VIII SA/Wa 953/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenie opłaty adiacenckiej oddala skargę. Decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. Wójt Gminy J. (dalej: "Wójt", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 98a ust. 1 i art. 148 ust. 1 – 3 w związku z art. 146 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., zwana dalej "u.g.n."), art. 104 § 1 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej "k.p.a.") oraz § 1 Uchwały Nr IV/20/2011 Rady Gminy Jedlińsk z dnia 25 marca 2011 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonych na terenie gminy Jedlińsk w związku z ich podziałem oraz spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2011 r. Nr 68, poz. 2195), po ponownym rozpatrzeniu sprawy orzekł o ustaleniu L. K. (dalej: "skarżąca", "strona") opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, położonej w miejscowości K., gmina J., oznaczonej w ewidencji budynków i gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2, na skutek jej podziału, zatwierdzonego decyzją Wójta z dnia [...] czerwca 2011 r., w części zmienionego decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż decyzją ostateczną z dnia [...] czerwca 2011 r. znak [...] na wniosek skarżącej, działającej w imieniu własnym i jako pełnomocnik właścicieli działki nr [...], Wójt zatwierdził projekt podziału nieruchomości, położonych w miejscowości K. gmina J., oznaczonych w ewidencji budynków i gruntów jako działki: nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha oraz [...] o powierzchni [...] ha. W wyniku podziału wydzielone zostały działki o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Organ I instancji podał, iż w dniu [...] października 2006 r. skarżąca zawarła z właścicielami działki nr [...] M. i E. małżonkami K. przedwstępną umowę sprzedaży przedmiotowej działki. Uzyskała od nich również notarialne pełnomocnictwo do jej sprzedaży na swoją rzecz oraz pełnomocnictwo procesowe odnośnie czynności podejmowanych wobec tej działki. Pierwotna decyzja z dnia [...] grudnia 2012 r. o ustaleniu opłaty adiacenckiej, wydana na rzecz właścicieli działki M. i E. K., została w wyniku postępowania odwoławczego uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. Ustalono bowiem, że w dniu [...] czerwca 2011 r. skarżąca nabyła własność nieruchomości oznaczonej nr [...], a więc to ona, a nie małżonkowie K. może być adresatem decyzji o opłacie adiacenckiej na skutek podziału. Wykonując dyspozycje organu odwoławczego, Wójt zweryfikował ostateczność decyzji zatwierdzającej podział przedmiotowej nieruchomości. Ustalono, że decyzja Wójta z dnia [...] czerwca 2011 r. stała się ostateczna w dniu [...] lipca 2011 r., a nie jak pierwotnie przyjęto w dniu [...] czerwca 2011 r. Dokonano również wyjaśnienia treści operatu szacunkowego, budzących wątpliwości organu II instancji. Biegły rzeczoznawca majątkowy S. S. ustosunkował się do jego uwag w piśmie z dnia [...] marca 2013 r. Podział nieruchomości oznaczonej nr [...] był zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...] października 2009 r. W dacie [...] lipca 2011 r., tj. w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział ww. nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała Rady Gminy J. z dnia [...] marca 2011 r., na postawie której Wójt jest uprawniony do ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości 30% wzrostu wartości nieruchomości. Podstawą ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej stanowił operat szacunkowy z dnia [...] lipca 2012 r. oraz jego uzupełnienie z dnia [...] września 2012 r., sporządzony przez ww. rzeczoznawcę majątkowego. Wartość nieruchomości oznaczonej numerem [...] przed podziałem określona została na kwotę [...] zł, zaś po podziale na kwotę [...] zł, co oznacza wzrost wartości tejże nieruchomości o [...] zł. Opłata adiacencka, stanowiąca 30% różnicy wartości nieruchomości przed i po podziale, wyniosła więc [...] zł. Do określenia wartości rynkowej nieruchomości budowlanych rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami, a do zbioru nieruchomości porównawczych przyjęto nieruchomości gruntowe niezabudowane, przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe, stanowiące przedmiot własności. Do określenia wartości działek stanowiących drogi wewnętrzne oraz przeznaczonych pod zieleń urządzoną zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Wyceny nieruchomości stanowiących drogi wewnętrzne dokonano w oparciu o transakcje nieruchomościami podobnymi do nieruchomości, z których wydzielono drogi wewnętrzne, zaś przy wycenie gruntów przeznaczonych na zieleń urządzoną do zbioru nieruchomości porównawczych przyjęto transakcje gruntami rolniczymi. W ocenie Wójta, dokonany w operacie szacunkowym i jego uzupełnieniu sposób wyceny odpowiada warunkom przewidzianym w przepisach prawa, określenie wartości obu nieruchomości przed i po podziale nie budzi zastrzeżeń pod względem formalnym, a ustalenia zawarte w ich treści są logiczne i spójne. Ponadto w piśmie z dnia [...] marca 2013 r. rzeczoznawca majątkowy sprecyzował niejasności w treści operatu szacunkowego w odniesieniu do sposobu określenia wartości działek stanowiących drogi wewnętrzne oraz przeznaczenia "zieleń urządzona" przy zastosowanej metodzie korygowania ceny średniej. Wyjaśnił również, że przy sporządzaniu operatu do analizy nie były wykorzystywane transakcje, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji, rażąco odbiegające od przeciętnych cen w obrocie rynkowym, a także, że przyjęte do porównania nieruchomości w operacie szacunkowym ustalania wartości działek po podziale dla potrzeb procedury podejścia porównawczego nie były przedmiotem sprzedaży w drodze przetargu. Ponadto zmiana daty ostateczności decyzji podziałowej nie spowodowała zmiany wartości nieruchomości po podziale, ponieważ w okresie między [...] czerwca 2011 r. a [...] lipca 2011 r. nie doszło do zmian na przedmiotowej nieruchomości ani w jej otoczeniu (wizja lokalna dokonywana przez biegłego miała miejsce w dniach: [...] czerwca 2012 r. i [...] lipca 2013 r.). W odwołaniu wniesionym na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o uchylenie decyzji, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 98a u.g.n. i przepisów postępowania – art. 7, art. 77, art. 80, art. 107, art. 15 oraz art. 61 k.p.a. W uzasadnieniu odwołania podała, iż art. 98a u.g.n. expressis verbis wprowadza fakultatywność ustalenia opłaty adiacenckiej przez organ wykonawczy. Stąd, pomimo spełnienia wszystkich przewidzianych nim przesłanek, organ według własnego uznania może zaniechać ustalenia oraz pobrania opłaty adiacenckiej. Mamy w tym przypadku do czynienia z uznaniem administracyjnym - organ administracji dla urzeczywistnienia stanu prawnego może wybierać między różnymi rozwiązaniami, gdyż norma prawna nie wskazuje jednoznacznie skutku prawnego, lecz pozostawia organowi taki wybór. Do kwestii fakultatywności wydania decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej organ I instancji nie odniósł się w ogóle. Pominął także podnoszoną przez stronę w piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r. kwestię wybudowania na jej koszt sieci wodociągowej i nie rozważył w świetle tej okoliczności ewentualnego odstąpienia od ustalania opłaty adiacenckiej. Tym samym organ I instancji naruszył ogólną zasadę, wynikającą z art. 8 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. przez niezachowanie zasady dwuinstancyjności i odniesienie się do ww. pisma skarżącej w sposób odmienny, aniżeli w drodze decyzji. Skarżąca zarzuciła również niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienie bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. W tym zakresie wskazała, iż z operatu szacunkowego nie wynika, co wpłynęło na wzrost cen działek, skoro zachowały takie same parametry, jak działka przed podziałem, w szczególności nieatrakcyjne sąsiedztwo, czy przebieg linii energetycznych. Poza tym w przedmiotowej sprawie przyjęto ceny z daty podziału, a nie z daty ustalania opłaty adiacenckiej, zgodnie z przepisem art. 98a ust. 3 u.g.n. Organ naruszył również przepis art. 61 k.p.a. przez brak wszczęcia postępowania wobec skarżącej odnośnie działki nr [...] po "powrocie" sprawy do organu I instancji po rozpoznaniu odwołania od decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. Decyzją znak [...] z dnia [...] września 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (zwane dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy"), biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał treść przepisów prawnych regulujących przedmiotową materię, a mianowicie: art. 98a ust. 1, art. 148 ust. 1 i ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 152 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 154 u.g.n. Kolegium ustaliło, że decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., Wójt zatwierdził projekt podziału m.in. nieruchomości, położonej w miejscowości K., gmina J., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...] o powierzchni [...] ha, powstałej ze scalenia działek nr [...] i [...], o uregulowanym stanie prawnym w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej współwłasność M. i E. małżonków K. Podział polegał na wydzieleniu 14 działek o numerach: [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha. Wydzielone działki mają zapewniony dostęp do dróg publicznych, z tym, że działka nr [...] stanowi drogę wewnętrzną dojazdową, a działka nr [...] jest terenem zielonym. Pozostałe 12 działek w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego są przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Z akt sprawy wynika, że podział działki nr [...] nastąpił na wniosek skarżącej, działającej w imieniu małżonków K., zgodnie z udzielonym pełnomocnictwem z dnia [...] października 2006 r. Do sprzedaży skarżącej ww. wydzielonych 14 działek doszło w dniu [...] czerwca 2011 r., natomiast decyzja podziałowa stała się ostateczna w dniu [...] lipca 2011 r. W tej dacie skarżąca była już właścicielką działki [...]. Wówczas obowiązywała również uchwała, ustalająca stawkę opłaty adiacenckiej w wysokości 30 % różnicy wartości nieruchomości przed i po podziale. Kolegium wskazało, że organ I instancji pismem z dnia [...] września 2011 r. zawiadomił skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości na skutek podziału. Skarżąca miała również możliwość zapoznania się z operatem szacunkowym, sporządzonym w dniu [...] lipca 2012 r., a uzupełnionym w dniu [...] września 2012 r. Analizując stanowiący podstawę decyzji Wójta operat szacunkowy oraz jego uzupełnienie Kolegium stwierdziło, że wnioski wynikające z tego dokumentu są spójne, logiczne i kompletne oraz jednoznacznie potwierdzają, iż wartość przedmiotowej działki numer [...] na skutek jej podziału wzrosła. Operat szacunkowy jest wyczerpujący i odpowiada ustawowym wymogom, a tym samym jest wiarygodnym dowodem w sprawie. Z operatu wynika, że przedmiotowa nieruchomość położona jest w miejscowości K., w pobliżu granicy terenów miejscowości W., blisko drogi krajowej E-[...] W. - K. Miejscowość charakteryzuje się sporą ilością zabudowy jednorodzinnej - skoncentrowanej wzdłuż dróg utwardzonych. Dojazd do nieruchomości słaby, ulicami utwardzonymi: K. i L. oraz wewnętrzną drogą dojazdową, utwardzoną prowizorycznie żwirem. Nieruchomość położona jest w terenie słabo uzbrojonym. Doprowadzona jest woda z sieci gminnej. Najbliższa linia energetyczna, dająca możliwość wykonania przyłącza prądu niskiego napięcia, znajduje się w odległości ok. [...] m. Działka nr [...] o powierzchni [...] ha (przed podziałem) posiadała kształt pasa o długości ok. 500 m i szerokości ok. 42 m. Warunki użytkowe średnie: bok północny przylega do cieku wodnego, południowy do nieutwardzonej drogi wewnętrznej, zachodni do działki niezabudowanej, a wschodni do działki nr [...]. Usytuowanie działki w stosunku do drogi głównej i linii zabudowy słabe, a lokalizacja o słabej atrakcyjności. Nieruchomość jest niezabudowana, nieuzbrojona, dojazd słaby drogą nieutwardzoną. Przez działkę przebiega ciek wodny, zmniejszający walory użytkowe działki. Rzeczoznawca majątkowy dokładnie opisał stan działek po podziale, wskazując odnośnie każdej z nich powierzchnię, kształt, dostęp do drogi, infrastrukturę, a także przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego gminy J. W operacie przedstawił charakterystykę rynku nieruchomości, wskazując na 54 transakcje sprzedaży działek na rynku lokalnym gminy J. w okresie analizowanym, tj. w latach 2010 - 2012. Ceny z transakcji porównawczych rzeczoznawca skorygował o wpływ czynnika czasu na datę wyceny (lipiec 2012 r.) o maksymalnie 5,9% w dół. Prognozowany spadek cen nieruchomości budowlanych na najbliższe 12 miesięcy, jak przyjął rzeczoznawca - wynosi ok.3,6%. Przy wycenie nieruchomości budowlanych do zbioru nieruchomości porównawczych rzeczoznawca przyjął nieruchomości gruntowe niezabudowane przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe, stanowiące przedmiot własności. Wyceny nieruchomości stanowiących drogi wewnętrzne rzeczoznawca dokonał w oparciu o transakcje nieruchomościami podobnymi do nieruchomości, z których wydzielono drogi wewnętrzne, zaś przy wycenie gruntów przeznaczonych na zieleń urządzoną do zbioru nieruchomości porównawczych przyjął transakcje gruntami rolniczymi. Na podstawie kilkunastu transakcji nieruchomościami podobnymi do wycenianych rzeczoznawca dokonał określenia zakresu współczynników korygujących, a następnie określił wartości rynkowe nieruchomości wycenianych, dodatkowo objaśniając przeprowadzoną korektę ceny średniej w piśmie z dnia [...] marca 2013 r. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia art.98a u.g.n. Kolegium wyjaśniło, iż przepis ten wprowadza możliwość ustalenia przez organ opłaty adiacenckiej, m.in. w przypadku wzrostu wartości nieruchomości z tytułu podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela. Ustawodawca nie nałożył więc na organy samorządu terytorialnego obowiązku ustalenia opłaty adiacenckiej, lecz jedynie zezwolił na ustalenie tej opłaty w sytuacji, gdy wskutek podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość. Istotne jest jednak, że w przypadku, gdy spełnione zostaną przesłanki z ww. art. 98a, w szczególności gdy nastąpi wzrost wartości nieruchomości na skutek podziału, organ posiada uprawnienie do tego, aby ustalić taką opłatę. Nie musi przy tym uzasadniać, dlaczego uznał za właściwe skorzystanie z możliwości przewidzianej powołanym przepisem. Za nieuzasadniony Kolegium uznało zarzut dotyczący naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. wskazując, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób wyczerpujący, a zebrany materiał dowodowy pozwalał na jego właściwą ocenę. Nadto zaskarżona decyzja zawiera uzasadnienie wypełniające dyspozycję art.107 k.p.a. Za nieuprawniony uznało także zarzut naruszenia art.15 k.p.a., bowiem pismo strony z dnia [...] sierpnia 2012 r. było jedynie jej odpowiedzią na pismo Wójta z dnia [...] sierpnia 2012 r., w którym została przede wszystkim poinformowana o uprawnieniu wynikającym z art. 10 k.p.a., to jest zapoznaniu się z dokumentacją sprawy, w tym z operatem szacunkowym i możliwością składania wyjaśnień, uwag i jako takie nie mogło być załatwione w formie decyzji lub postanowienia. Było to bowiem jedynie pismo procesowe w trakcie trwającego postępowania przed organem I instancji. Skargę na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego złożyła skarżąca, wnioskując o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Wydanemu rozstrzygnięciu postawiła tożsame jak w odwołaniu zarzuty naruszenia prawa materialnego – art. 98a u.g.n. oraz przepisów postępowania - art. 7, art. 61, art. 77, art. 80, art. 107 i art. 15 k.p.a. Uzasadniając złożony środek zaskarżenia przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie oraz powieliła argumenty prezentowane w toku postępowania odwoławczego. Jednocześnie wskazała, że Kolegium w ogóle nie odniosło się do zarzutu naruszenia art. 61 k.p.a., nie analizując przebiegu wszczęcia postępowania w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 98a u.g.n., z którego wynika, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości może być wydana, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1/ nastąpił podział nieruchomości, dokonany na wniosek właściciela, 2/ ustalenie opłaty nastąpi w okresie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, 3/ nastąpił faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek podziału nieruchomości, udowodniony w drodze operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 146 ust. 1a u.g.n.), 4/ w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Stosownie do art. 7 u.g.n., jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi. Zasady i tryb postępowania przy określaniu wartości nieruchomości określają przepisy działu IV u.g.n. oraz rozporządzenia (ze zmianami wynikającymi z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego – Dz.U. Nr 165, poz. 985, obowiązującego od dnia 26 sierpnia 2011 r.). Podkreślić należy, że zgodnie z art. 154 u.g.n., to w gestii rzeczoznawcy majątkowego pozostaje dokonanie wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (ust. 1). Operat szacunkowy, mając szczególną wartość dowodową, istotnie wpływa na treść decyzji ustalającej opłatę, co jednak nie oznacza, że jest dla organu administracji wiążący. Organ winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, a w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości, podjąć działania zmierzające do ich usunięcia ( por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2011 r., II OSK 979/10). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych podkreśla się konsekwentnie, że operat szacunkowy ma walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 k.p.a., dlatego też ocena wartości dowodowej tej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu orzekającego w sprawie. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty. Organ administracji ma obowiązek również ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, a więc czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 października 2007 r., II SA/Łd 802/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 października 2011 r., I SA/Wa 1630/11). W przypadku istniejących wątpliwości lub niejasności organ może żądać wyjaśnień od biegłego lub uzupełnienia wyceny (por. również wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., I OSK 2085/11, LEX nr 1120654). W ocenie organów obu instancji, przedmiotowy operat szacunkowy jest wyczerpujący i nie zawiera błędów, został oceniony według powyższych wskazań. W toku postępowania administracyjnego wątpliwości organu I instancji wobec operatu, powstałe na skutek ponownego rozpoznania sprawy i wytycznych Kolegium w decyzji z dnia [...] lutego 2013 r., zostały zawarte w piśmie do biegłego z dnia [...] marca 2013 r. Biegły obszernie odpowiedział na wszystkie pytania organu w piśmie z dnia [...] marca 2013 r., co później zostało wzięte pod uwagę w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. Operat szacunkowy wskazywał wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale, a w konsekwencji różnicę tych wartości, stanowiącą podstawę określenia opłaty adiacenckiej. Podważenie operatu szacunkowego jest możliwe, ale jedynie poprzez sformułowanie racjonalnych, uzasadnionych zasadami wiedzy merytorycznych argumentów, bądź przez przedstawienie innej opinii sporządzonej przez osobę dysponującą stosownymi kwalifikacjami (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 listopada 2010 r., IV SA/Wa 1386/10, Lex nr 758771). Tymczasem z treści skargi wynika, że skarżąca kwestionuje operat szacunkowy w tym zakresie, iż nie wyjaśnia on co wpłynęło na wzrost działek, skoro zachowały takie same parametry, jak działka przed podziałem. Zdaniem Sądu, możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej w przedmiotowej sprawie związana jest ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem, wskutek którego nowa konfiguracja, czy wielkość nowopowstałych działek pozwala na korzystniejsze gospodarczo ich użytkowanie, a co za tym idzie uzyskanie wyższej ceny sprzedaży, aniżeli miałoby to miejsce w przypadku działki niepodzielonej. Jak wskazuje się w orzecznictwie, opłata adiacencka jest rodzajem daniny publicznej na rzecz gminy, której wprowadzenie ma źródło właśnie w tym, że określony podmiot uzyskuje korzyść majątkową na skutek zdarzenia, jakim jest m.in. podział nieruchomości (por. uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r., OPK 8/00, ONSA 2001, z.1, p.15). Przedmiotowy podział nieruchomości, obejmujący działkę numer [...], nastąpił na wniosek skarżącej, działającej jako pełnomocnik właścicieli, wskutek którego powstało 12 działek budowlanych, znajdujących się na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (symbol planu miejscowego MN 1 i MN 2). Wzrost wartości nieruchomości nastąpił na skutek jej podziału, co wynika bezpośrednio z przedmiotowego operatu szacunkowego. Niezasadny jest więc zarzut skarżącej, że operat nie wyjaśnia, co wpłynęło na wzrost wartości działek. W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 98a ust. 1 u.g.n., a więc w dacie podziału obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej, wartość nieruchomości wzrosła i nie upłynął termin do ustalenia opłaty. W tej sytuacji Wójt mógł, a nawet powinien – z punktu widzenia interesu fiskalnego gminy – skorzystać z kompetencji do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału i nie wymaga to dodatkowego uzasadnienia w decyzji ustalającej przedmiotową opłatę. Niezasadny jest w tym zakresie zarzut skarżącej odnośnie braku uzasadnienia przez organy fakultatywności ustalenia opłaty adiacenckiej, tj. naruszenia art. 98a ust. 1 u.g.n. w związku z art. 8 i art. 9 k.p.a. W istocie, przepis art. 98a ust. 1 u.g.n. zawiera tylko uprawnienie organu wykonawczego gminy do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia należnej opłaty adiacenckiej. Jednak jeżeli przepis prawa przyznaje organowi administracji kompetencję do wydania decyzji, to nie jest on zobowiązany wyjaśniać, dlaczego korzysta z tej kompetencji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 351/05, publ.cbois). Za właściwe Sąd uznaje także stanowisko Kolegium, iż pismo strony z dnia [...] sierpnia 2012 r. nie ma znaczenia w sprawie. Odnosi się bowiem do infrastruktury technicznej, którą sama urządziła, a fakt ten nie jest brany pod uwagę przy ustaleniu przedmiotowej opłaty adiacenckiej, określanej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości po podziale (nie w związku z wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej). Przepis art. 98a ust. 1 u.g.n. nie zawiera upoważnienia organu do określania zasad odstępowania od naliczania opłat adiacenckich i wskazywania podmiotów zwolnionych z obowiązku ponoszenia tej opłaty (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Po 1138/11, publ.cbois). Brak ustosunkowania się organów w treści uzasadnień kontrolowanych decyzji do treści pisma skarżącej z dnia [...] sierpnia 2012 r., zdaniem Sądu, nie stanowi naruszenia zasady dwuinstancyjności, zawartej w art. 15 k.p.a. Skarżąca na ww. pismo uzyskała odpowiedź od Wójta w piśmie z dnia [...] września 2012 r., wyjaśniającym podstawę naliczenia opłaty adiacenckiej. W tej sytuacji, jeśli wątpliwości skarżącej zawarte w piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r. nie mają istotnego znaczenia w przedmiotowej sprawie, Sąd nie podziela zarzutu skargi, iż w treści decyzji organu I instancji należało powtórzyć argumenty z pisma z dnia [...] września 2012 r. Niezasadny jest również zarzut skargi, że w sprawie brak jest formalnego wszczęcia postępowania wobec skarżącej odnośnie działki numer [...], co stanowi naruszenie art. 61 k.p.a. Należy w tym miejscu wskazać, że z treści art. 61 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, o czym w każdym przypadku organ zawiadamia osoby będące stronami w sprawie (art. 61 § 4 k.p.a.). W aktach administracyjnych przedmiotowej sprawy znajduje się zawiadomienie skarżącej z dnia [...] września 2011 r. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, położonej w miejscowości K., gmina J., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki o numerach: [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha. Tak więc w dacie [...] września 2011 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej również wobec działki nr [...], a zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. skarżąca została poinformowana o wartości rynkowej tej nieruchomości na skutek jej podziału. W ocenie Sądu, nie było potrzeby powtórnego wszczynania takiego postępowania po "powrocie" sprawy z Kolegium, po wydaniu przez organ odwoławczy decyzji z dnia [...] lutego 2013 r., ponieważ sprawa w powyższym zakresie była już w toku. Zawiadomienie o zakończeniu postępowania i zgromadzeniu materiału dowodowego w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej dotyczącej działki nr [...] skarżąca otrzymała pismem z dnia [...] maja 2013 r. Wprawdzie organ odwoławczy nie odniósł się w zaskarżonej decyzji do zarzutu naruszenia art. 61 k.p.a., zawartego w odwołaniu, jednak to uchybienie nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy wobec powyższych ustaleń i wywodów oraz wskazania w treści uzasadnienia decyzji (strona [...]) na pismo z dnia [...] września 2011 r., stanowiące zawiadomienie skarżącej o wszczęciu z urzędu przedmiotowego postępowania co do działki nr [...]. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organy orzekające w przedmiotowej sprawie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie naruszyły przepisów prawa materialnego (art. 98a ust. 1 u.g.n.), ani też procedury administracyjnej (art. 7-9, art. 15, art. 61, art. 77, art. 80, art. 107, art. 138 § 1 k.p.a.). Dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.