VIII SA/Wa 950/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska- Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot /sprawozdawca/, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi Z. C. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie budowy ogrodzenia 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...]; 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Z. C. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem Nr [...] z 7 lipca 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (zwany dalej: PINB, organ I instancji) działając na podstawie art. 61a § 1, art. 28 i art. 123 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze. zm., zwanej dalej: k.p.a.), orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ogrodzenia działki nr [...] położonej w miejscowości K., gmina P.. W uzasadnieniu postanowienia PINB wskazał, iż w wyniku postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego z wniosku Z. C. (zwany dalej: skarżący, wnioskodawca), w tym oględzin (z 14 maja 2013 r.) ustalono, że na terenie działki nr [...] w [...], gmina [...] (na której zamieszkuje H. M.), znajduje się ogrodzenie tej posesji o długości ok. 18,90 m i wysokości ok. 1,30 m zrealizowane z elementów stalowych tj. słupki stalowe wraz z przęsłami, bramą i furtką wejściową. Ogrodzenie to zlokalizowane jest w linii innych ogrodzeń posesji w miejscowości K. (w linii tej znajduje się również ogrodzenie działki wnioskodawcy – nr [...], niejako przyległe do ogrodzenia posesji K. nr [...]). Przedmiotowe ogrodzenia odgradza działkę od strony drogi w K.. Według oświadczenia H. M., ogrodzenie to zostało wykonane w latach 70-80-tych XX wieku. Organ podał, iż nie wszczynał w sprawie formalnego postępowania, ponieważ krąg stron był nieznany. Ocenił, iż skarżący w przedmiotowej sprawie nie posiada legitymacji strony postępowania, bowiem ogrodzenie działki nr [...], odgradza tą posesję od drogi i pełni podobną funkcję jak przyległe do niego ogrodzenia działki wnioskodawcy. Zatem ogrodzenie działki nr [...], nie narusza żadnych interesów prawnych właściciela nieruchomości nr [...] (skarżącego), nie ogranicza zabudowy tej nieruchomości, inwestycji, jak również praw zbywalnych lub zastawnych do tej nieruchomości, a więc swobody dysponowania tą nieruchomością. W konsekwencji ocenił, iż skarżący nie posiada interesu prawnego w inicjowaniu postępowania dotyczącego ogrodzenia działki nr [...], w związku z czym nie może inicjować postępowania w tym zakresie. W zażaleniu złożonym na powołane postanowienie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Podał, że wnioskiem z 22 kwietnia 2013 r. zwrócił się do organu I instancji o przeprowadzenie kontroli na prawidłowość postawienia ogrodzenia od strony drogi na posiadłości K. [...] zarządzanej przez H. M.. We wniosku informował jakie wymogi powinny być spełnione: do wysokości 1,50 m ogrodzenie usytuowane od drogi gminnej (publicznej) nie może być zakończone zaostrzonymi elementami, drutem kolczastym, tłuczonym szkłem itp. Podnosił, by ogrodzenie nie stwarzało zagrożenia dla ludzi i zwierząt. Ogrodzenie to wymieniono z drewnianego na metalowe na początku lat 2000, jest z bardzo ostrych elementów zaś jego wysokość nie przekracza 1,40 m. Nie zanegował, że ogrodzenie nie ogranicza jego zabudowy, ale sposób jego wykonania stwarza duże zagrożenie dla ludzi i zwierząt. Jest to bardzo wąska i ruchliwa droga gminna, po której porusza się dużo ludzi i pojazdów, a więc występuje duże niebezpieczeństwo poszkodowania. Postanowieniem Nr [...] z [...] sierpnia 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (zwany dalej: WINB, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., zwana dalej: p.b.), orzekł o utrzymaniu zaskarżonego postanowienia w mocy. WINB ocenił, iż zaskarżone postanowienie jest prawidłowe. Wskazał, że z regulacji art. 61a k.p.a. wynikają trzy rodzaje przesłanek stanowiących podstawę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności ustawodawca wskazuje na przesłanki o charakterze podmiotowym - w sytuacji, gdy podanie wnosi osoba niebędącą stroną. W zakresie tej przesłanki na organie spoczywa obowiązek badania czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie, a zatem czy powołuje się na własny interes (obowiązek) prawny. Kolejna przesłanka - o charakterze przedmiotowym, pozostaje w związku z przedmiotem postępowania administracyjnego, czyli sprawą rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej. Podstawa do odmowy wszczęcia postępowania zaistnieje wówczas, gdy w złożonym do organu administracji publicznej podaniu zostanie zawarte takie żądanie, które w ogóle nie może zostać załatwione w formie prawno - administracyjnej. Trzeci rodzaj przesłanek dających podstawę do odmowy wszczęcia postępowania, został określony przez ustawodawcę jako "inne uzasadnione przyczyny", do których zalicza się m.in. żądanie dotyczące sprawy już rozstrzygniętej decyzją, czy też w której prowadzone jest postępowanie. Zauważył, iż podstawę negatywnego dla wnioskodawcy rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie przez organ I instancji, że żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. Podał, iż sam fakt sąsiedztwa z działką, na której znajduje się inwestycja automatycznie nie powoduje powstania interesu prawnego po stronie skarżącego, gdyż musi on wynikać z naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego administracyjnego, które dają możliwość konkretnemu podmiotowi dochodzenia swych praw w postępowaniu administracyjnym. W omawianej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Analiza art. 28 k.p.a. oraz przepisów p.b. w odniesieniu do obowiązku zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich oraz ewentualnego obszaru oddziaływania obiektu prowadzi do wniosku, iż wnioskodawca posiada wyłącznie interes faktyczny w rozstrzygnięciu sprawy objętej jego wnioskiem. Zdaniem WINB nie można mówić, że przedmiotowe ogrodzenie powoduje ograniczenie w zagospodarowaniu terenu działki skarżącego, jak też uniemożliwia mu korzystanie z jego nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem. Ogrodzenie stanowiące przedmiot wniosku skarżącego usytuowane jest od strony drogi i to zarządca drogi ewentualnie mógłby być stroną w tym postępowaniu, nie zaś właściciel działki sąsiedniej, gdyż brak jest niekorzystnego oddziaływania omawianego obiektu na działkę skarżącego. Ocenił, że ogrodzenie od strony drogi (działki o nr ew. [...]) nie narusza przepisów, których naruszenie mogłoby stanowić o uznaniu skarżącego za stronę postępowania. Podał także, iż organ nie jest prawnie zobligowany do uwzględnienia interesu faktycznego skarżącego, gdyż nie jest on prawnie chroniony. Bezpośrednie zainteresowanie rozstrzygnięciem sprawy przez skarżącego świadczy jedynie o jego interesie faktycznym, który nie jest przesłanką do uznania jego za stronę postępowania przed organami nadzoru budowlanego, stąd skarżący nie może skutecznie wnieść wniosku o wszczęcie przez organ nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie ma podstaw do podjęcia postępowania administracyjnego z uwagi na to, iż wniosek został złożony przez osobę, której nie przysługuje przymiot strony. W ramach posiadanych kompetencji ustawowych organy nadzoru budowlanego nie mają podstaw prawnych do wszczynania postępowania administracyjnego z wniosku osoby, której nie przysługuje przymiot strony, co wypełnia dyspozycję art. 61a § 1 k.p.a. Skargę na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego złożył skarżący wnioskując i uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia oraz zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wnioskodawca podał, że przyczyną złożenia wniosku o wszczęcie postępowania było zawieszenie się jednego z psów na ww. ogrodzeniu. Pies ten przez wiele tygodni skamlał z bólu i chodził na 3 łapach. Podał nadto, że z przeprowadzonych 14 maja 2013 r. oględzin wynika, że PINB nie zwrócił uwagi na niebezpieczeństwo jakie powoduje konstrukcja płotu, nie odniósł się do zarzutów odwołania, podkreślając, że płot wykonany jest z elementów stalowych zakończonych szpiczastymi i ostrymi końcówkami. Podniósł, iż według regulacji § 41 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690), ogrodzenie nie może stwarzać zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i zwierząt. Umieszczanie na ogrodzeniach, na wysokości mniejszej niż 1,8 m ostro zakończonych elementów, drutu kolczastego, tłuczonego szkła oraz innych podobnych wyrobów i materiałów jest zabronione. W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Stosownie do treści art. 3 § 1 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga podlega uwzględnieniu, ponieważ zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa. Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powołany przepis, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r. dodany został ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. W regulacji tej ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą - zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane, ponieważ przepis art. 61a § 1 k.p.a. wskazując na przyczyny stanowiące podstawę odmowy wszczęcia postępowania posługuje się klauzulą generalną "innych uzasadnionych przyczyn". Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61 a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 893/11, Lex nr 1094438). W innych przypadkach tylko w toku wszczętego postępowania można dokonać niezbędnych ocen w zakresie treści prawa materialnego, odnoszących się do praw podmiotu wnoszącego żądanie. Załatwienie takiego żądania następować powinno w drodze wydania decyzji. Może to być decyzja o umorzeniu postępowania, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego okaże się, że wniosek pochodzi od podmiotu niemającego legitymacji materialnej do jego złożenia. Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, iż zdaniem organów brak było podstaw do wszczęcia postępowania zgodnie z żądaniem skarżącego, nie ma on bowiem legitymacji procesowej do żądania wszczęcia postępowania, bo nie posiada interesu prawnego. Dokonując powyższej oceny organ I instancji oparł się o zebrany w sprawie materiał dowodowy w postaci protokołu oględzin działki nr [...] z [...] maja 2013 r. (brak numerów kart akt administracyjnych). Ponadto PINB, co wynika z akt sprawy prowadził postępowanie mające na celu ustalenia właściciela (posiadacza) tej nieruchomości. Nadto (co wynika z uzasadnienia zażalonego postanowienia), organ I instancji dokonywał oceny ewentualnego obszaru oddziaływania spornego ogrodzenia na działkę skarżącego. Na podstawie ww. dowodów organ I instancji poczynił ustalenia faktyczne powołane w uzasadnieniu postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. W sytuacji prowadzenia postępowania, nawet gdy organ nie wydawał zawiadomienia o wszczęciu postępowania, nie można w przekonaniu sądu mówić o zasadności rozstrzygnięcia jakie zapadły w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, w sprawie oparto rozstrzygnięcie nie na rozważaniach o charakterze formalnym - właściwych dla postanowienia wydanego w trybie art. 61 a § 1 k.p.a., lecz na ustaleniach materialnoprawnych, których można dokonywać jedynie we wszczętym już postępowaniu. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że organ na etapie złożenia wniosku nie dopatrzył się przeszkody formalnej do wszczęcia postępowania. Przystąpił do przeprowadzenia czynności dowodowych, mających na celu wyjaśnienie sprawy, co oznacza, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie faktycznie zostało wszczęte. Dopiero w wyniku tych czynności stwierdził brak interesu prawnego skarżącego do inicjowania postępowania. Nie można zatem w niniejszym przypadku mówić o istnieniu przeszkody uniemożliwiającej wszczęcie postępowania, a co za tym idzie, upoważniającej organ do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, a zatem orzeczenia formalnego. Uzasadniając odmowę wszczęcia postępowania organy wskazały na ustalenia podjęte w wyniku zebranego w sprawie materiału dowodowego. Takie merytoryczne ustalenie organu powinno być powzięte po wszczęciu postępowania i nie powinno uzasadniać odmowy jego wszczęcia. Takie działanie organów stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Reasumując, w sytuacji, gdy dla rozpoznania sprawy konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego, organ winien wszcząć postępowanie, a w przypadku uznania, że w świetle materiału dowodowego, nie ma podstaw do ingerencji nadzoru budowlanego - może postępowanie umorzyć na podstawie art. 105 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organy winny uwzględnić przedstawione wyżej wskazania Sądu, z zastrzeżeniem, iż stanowisko organów co do zasadności złożonego wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego zostanie podjęte dopiero po dokładnej analizie interesu prawnego skarżącego. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w pkt 2 sentencji wyroku.