VIII SA/Wa 946/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Sekretarz sądowy Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Gminy Promna z dnia 26 lutego 2015 r. nr V/23/15 w przedmiocie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy P. na podstawie art. 18 ust.2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym (DZ.U z 2013 roku, poz. 594 ze zm. u.s.g.) oraz art. 19 ust.1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (DZ.U z 2015 roku, poz. 139 dalej jako ustawa) podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] lutego 2015 roku w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy P.. Pismem z dnia 6 listopada 2017 roku Prokurator Rejonowy w [...]zaskarżył powyższą uchwałę zarzucając jej istotne naruszenie następujących przepisów: - art. 18 ust.2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 40 ust.1 tej ustawy poprzez zbędne przywołanie wskazanych przepisów w podstawie prawnej uchwały, podczas gdy z przepisu art. 19 ust.1 ustawy wynika kompetencja rady do podejmowania uchwał w sprawie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, - art. 19 ust.2 pkt ustawy poprzez nieokreślenie w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków polegający na odesłaniu przez § 3 ust.2, § 5 regulaminu do przepisów prawa (umowy) w zakresie dotyczącym minimalnego ciśnienia i jakości wody, - naruszenie art. 1, art. 6 ust.3 oraz art. 19 ust.1 i 2 ustawy poprzez określenie w § 8 ust.2, § 10 zagadnień, które zgodnie z przepisem art. 6 ust.3 ustawy winny być określone w umowie, a zatem z przekroczeniem ustawowej kompetencji. Pismem z dnia 30 kwietnia 2018 roku Prokurator uzupełnił skargę wskazując, że doszło do istotnych naruszeń prawa poprzez: - określenie w § 17 regulaminu odnoszącym się do trybu zawierania umów, obowiązku przedstawiania przez odbiorcę dokumentu potwierdzającego aktualny stan prawny nieruchomości oraz dołączenia mapy sytuacyjnej, - określenie w § 20 regulaminu wymagań związanych z przystąpieniem do wykonywania prac przyłączeniowych, poprzez pisemne uzgadnianie dokumentacji technicznej, w tym projektu i sposobu prowadzenia tych prac oraz warunków o sposobu dokonywania przez urząd kontroli robót, co stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego, - określenie w § 23 ust.1 regulaminu miejsca wydania rzeczy w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, przy braku podstaw prawnych do takiego unormowania, - określenie w § 26 ust.1 i 2 regulaminu obowiązków odbiorcy do zapewnienia niezawodnego działania wodomierza i urządzeń pomiarowych oraz zasad odpowiedzialności odbiorcy w przypadku awarii sieci, co stanowi ingerencje w kwestie, które powinny być uregulowane umownie, - określenie w § 28 i § 29 dalszych obowiązków odbiorcy w zakresie terminowości opłat i zmian własnościowych nieruchomości, co prowadzi do obciążenia odbiorców w sposób niezgodny z przepisami prawa. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż w podstawie prawnej uchwały zbędnie wskazano przepisy art. 18 ust.2 pkt 15 i art. 40 ust.1 u.s.g. gdyż już z przepisu art. 19 ust.1 ustawy wynikają kompetencje rady do podejmowania uchwały w sprawie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. Zdaniem skarżącego w regulaminie winien być określony minimalny poziom w zakresie ciśnienia wody, jakości i ilości dostarczanej wody, odprowadzania ścieków, usuwania awarii oraz zapewnienia dostaw wody w czasie awarii, sposobu odbioru ścieków. Wymogom tym nie czyni zadość odesłanie przez regulamin do przepisów prawa tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 19 listopada 2002 roku w sprawie wymagań dotyczących jakości wody przeznaczonej do spożycia ludzi. Następnie skarżący wskazał, że z art. 6 ust.3 ustawy wynika, iż kwestie dotyczące sposobu wzajemnych rozliczeń, okresu obowiązywania umowy czy odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunki wypowiedzenia, winny być uregulowane w umowie oświadczenie usług. Nie może budzić wątpliwości, że określenie tych elementów w regulaminie stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo – kanalizacyjnym. Niektóre postanowienia skarżonego regulaminu wykraczają poza upoważnienie - § 8 i § 10. Odnośnie naruszenia przepisów prawa przez § 17, § 20, § 23, § 27, § 28, § 29 to skarżący wskazywał, że wskazane obowiązki, inne niż zapewnienie prawidłowego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych mogą być nałożone na odbiorcę wyłącznie w umowie. Niewątpliwie zgodnie z brzmieniem art. 5 ust.1 ustawy przedsiębiorstwo ma obowiązek zapewnienia zdolności będących w jego posiadaniu urządzeń wodociągowo – kanalizacyjnych, niezależnie od tego z czyjej winy powstało ich uszkodzenie. W odpowiedzi na skargę organ częściowo uznawał zasadność zarzutów skargi w pkt 2, a w pozostałej części wnosił o jej oddalenie. Organ zgodził się, iż § 3 i § 5 regulaminu w zakresie w jakim odsyła co do minimalnych wymogów jakości i minimalnego ciśnienia narusza prawo w sposób istotny i organ dokonał zmiany w tym zakresie. Organ nie zgodził się z zarzutami skargi, że zagadnienia uregulowane w § 8 ust.2 i § 10 regulaminu nie mogły być przedmiotem regulacji w regulaminie, a powinny być uregulowane w umowie, zgodnie z art. 6 ust.3 ustawy. Fakt wyliczenia w tym przepisie elementów umowy nie pozbawia rady gminy prawa do normowania tych kwestii w regulaminie. Uznanie, że materia art. 6 ust.3 ustawy to sfera regulacji wyłącznie umownych osłabiałoby pozycję jednostki wobec usługodawcy. Nadto należy zauważyć, że ustawodawca nie jest konsekwentny w sposobie regulowania stosunków w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. Unormowania zawarte w zaskarżonych przepisach regulaminu stanowią wypełnienie dyspozycji art. 19 ust.2 pkt 2 ustawy poprzez uszczegółowienie niezbędnych elementów umowy. Odnośnie podstawy prawnej uchwały organ wskazywał, że rada prawidłowo obok przepisu art. 19 ust.1 ustawy wskazała przepis art. 18 ust.2 pkt 15 u.s.g. gdyż jest to przepis prawa wynikający z ustawy ustrojowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej jako p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i ten przepis nie definiuje obu rodzajów naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Kontrola legalności zaskarżonego aktu wykazała, że skarga organu nadzoru jest zasadna albowiem zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż uchwała Rady gminy S., stosownie do art. 19 ust.1 zdanie drugie ustawy stanowi akt prawa miejscowego, a zatem jej zaskarżenie przez prokuratora nie było ograniczone czasem. Organ uchwalający akt prawa, w tym również miejscowego związany jest również zasadami i regułami techniki prawodawczej, ujętymi w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie ,,Zasad techniki prawodawczej’’ (DZ.U nr 100, poz. 98). Zgodnie z § 143 załącznika do tego rozporządzenia do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI z wyjątkiem § 142, dziale II oraz dziale I rozdziału 2 -7, chyba, że przepisy odrębne stanowią inaczej. Podstawę prawną spornej uchwały stanowią przepisy art. 18 ust.2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 19 ustawy. Powołane przepisy upoważniają organy gminy do stanowienia prawa w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Powoływanie przepisów ustawy o samorządzie gminnym było zbędne, gdyż już art. 19 ust.1 ustawy wynika kompetencja do podejmowania uchwał w przedmiotowej sprawie, który wskazuje, iż rada gminy (...) uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków (...). Regulamin jak stanowi art. 19 ust.2 ustawy powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1. minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo –kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2. szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3. sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4. warunki przyłączenia do sieci, 5. techniczne warunki określające możliwość dostępu do usług wodociągowo – kanalizacyjnych, 6. sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne wykonanego przyłącza, 7. sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 8. standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków, 9. warunki dostarczania wody na cele przeciw pożarowe. Cytowany przepis stanowi delegację ustawową dla wydania kontrolowanej uchwały i ściśle określa zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania rady gminy. Regulamin dostarczania wody nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 ustawy. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący i określa, co oznacza, że treść regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać delegacji ustawowej. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości, bądź w części. Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w cytowanym art. 19 ustawy, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie, bądź rozporządzeniu wykonawczym i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo regulują te same kwestie w sposób odmienny. Należy pamiętać o unormowaniach z § 137 i § 143 rozporządzenia w sprawie ,,zasad techniki prawodawczej‘’, zgodnie z którymi w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, umów międzynarodowych i rozporządzeń. Podejmując przedmiotową uchwałę Rada Gminy P. nie wypełniła upoważnienia wynikającego z art. 19 ust.2 pkt 1 ustawy ponieważ nie określiła minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, czego organ nie kwestionuje. W rozdziale II przedmiotowego regulaminu, który jest zatytułowany – minimalny poziom usług świadczonych przez urząd gminy Promna w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz obowiązki odbiorców warunkujące jego utrzymanie organ zasadniczo odesłał do przepisów prawnych – rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (DZ.U nr 75, poz. 690) oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 marca 2007 roku w sprawie wymagań dotyczących jakości wody przeznaczonej do spożycia ludzi (DZ.U nr 61, poz. 417). Takie zapisy w regulaminie nie czynią go samodzielnym uregulowaniem, a zatem należy uznać jego brak. Uregulowanie w § 8 ust.2 i § 10, § 17, § 20, § 23 ust.1, § 26 ust.1 i 2, § 28 i § 29 regulaminu zagadnień dotyczących treści umów zawieranych w zakresie usług wodno – kanalizacyjnych zostało wykonane z przekroczeniem delegacji ustawowej, ponieważ zgodnie z art. 6 ust.3 ustawy kwestie te winny być uregulowane w umowie. Określenie szeregu obowiązków odbiorcy usług związanych z użytkowaniem instalacji wodociągowej stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo – kanalizacyjnym. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny jakim jest rada miejska jako uchwalającą sporny regulamin nie może kształtować jej treści. W regulaminie rada może określać tryb i warunki umowy, a nie jej treść. Takie zapisy są nie tylko wydane z przekroczeniem delegacji, ale również wkraczają w obszar ustawowo przekazany do regulacji umownej. Z przyczyn wskazanych wyżej należy zgodzić się ze skarżącym, że zaskarżona uchwała Rady Gminy P. z dnia [...] lutego 2015 roku, nr [...] narusza w sposób istotny wskazywane przepisy prawa. Charakter naruszeń, ich liczba przesądzają o tym, że ,,okrojony‘’ z przepisów naruszających prawo akt prawa miejscowego były niekompletny i dlatego zaistniały podstawy do stwierdzenia uchwały w całości. Z uwagi na powyższe Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.