VIII SA/Wa 937/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Referent Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2012 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z [...] czerwca 2011 r. Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta R. (dalej: "organ I instancji"), na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 w związku z art. 8, art. 10 ust. 4, art. 14, art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 60, art. 62 ust. 2, art. 63, art. 106 ust. 3b, art. 110 ust. 7-8 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.; dalej: "u.p.s.") oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej "k.p.a."), ustalił w okresie od [...] lutego 2009 r. do [...] listopada 2009 r. zobowiązanie M. L. (dalej: "skarżący") z tytułu odpłatności za pobyt babki – B. T. w Domu Pomocy Społecznej im. św. K. w R. (dalej: "DPS") w kwocie [...] zł. Organ I instancji wskazał, iż B. T. została skierowana do DPS decyzją z [...] kwietnia 2004 r., a następnie umieszczona w nim na podstawie tej decyzji w dniu [...] lipca 2004 r. Powołując art. 60 ust. 1 u.p.s. podniósł, iż pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, który w wymienionym wyżej domu został ustalony w poszczególnych okresach w następujących kwotach: od grudnia 2008 r. do marca 2009 r. na kwotę [...] zł. (Zarządzenie Prezydenta Miasta R. nr [...] z [...] lutego 2008 r.) oraz od kwietnia 2009 r. do [...] lutego 2010 r. na kwotę [...] zł. (Zarządzenie Prezydenta Miasta R. nr [...] z [...] lutego 2009 r.). Na podstawie art. 61 u.p.s. organ podniósł, iż mieszkaniec domu, jego małżonek, zstępni przed wstępnymi i gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej mają obowiązek ponoszenia opłat związanych z pobytem w domu pomocy społecznej. Małżonek, zstępni oraz wstępni ponoszą odpłatność zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s. W przypadku nie wywiązywania się z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przez ww. osoby, opłaty te zastępczo ponosi gmina, której przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Podał, iż babka skarżącego przebywała w DPS od [...] lipca 2004 r. do [...] listopada 2009 r. i ponosiła miesięczną opłatę za pobyt w wysokości 70% posiadanego dochodu, tj. IV 2008 r. – III 2009 r. - [...] zł., IV - X 2009 r. – [...] zł., XI 2009 r. – [...] zł. Wpłacane przez nią kwoty nie pokrywały jednak całości kosztów utrzymania, wobec czego pozostałą część zastępczo wnosiła Gmina Miasta R.. Podniósł, iż sytuacja rodzinna i dochodowa skarżącego w w/w okresie nie była znana organowi w dniu kierowania B. T. do DPS, a stan jej zdrowia wymagał umieszczenia w DPS. Dlatego też organ I instancji wydał decyzję o odpłatności i skierowaniu B. T. do DPS bez wydania decyzji o ustaleniu odpłatności skarżącego. Ponadto wskazał, iż B. T. była wdową, a osobami zobowiązanymi do uiszczania opłatności za pobyt w DPS, stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., byli: córka A. L., synowie: Z. T. i A. T. oraz wnuki: E. T., M. L. (skarżący), R. L., D. T. i M. T.. W wyniku analizy zgromadzonego materiału dowodowego organ I instancji ustalił, że kryterium dochodowe (określone w art. 61 ust. 2 u.p.s.) przekroczyli: A. L., R. L. i M. L.. Jednocześnie wskazał, iż informację na temat prowadzenia odrębnego gospodarstwa domowego przez skarżącego uzyskał [...] września 2010 r. w oświadczeniu złożonym przez jego matkę. W związku z powyższym podjął czynności zmierzające do ustalenia jego sytuacji dochodowej, którą przedstawił w formie tabelarycznej (str. [...] decyzji z [...] czerwca 2011 r.). Z ustaleń tych wynika, iż skarżący przekroczył kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej ([...] zł). W konsekwencji organ wskazał, iż łączna kwota ustalonej dla niego odpłatności wynosi [...] zł., po uwzględnieniu odpłatności innych osób zobowiązanych. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania oraz nieobciążanie go obowiązkiem zwrotu ustalonej należności. Skarżoną decyzję uznał za krzywdzącą, jednostronną i nieobiektywną. Podniósł także, iż dziwi go, że organ nie zainteresował się masą spadkową, jaka powstała po śmierci babki w dniu [...] listopada 2009 r., w skład której weszła nieruchomość (udział w 1/3), znajdująca się w R. przy ul. K. oraz depozyt w DPS. Wskazał, iż wszystko to odziedziczyły dzieci jego babki – Z. T. i A. L.. Jednocześnie zadał pytanie, dlaczego organ nie złożył wniosku do sądu o nabycie spadku i wyłączenie kosztów pobytu babki w DPS z masy spadkowej. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, jednocześnie podzielając stanowisko organu I instancji, iż skarżący jest zobowiązany do ponoszenia opłatności za pobyt babki w DPS. Podał, iż skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Z dokonanych ustaleń dotyczących jego sytuacji dochodowej wynika, iż w okresie pobytu babki w DPS w miesiącach: od [...] lutego do [...] marca 2009 r. oraz od [...] października do [...] listopada 2009 r. miesięczny dochód skarżącego był niższy niż 250% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, zaś w okresie od [...] kwietnia 2009 r. do [...] września 2009 r. przekroczył to kryterium, co kwalifikowało go do ponoszenia opłaty za pobyt B. T. w DPS. Dlatego też zobowiązano skarżącego do zwrotu za w/w okres kwoty w łącznej wysokości [...] zł. tytułem poniesionych kosztów. Za niezasadny uznał także zarzut odwołania dotyczący nie zastosowania przez organ I instancji art. 96 ust. 2 u.p.s. Od decyzji tej skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, wnosząc o jej uchylenie w całości. Autor skargi postawił zarzuty naruszenia przepisów: 1) postępowania mających istotny wpływ na treść przyjętego rozstrzygnięcia, tj. art. 7, art. 12, art. 77 § 1, art. 80, art. 104 oraz art. 138 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego sprawy oraz oceny przesłanek wpływających na wysokość ustalonej odpłatności za pobyt babki w DPS w okresie od [...] lutego 2009 r. do [...] listopada 2009 r.; 2) prawa materialnego: – art. 61 u.p.s. poprzez brak wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego sprawy, który ma wpływ na wysokość obliczonej odpłatności, – art. 61 ust. 2 pkt 2a u.p.s. w związku z art. 103 ust. 2 u.p.s. poprzez jego błędną interpretację, tj. ustalenie wysokości nałożonego na skarżącego zobowiązania w drodze matematycznego ustalenia różnicy pomiędzy uzyskiwanym przez niego dochodem a wysokością 250 % kryterium dochodowego w przypadku, gdy zgodnie z ustaleniami organu I instancji nie jest on jedyną osobą zobowiązaną do ponoszenia odpłatności za pobyt babki w DPS, – art. 59 ust. 1 u.p.s. poprzez wydanie wadliwej decyzji nie odpowiadającej wymogom dotyczącym tego, w jakiej sytuacji można zobowiązać do poniesienia odpłatności osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.p.s. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. W piśmie z dnia [...] stycznia 2012 r, będącym uzupełnieniem skargi, skarżący wskazał także na naruszenie przepisów: – art. 156 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w oparciu o nieobowiązujący w dacie orzekania przepis prawa materialnego; – art. 61 u.p.s. poprzez przyjęcie błędnego kryterium dochodowego, tj. 250%, które nie obowiązywało już w dacie orzekania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1259), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że kontrola sądowo-administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność, bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Sąd stwierdza też nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. W sprawie niniejszej przedmiotem rozstrzygnięcia organów administracji publicznej była zasadność nałożonego na skarżącego obowiązku zwrotu na rzecz gminy części opłaty przez nią ponoszonej za pobyt w DPS jego babki. Zarówno zaskarżona decyzja organu odwoławczego, jak i decyzja organu I instancji dotknięte są, zdaniem Sądu, wadą nieważności i z tego względu nie mogą ostać się w obrocie prawnym. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia [...] marca 2004 r. o pomocy społecznej. Stosownie do art. 60 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania, zaś średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej o zasięgu powiatowym ustala starosta i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Ogłoszenie stanowi podstawę do ustalenia odpłatności za pobyt w DPS od następnego miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym zostało opublikowane. Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje wójt gminy właściwej dla osoby w dniu jej kierowania do DPS. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 - 3 u.p.s., do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej obowiązani są w kolejności: 1. mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich - przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2. małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3. gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 w/w ustawy, jeżeli posiadany dochód osoby samotnie gospodarującej jest wyższy niż 300 % kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300 % tego kryterium dochodowego (art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a) u.p.s.). Opłatę za pobyt w DPS mogą wnosić osoby niewymienione w ust. 2 (art. 61 ust. 2a u.p.s.). W sytuacji, gdy mieszkaniec domu pomocy społecznej nie jest w stanie samodzielnie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek ten spoczywa na jego małżonku oraz zstępnych przed wstępnymi, a następnie na gminie. W art. 61 ust. 3 cytowanej ustawy przewidziano obowiązek wnoszenia zastępczo opłat przez gminę, jeżeli z tego obowiązku nie wywiązują się osoby wymienione w art. 61 ust. 2 pkt 1, 2 i 2a u.p.s. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu wniesionych w tym celu kwot. Dodać należy, iż zgodnie z art. 64 u.p.s. osoby wnoszące opłatę za pobyt w DPS można, na ich wniosek, zwolnić częściowo bądź całkowicie od ponoszenia tej opłaty – wyrok NSA z 9 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 204/10 – dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl. Stosunek prawny polegający na kierowaniu do domu opieki społecznej ma charakter publicznoprawny (administracyjny). Skierowanie do DPS następuje w drodze decyzji administracyjnej. Również decyzją właściwy organ ustala opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby skierowanej. Decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt w DPS indywidualizuje więc przewidziany w przepisach art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez wymienione w tych przepisach podmioty. Adresatami decyzji ustalającej opłatę za pobyt w DPS mogą być: osoba skierowana, a także (a niekiedy wyłącznie) osoba, bądź osoby z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.s. To w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1 u.p.s. doznają konkretyzacji powołane przepisy ustawy przez: określenie kwoty opłaty za pobyt w DPS, wskazanie osób zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wskazanych w w/w przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty oraz ewentualne zwolnienie, stosownie do art. 64 u.p.s., w całości lub w części z ustalonej opłaty. O takim zakresie decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej świadczy także treść § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 19 października 2005 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. Nr 217, poz. 1837), w którym zawarto wymóg dołączenia do wniosku o skierowanie do DPS oświadczenia o wysokości dochodów nie tylko osoby ubiegającej się o skierowanie, ale także jej małżonka, zstępnych przed wstępnymi zobowiązanych do ponoszenia opłaty. Są to dane niezbędne do wydania na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. decyzji o treści obejmującej opisany wyżej zakres rozstrzygnięcia. Pogląd, że wynikające z art. 59 ust. 1 u.p.s. ustalenie opłaty w decyzji administracyjnej obejmuje obowiązek organu nie tylko określenia ogólnej kwoty opłaty miesięcznej, ale także osoby czy osób zobowiązanych do jej uiszczania, prezentowany jest także w literaturze (zob. A. Prekut – Ustawa o pomocy społecznej z komentarzem – cyt. za W. Maciejko, P. Zaborniak – Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008, str. 299). Obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.s. kreuje nie umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., ale decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w DPS przewidziana w art. 59 ust. 1 u.p.s. Z samego brzmienia art. 103 ust. 2 u.p.s. wynika, że celem takiej umowy nie jest nawiązanie cywilnoprawnego stosunku zobowiązującego do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, ale ustalenie wysokości opłaty "wnoszonej" przez te osoby, a więc opłaty, której obowiązek ponoszenia został już ustalony. Przekonujący jest pogląd prezentowany przez W. Maciejko i P. Zaborniaka w Komentarzu do ustawy o pomocy społecznej (Warszawa 2008), że zawarcie umowy przewidzianej w art. 103 ust. 2 u.p.s. ma na celu umożliwienie małżonkowi, zstępnym i wstępnym zadeklarowanie opłacania wyższego odsetka opłaty, aniżeli wynika to z przepisów o minimalnych obciążeniach wynikających z art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a i b (wyrok NSA z 6 września 2010 r. sygn. akt I OSK 204/10 – dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). Obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania osoby skierowanej do domu pomocy społecznej powinien więc zostać określony już w decyzji o skierowaniu do DPS i o ustaleniu opłaty za pobyt. Nawet udokumentowana okoliczność odmowy zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. nie może stanowić wyłącznej podstawy do wydania decyzji o obowiązku zwrotu na rzecz gminy części opłaty przez nią ponoszonej przez taką osobę. Należy przy tym dodać, że zobowiązany winien mieć możliwość wcześniejszego zapoznania się z warunkami realizacji ciążącego na nim obowiązku. Dla ustalenia tej odpłatności nie mają natomiast znaczenia przyczyny umieszczenia osoby w DPS, zaś obowiązki małżonka i krewnych takiej osoby są zależne wyłącznie od ich sytuacji dochodowej, o czym stanowi art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej, czy majątkowej nie mają zatem znaczenia dla ustalenia obowiązku ponoszenia opłaty przez zobowiązanego. Mogą natomiast stanowić podstawę do wydania przez organ administracji rozstrzygnięcia o zwolnieniu z obowiązku ponoszenia w całości lub w części ustalonej opłaty na podstawie art. 64 u.p.s. Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej stwierdzić należy, iż wydana w niniejszej sprawie decyzja zobowiązująca skarżącego do zwrotu na rzecz gminy kwoty [...] zł. za pobyt B. T. w Domu Pomocy Społecznej im. Św. K. w R. nie jest decyzją, o jakiej stanowi art. 59 ust. 1 u.p.s. Z akt sprawy nie wynika, by w ogóle została wydana tego rodzaju decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt B. T. w DPS, której stroną byłby skarżący. To zaś prowadzić musi do wniosku, że wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie z [...] czerwca 2011 r., utrzymane w mocy zaskarżoną decyzją, nie odpowiada omówionym wyżej wymogom. Analiza uzasadnienia prawnego zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej z [...] czerwca 2011 r. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że organy orzekające w sprawie, przyjmując za podstawę materialną wydanych rozstrzygnięć art. 61 u.p.s., zacytowały i zastosowały brzmienie tego przepisu, które nie obowiązywało już w dacie orzekania przez organ I instancji. W rezultacie jako granicę dochodu osoby samotnie gospodarującej w przypadku, o którym mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a) u.p.s. przyjęły 250% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, a tymczasem na podstawie art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 18 marca 2011 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. Nr 81 poz. 440), która weszła w życie z dniem 3 maja 2011 r., wprowadzono 300% jako granicę dochodu określonego w art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a) i b), co trafnie podniósł skarżący w piśmie z [...] stycznia 2012 r. Wyżej wskazane naruszenie prawa materialnego, polegające na wydaniu decyzji w oparciu o nieobowiązujący w dacie orzekania przepis prawa materialnego, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Dodać przy tym należy, iż wydane rozstrzygnięcia są wadliwe także z innych przyczyn. Sąd, analizując materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie zauważa, iż organ I instancji, ustalając wysokość dochodu skarżącego w okresie od II 2009 r. do XI 2009 r., dysponował zaświadczeniami spółki [...] z [...] października 2010 r. oraz [...] Sp. z o.o. z [...] i [...] września 2010 r., jak i oświadczeniem skarżącego z [...] września 2010 r. Dokonując analizy wskazanych dokumentów należy stwierdzić wynikające z nich rozbieżności dotyczące wysokości uzyskanych przez skarżącego dochodów za miesiące: II, III i IV 2009 r. Skarżący podaje, iż uzyskał następujące wynagrodzenie w miesiącach: II – [...] zł; III – [...] zł; IV – [...] zł, tymczasem z zaświadczenia [...] Sp. z o.o. z [...] września 2010 r. wynika, iż otrzymał on w II – [...] zł, III – [...] zł, IV – [...] zł. Niewyjaśnienie przez organ I instancji tychże rozbieżności w efekcie mogło doprowadzić do błędnego obliczenia dochodu skarżącego, w oparciu o obowiązujący zapis art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a) u.p.s. Powyższe – w ocenie Sądu – stanowi naruszenie przez organ I instancji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, wyrażonej w art. 8 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 15 listopada 2006 r. (sygn. akt II GSK 183/06, opubl. LEX nr 290139) podkreślił, że wynikająca z art. 8 k.p.a. zasada zaufania obywateli do organów państwa nakłada na organ administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Zdaniem Sądu również organ odwoławczy, mimo ciążącego na nim takiego obowiązku, zaniechał podjęcia wszelkich kroków zmierzających do zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), pozwalającego na wyjaśnienie niniejszej sprawy i wydanie decyzji o przekonywującej treści, odpowiadającej wymogom art. 107 § 3 k.p.a., naruszając przy tym dodatkowo zasadę wymienioną w art. 8 k.p.a. Zaskarżone rozstrzygnięcie jest bowiem decyzją odwoławczą wydaną na podstawie art. 138 k.p.a. Wskazać należy, iż charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, Pip 1989, z. 8, s. 147). Tym samym, decyzja organu odwoławczego, który również powinien mieć na uwadze ww. przepisy postępowania administracyjnego uchybia w ten sposób treści przepisu zawartemu w art. 138 k.p.a. Z akt administracyjnych nie wynika też, by organ prawidłowo rozpoznał wielokrotnie składne przez skarżącego wnioski o zwolnienie go z ponoszenia kosztów pobytu babki w DPS. Stosownie do art. 64 u.p.s. nie wydał w tym przedmiocie stosownej decyzji administracyjnej, czym naruszył w/w przepis. Powyższe ograniczyło też prawo skarżącego do zakwestionowania zajętego przez organ stanowiska w tej kwestii. Dodać także należy, iż akta sprawy nie zawierają wniosku gminy zobowiązanej do ponoszenia opłat z tytułu pobytu babki skarżącego w DPS, inicjującego postępowanie administracyjne poprzedzających wydanie zaskarżonych decyzji. Z wydanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć nie wynika natomiast, czy postępowanie zostało wszczęte z urzędu, czy też na wniosek i ewentualnie na czyj wniosek. Wskazane wyżej uchybienia i braki świadczą o naruszeniu norm prawa materialnego zawartych w art. 59 ust. 1, 61 ust. 2 pkt 2, art. 64 u.p.s., ale i art. 7, 8, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3 k.p.a., normujących postępowanie przed organami administracji – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji winny zastosować się do wykładni przepisów prawa materialnego zawartej w treści uzasadnienia wyroku, dokonać wyjaśnienia wskazanych rozbieżności, usunięcia wskazanych braków w aktach administracyjnych oraz wszechstronnych ustaleń i pełnej oceny materiału dowodowego, czemu dadzą wyraz w uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 k.p.a. Mając powyższe na uwadze na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.