określając naruszone procedury, wskazują przede wszystkim na naruszenie przepisów u.p.s. oraz Wytycznych, stosując przy tym wykładnię rozszerzającą. Beneficjent zauważył, że na mocy zawartej umowy był zobowiązany zatrudnić pracowników na stanowisku Koordynatora projektu oraz SORE. Równocześnie zaś, w świetle stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji, niedopuszczalne jest zatrudnianie – jako pracowników samorządowych - osób na innych stanowiskach niż określone w rozporządzeniu. Zatem, regulacja prawna związana ze statusem osób zatrudnionych w jednostce organizacyjnej powiatu przy wykonywaniu zadań związanych z realizacją projektów współfinansowanych ze środków unijnych objęta jest co najmniej wadą prakseologiczną, tj. swoistą luką konstrukcyjną. W świetle powyższego, twierdzenia organu administracji wyrażone w zaskarżonej decyzji prowadzą do rozszerzającej wykładni rzekomo naruszonych procedur, co jest niedopuszczalne. Uzasadniając naruszenie przez organ odwoławczy art. 39 ust. 1 pkt 2 u.p.s. skarżący wskazał, iż powołany przepis zawiera upoważnienie (delegacie ustawową) dla pracodawców samorządowych do określenia w regulaminie wynagradzania pewnych elementów płacowych dla pracowników samorządowych zatrudnionych na podstawie umów o pracę. Ustawa nie określa w art. 39 ust. 3 poziomu maksymalnego wynagrodzenia dla wymienionych w nim pracowników. Oznacza to, że wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta oraz marszałek mają swobodę w zakresie ustalenia wysokości maksymalnego wynagrodzenia dla pracowników objętych zakresem podmiotowym przepisu. W sprawie bezspornym jest, iż skarżący, poprzez swoją jednostkę organizacyjną, określił w regulaminie wynagradzania stanowiska i warunki wynagradzania, w tym stawki maksymalne dla stanowisk objętych zaskarżoną decyzją. Niewłaściwy jest więc zarzut, że określenie wynagrodzeń dokonane zostało z naruszeniem powszechnie obowiązującego prawa, a tym samym nie zaistniała przesłanka naruszenia procedur. Niewłaściwe jest także ustalenie organów, dotyczące naruszenia art. 37 u.p.s., iż skarżący nie mógł kształtować maksymalnego poziomu wynagrodzeń pracowników objętych skarżoną decyzją, ponieważ to przepisy wykonawcze wydane na podstawie niniejszego przepisu określają ich maksymalną wysokość. Jest to twierdzenie całkowicie bezprawne, które musi skutkować uchyleniem decyzji. Jak wynika z treści ww. przepisu, Rada Ministrów w treści rozporządzenia musi określić minimalny poziom wynagrodzenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach, zaś poziom maksymalny określa wyłącznie dla pracowników samorządowych zatrudnionych na podstawie powołania. W ocenie skarżącego, organ w zaskarżonej decyzji naruszył art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. przez uznanie Koordynatora projektu i SORE za pracowników jednostki samorządu powiatowego - Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej, co stoi w sprzeczności z treścią umowy o pracę koordynatora projektu, tak w zakresie określenia pracodawcy, jak i miejsca pracy i zakresu obowiązków, a co najmniej wymagało to rozważenia przez organ wydający decyzję. W konsekwencji prowadzi to do wydania decyzji bez uwzględnienia regulaminu wynagradzania pracowników Starostwa. Tym samym organ I instancji nie zgromadził całości materiału dowodowego, bowiem dokonanie analizy w oparciu o zasady wynagradzania w Starostwie Powiatowym mogłoby doprowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podnosząc argumenty prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał bowiem, rozpoznając niniejszą sprawę, iż organy administracji publicznej nie naruszyły przepisów prawa materialnego w stopniu, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że stan faktyczny sprawy przyjęty przez Ministra i przedstawiony w części historycznej uzasadnienia uznaje za ustalony prawidłowo i przyjmuje go za podstawę oceny zaskarżonej decyzji. Z treści art. 184 ust. 1 u.f.p. wynika, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej oraz z innych źródeł zagranicznych są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, określone w art. 184 ust. 1 u.f.p. "inne obowiązujące procedury" to również normy niestanowiące prawa powszechnie obowiązującego. Wśród takich aktów normatywnych istotną rolę odgrywają wytyczne dotyczące programów operacyjnych, wydane w oparciu o art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 30 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2016 r. poz. 383, zwana dalej: ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). W orzecznictwie ugruntowane jest również stanowisko uwzględniające jako procedury podpisywane przez beneficjentów umowy o dofinansowanie projektu, gdyż są one źródłem praw i obowiązków dla beneficjenta, który w chwili podpisania umowy zobowiązuje się do stosowania jej regulacji, w tym określonych w niej warunków, jakie powinny spełniać wydatki kwalifikowane (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., II GSK 1546/16, wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 stycznia 2013 r., V SA/Wa 1758/12, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 stycznia 2013 r., I SA/Wr 336/12, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 22 maja 2014 r., I SA/Ol 338/14, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 18 stycznia 2011 r., I SA/Bk 598/10). Sąd podziela stanowisko Ministra, że nawet samo naruszenie zapisów umowy stanowi naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., bowiem to umowa stanowi podstawę stosunku obligacyjnego pomiędzy organem a skarżącym (por. wyrok NSA z dnia 17 września 2015 r., II GSK 1745/14). Zgodnie z art. 207 ust. 1 u.f.p., w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., 3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, Jednocześnie ust. 8 tego artykułu stanowi, że w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja, która podpisała umowę z beneficjentem, wzywa go do: 1) zwrotu środków lub 2) do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, o którym mowa w ust. 2, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. W ust. 9 tego artykułu stwierdzono zaś, że po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków. Naruszenie procedur przy wykorzystaniu środków dotyczy przede wszystkim procedur wskazanych w umowie o dofinansowanie projektu, zawieranej na podstawie art. 206 u.f.p., jak również w wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w POKL, wydanych na podstawie art. 35 ust. 3 pkt 4a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W kontrolowanej sprawie nieprawidłowości, będące podstawą wszczęcia postępowania administracyjnego, zakończonego zobowiązaniem w zaskarżonej decyzji do zwrotu środków, sprowadzają się do kwestii prawidłowości wynagradzania osób zatrudnionych przy realizacji projektu, tj. Koordynatora projektu oraz pracowników SORE. Z treści § 1 pkt 5 umowy o dofinansowanie wynika, że przez "wydatki kwalifikowalne", o których mowa w umowie, należy rozumieć wydatki kwalifikowalne zgodnie z "Wytycznymi w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki", które zamieszczone są na stronie internetowej Instytucji Wdrażającej (Instytucji pośredniczącej II stopnia). Beneficjent, zgodnie z treścią § 3 pkt 4 umowy, zobowiązał się stosować przy wydatkowaniu środków przyznanych w ramach projektu aktualnie obowiązującą treść wytycznych. Z kolei jak wynika z Rozdziału 4, Podrozdziału 5 pkt 8 Wytycznych, wydatki na wynagrodzenie personelu są kwalifikowalne pod warunkiem, że ich wysokość odpowiada stawkom stosowanym u beneficjenta. Dotyczy to również pozostałych składników wynagrodzenia personelu, w tym nagród i premii. Realizacja projektu w ramach POKL nie oznacza, że pracownicy zatrudnieni w jednostce samorządowej tracą swój status i przestają być pracownikami samorządowymi. Sąd w pełni podziela interpretację organów orzekających w tej sprawie, że pracownikiem samorządowym nie jest się ze względu na zajmowanie określonego stanowiska, funkcji czy sposobu nawiązania stosunku pracy, lecz wyłącznie ze względu na zatrudnienie w określonych przez ustawę o pracownikach samorządowych instytucjach samorządowych (por. uchwała SN z dnia 19 sierpnia 1992 r., sygn. akt I PZP 54/92). Przepis art. 2 pkt 2 u.p.s. przewiduje, że ustawę tę stosuje się do pracowników samorządowych zatrudnionych w starostwach powiatowych oraz powiatowych jednostkach organizacyjnych. Wynika z tego, że do pracowników zatrudnionych w PPP, stanowiącej jednostkę organizacyjną powiatu, stosuje się przepisy u.p.s. i kwestia wynagrodzenia pracowników projektu, tj. Koordynatora projektu i SORE, jako pracowników samorządowych, nie pozostaje w sferze dowolnego kształtowania beneficjenta, ale jest ściśle uregulowana w przepisach wykonawczych do ww. ustawy, określających stawki minimalnego wynagrodzenia dla poszczególnych grup pracowników samorządowych (§ 1 pkt 5 rozporządzenia). Z kolei stawki maksymalne wynagrodzeń pracowników niepedagogicznych w jednostce organizacyjnej skarżącego, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 2 u.p.s., przewiduje Regulamin wynagradzania z dnia 15 maja 2009 r. W związku z powyższym, wynagrodzenie pracowników zatrudnionych jako personel projektu powinno być ustalone z uwzględnieniem ww. aktów prawnych. Beneficjent powinien więc stworzyć takie warunki, aby wynagrodzenie pracowników w ramach projektu było kształtowane podobnie do wynagrodzenia wypłacanego innym pracownikom zatrudnionym poza projektem (por. Podrozdział 4.5 pkt 8 Wytycznych). Tymczasem kontrola wykazała, że skarżący nie zaszeregował swoich pracowników zatrudnionych przy realizacji przedmiotowego projektu do jednej z grup ujętych w Regulaminie. Sąd aprobuje mechanizm zastosowany przez organy, polegający na przypisaniu stanowiska w projekcie do stanowisk ujętych w wewnętrznym regulaminie jednostki wraz z odpowiednim ich zaszeregowaniem, tj. dla Koordynatora projektu jest to stanowisko głównego księgowego, a dla pracowników SORE stanowisko samodzielnego referenta ds. administracyjnych, przy przyjęciu maksymalnych stawek wynagrodzenia określonych w Regulaminie. Tak wyliczona różnica wynikająca ze zbyt wysokich wynagrodzeń w ramach projektu zasadnie, zdaniem Sądu, została uznana za niekwalifikowalna z uwagi na niespełnienie wymogu, o którym mowa w Podrozdziale 3.1 pkt 1 lit. g (wydatki muszą być udokumentowane) oraz Podrozdziale 4.5 pkt 8 Wytycznych (wysokość wydatków musi odpowiadać stawkom stosowanym u beneficjenta). Skarżący nie może stosować stawek wynagrodzenia dla pracowników projektu dowolnie, jedynie w ramach kwot wynikających z wniosku o dofinansowanie, bowiem wskazana we wniosku wysokość wydatków na ten cel oznacza tylko tyle, że są to kwoty maksymalne. Beneficjent natomiast zobowiązany jest do stosowania przepisów prawa powszechnego (Podrozdział 3.1 pkt 1 lit. k Wytycznych). Nie istnieje bowiem żadne uzasadnienie, aby różnicować wynagrodzenia wyłącznie w oparciu o źródło jego finansowania. Jeśli wynagrodzenia osób zatrudnionych przy projekcie przekraczały stawki wynagrodzeń przyjętych przez jednostkę organizacyjną skarżącego, to tym samym stanowi to przesłankę wykorzystania środków z naruszeniem procedur (Wytycznych i umowy). Zgodzić się należy z organami, że naruszenie przez beneficjenta rozporządzenia stanowi jednocześnie naruszenie Podrozdziału 3.1 pkt 1 lit. b Wytycznych, które skarżący zobowiązał się stosować na podstawie umowy o dofinansowanie projektu. Nie można uznać bowiem, że wydatki poniesione na wynagrodzenia pracowników projektu spełniały warunek racjonalności i efektywności, skoro zostały wypłacone w wysokości wyższej, niż wynikało to ze stawek "rynkowych" i obowiązujących u skarżącego, tj. w tym przypadku stawek określonych w Regulaminie. Jeżeli w danym zakładzie pracy pracownicy są opłacani zgodnie z określonymi szczegółowymi normami, to w ten sam sposób powinno być ukształtowane ich wynagrodzenie związane z realizacją zadań projektu. Środki europejskie stanowiące środki publiczne nie powinny być wykorzystywane w celu zapewnienia dodatkowego wynagrodzenia członkom personelu projektu. Powyższe stanowi naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., co w konsekwencji oznacza, że spełniona została przesłanka do żądania zwrotu środków, określona w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Tym samym niezasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia ww. przepisów poprzez zastosowanie wykładni rozszerzającej. Jednocześnie na aprobatę zasługują wywody organów dotyczące zakwestionowania Zarządzenia Dyrektora PPP nr [...] w odniesieniu do pracowników niepedagogicznych zatrudnionych w ramach projektów unijnych. Zdaniem Sądu, beneficjent nieskutecznie dostosował obowiązujący Regulamin o wykaz nowych stanowisk – pracowników zatrudnionych przy projekcie. Stąd należało oprzeć się w przedmiotowej sprawie na Regulaminie z dnia [...] maja 2009 r. W ocenie Sądu, niezrozumiały jest zarzut skargi, że organy powinny dokonać analizy w oparciu o zasady wynagradzania w Starostwie Powiatowym, w sytuacji gdy pracodawcą pracowników zatrudnionych przy projekcie jest PPP, posiadająca wewnętrzny Regulamin dotyczący wynagrodzeń jej pracowników. W świetle powyższych wywodów uzasadnienia, zdaniem Sądu, nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty zawarte w skardze dotyczące naruszenia art. 2, art. 39 ust. 2 pkt 2 i art. 37 ust. 1 u.p.s. Za nieuprawnione uznać należy podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. W ocenie Sądu, organy w sposób pełny zgromadziły materiał dowodowy w sprawie, działając zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz wszechstronnie go oceniły, tak jak tego wymaga art. 80 k.p.a. Fakt, że skarżący ma odmienną ocenę prawną prawidłowości realizacji przedmiotowego projektu nie przesądza o naruszeniu przez organy przy rozpoznawaniu tej sprawy ogólnych zasad postępowania administracyjnego, przepisów dotyczących postępowania wyjaśniającego, oceny materiału dowodowego oraz sposobu uzasadnienia kontrolowanych decyzji. Mając na uwadze powołane wyżej okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.