VIII SA/Wa 953/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi T. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją nr [...] z [...] lipca 2015 r. Burmistrz Miasta P. (dalej: Burmistrz, organ I instancji), działając na podstawie art. 2, art. 3, art. 5, art. 7, art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm., zwana dalej: u.p.s.) oraz art. 104 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, zwana dalej: k.p.a.), orzekł odmowie przyznania T. D. (dalej: skarżąca, wnioskodawczyni) pomocy w formie zasiłku celowego na dofinansowanie kosztów leczenia z powodu niespełnionego kryterium dochodowego. Organ I instancji wskazał, że wnioskiem z [...] czerwca 2015 r. skarżąca wniosła o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego na dofinansowanie kosztów leczenia. Analizując sytuację dochodową skarżącej, w kontekście przyznania prawa do zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego, organ I instancji ustalił, że sytuacja materialna wnioskodawczyni jest dobra. Skarżąca i jej mąż posiadają własne stałe dochody w postaci emerytur i dodatków pielęgnacyjnych w łącznej kwocie [...] zł, co przekracza ponad 320 % kryterium dochodowego rodziny, ustalonego w ustawie o pomocy społecznej. Miesięczne wydatki rodziny (czynsz, energia elektryczna i gaz) wynoszą ok. [...] zł miesięcznie. Wnioskodawczyni nie wskazała innych obciążeń finansowych, zatem kwota pozostająca na utrzymanie wynosi ok. [...] zł. Skarżąca przedstawiła faktury za leki za miesiąc maj 2015 r. na kwotę [...] zł i za miesiąc czerwiec 2015 r. na kwotę [...] zł oraz wyceny leków bez opisu i załączonych recept na kwotę [...] zł. Uwzględniając powyższą wycenę i faktury Burmistrz ustalił, że łączny koszt leków wyniósłby ok. [...] zł. Skoro na utrzymanie skarżąca dysponuje kwotą [...] zł, to po odjęciu kwoty [...] zł pozostałaby jej na wyżywienie i bieżące wydatki (bez opłat mieszkaniowych) kwota [...] zł. Ocenił dalej, iż z uwagi na bardzo wysoki dochód rodziny, pomimo znacznych kosztów leczenia ponoszonych przez skarżącą, koszt leków nie przekracza możliwości finansowych rodziny; kwota pozostająca na utrzymanie powinna zabezpieczyć te potrzeby. Burmistrz wskazał także, że przyznanie specjalnych zasiłków celowych uzależnione jest od możliwości finansowych organu. W roku 2015 organ dysponował ograniczonymi środkami ze względu na dużą liczbę zgłoszeń osób i rodzin będących w trudnej sytuacji materialnej z powodu całkowitego braku dochodu lub gdzie dochodem rodziny jest tylko np. zasiłek rodzinny lub dodatek mieszkaniowy. W odwołaniu wniesionym na powołaną decyzję skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie zasiłku celowego ewentualnie jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła błąd w ustaleniach stanu faktycznego poprzez błędne ustalenia faktyczne w oparciu o przepisy art. 41 pkt 1 w związku z art. 7 pkt 6 u.p.s. w postaci braku uwzględnienia wyjątkowo trudnej sytuacji życiowej skarżącej, w tym długotrwałej i ciężkiej choroby. Podała, że organ I instancji oparł swą decyzję jedynie na kryterium formalnym o dobrej sytuacji materialnej skarżącej. Przyjął bowiem, iż dochody miesięczne skarżącej oraz jej męża w kwocie [...] zł przekraczają o 320 % jeden z progów przewidzianych w u.p.s. Całkowicie przemilczano natomiast fakt, iż od dłuższego czasu skarżąca leczy się na dolegliwość o charakterze nowotworowym. Okoliczność ta powoduje, że wydatki na leczenie oraz wykup medykamentów (dowód: ksero recept oraz paragonów) powodują znaczące pogorszenie stopy życiowej skarżącej. Burmistrz wykazał się w tej kwestii brakiem wnikliwej analizy materiału dowodowego. Ponadto organ niezasadnie twierdzi, że kwota [...] zł, która pozostaje skarżącej oraz jej małżonkowi na życie, po odjęciu kosztów utrzymania, mieszkania oraz kosztów związanych z leczeniem skarżącej, jest sumą wystarczającą na normalną egzystencję. Organ nie uwzględnił kosztów wyżywienia dwuosobowej rodziny, niespodziewanych wydatków w postaci zakupu niezbędnej odzieży, co bezsprzecznie powoduje, iż wskazana kwota jest niewystarczająca do zaspokojenia niezbędnych potrzeb rodziny. Decyzją znak [...] z [...] września 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: Kolegium, organ odwoławczy), biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że podczas aktualizacji wywiadu środowiskowego w dniu [...] czerwca 2015 r. ustalono, że skarżąca oczekuje pomocy na dofinansowanie kosztów leczenia. Z ustaleń wywiadu oraz materiału dowodowego sprawy wynika, że wnioskodawczyni zamieszkuje i gospodaruje wspólnie z mężem J. D.. Źródłem utrzymania rodziny jest emerytura skarżącej w kwocie [...] zł oraz emerytura jej męża w kwocie [...] zł. Łączny dochód rodziny w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, to jest w maju 2015 r., wyniósł [...] zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie daje kwotę [...] zł. Kryterium dochodowe na osobę w rodzinie nie może zaś przekraczać kwoty [...] zł. Ponadto skarżąca ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności w związku ze schorzeniem wzroku. Wymaga przyjmowania leków, stosowania diety i zabiegów rehabilitacyjnych. W trakcie aktualizacji wywiadu środowiskowego skarżąca przedłożyła karty informacyjne leczenia szpitalnego, skierowanie do poradni specjalistycznej oraz faktury z apteki na leki wykupione w maju i czerwcu 2015 r. Kolegium oceniło, że z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego skarżąca nie spełnia warunków do przyznania pomocy na zasadach ogólnych. Oceniając natomiast prawo do specjalnego zasiłku celowego, który nie przewiduje kryterium dochodowego, stwierdziło, że zasiłek celowy nie jest przewidziany na pokrywanie całomiesięcznych kosztów utrzymania osoby objętej pomocą, lecz ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowany jest na konkretny cel bytowy. Specjalny zasiłek celowy może być przyznany w szczególnie uzasadnionych przypadkach, a więc w sytuacjach zupełnie wyjątkowych, bowiem o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód strony, a sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. Kolegium dalej podało, że stałe wydatki rodziny łącznie wynoszą miesięcznie [...] zł; składają się na nie opłaty za: czynsz - [...] zł, gaz - [...] zł i energię elektryczną - [...] zł. Zatem pozostała kwota - [...] zł wystarczyć powinna na wykupienie leków, jak również na inne niezbędne potrzeby, np. na wyżywienie. Zauważyło przy tym, że skarżąca w okresie od [...] maja 2015 r. do [...] czerwca 2015 r. pięć razy dokonywała zakupu leków, niekiedy w odstępach kilkudniowych, a niektóre z tych leków, jak wynika z analizy przedłożonych faktur, kupowane były w dość dużych ilościach, a nadto powtarzały się, co może świadczyć, że potrzeba ich zużycia może obejmować więcej niż jeden miesiąc. Zatem, w ocenie Kolegium, wydatki na leki (wynoszące w maju i czerwcu 2015 r. ponad [...] zł), niezbędne do użycia przez skarżącą w jednym miesiącu, są znacznie niższe niż wynika z tych faktur. Tym samym budżet rodziny jest obciążony wydatkami na ten cel w niższej kwocie niż twierdzi skarżąca, a tym samym jest ona w stanie finansować niezbędne leki z posiadanych przez rodzinę pieniędzy. Kolegium stwierdziło więc, że w rozpoznawanej sprawie nie ma miejsca szczególnie uzasadniony przypadek uprawniający do przyznania pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego. Organ odwoławczy podał także, iż skarżąca dokonała zakupu niektórych leków jeszcze przed złożeniem wniosku o przyznanie zasiłku celowego, a nadto nie przedłożyła niezrealizowanych recept. Świadczyć to może o tym, że potrzebę tę mogła zabezpieczyć we własnym zakresie, bez konieczności wsparcia finansowego w postaci zasiłku celowego. W ostatnim czasie nie nastąpiły też niespodziewane okoliczności, które spowodowałyby zachwianie bytu, uzasadniające przyznanie zasiłku celowego specjalnego. Kolegium stwierdziło dalej, iż organ I instancji wskazał, że przyznawanie specjalnych zasiłków celowych uzależnione jest od możliwości finansowych organu, które są ograniczone ze względu na dużą liczbę zgłoszeń osób i rodzin będących w trudnej sytuacji materialnej. Organ otrzymał w lipcu 2015 r. na świadczenia społeczne kwotę 51.000 zł, natomiast wpłynęło około 155 wniosków o pomoc społeczną, co daje możliwość realizacji każdego z nich na poziomie około 329 zł. Zdaniem Kolegium, zaskarżona decyzja wydana została w granicach uznania administracyjnego i nie można zarzucić jej dowolności. W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Wydanej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego, tj.: 1. art. 8 ust. 1 pkt 3 u.p.s. poprzez jego błędną interpretację, czego konsekwencją było uznanie, iż sytuacja skarżącej jest dobra ze względu na osiągane dochody, podczas gdy organy nie wzięły pod uwagę wyjątkowo trudnej sytuacji życiowej skarżącej, w tym długotrwałej i ciężkiej choroby oraz wysokich kosztów zakupu leków; 2. art. 7 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ administracji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz pominięcie przez tenże organ ustawowego interesu społecznego, w tym interesu obywatela – skarżącej; 3. art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak dokonania przez organ administracji właściwej oraz rzetelnej analizy zgromadzonego w niniejszym postępowaniu materiału dowodowego, czego konsekwencją było wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów przez uznanie, że w sytuacji skarżącej nie zachodzą okoliczności do przyznania zasiłku celowego, podczas gdy na pokrycie kosztów leczenia osiągane przez skarżącą dochody nie są wystarczające, w tym na codzienną egzystencję oraz zakup niezbędnych leków, co w konsekwencji zmusiło skarżącą do zaciągania kredytu na pokrycie niezbędnych kosztów utrzymania. W uzasadnieniu skargi skarżąca powtórzyła argumenty prezentowane w toku postępowania odwoławczego. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Kontrolując zaskarżoną decyzję według powyższych kryteriów w pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 39 ust. 1 i ust. 2 u.p.s., zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, a w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków, leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przyznanie pomocy na podstawie tego przepisu uzależnione jest jednak od spełnienia obligatoryjnej przesłanki, jaką jest uzyskanie dochodu niższego od kryterium dochodowego, wynikającego z art. 8 ust. 1 u.p.s. Kryterium dochodowe na osobę w rodzinie, w myśl art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s., wynosi 456 zł. Kwota ta obowiązywała w dacie zgłoszenia wniosku o pomoc, a została ustalona z dniem 1 października 2012 r. na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2012 r. poz. 823). Oznacza to, że niezależnie od zaistniałych trudności życiowych organ administracji przyznający świadczenia z pomocy społecznej obowiązany jest odmówić przyznania zasiłku celowego osobie, jeśli jej dochód przekroczy ustawowe kryterium dochodowe. Bezsporne jest w przedmiotowej sprawie, że dochód miesięczny skarżącej jako osoby w rodzinie przekroczył (i to kilkakrotnie) ww. ustawowe kryterium dochodowe. Dochód rodziny wynosi [...] zł miesięcznie, czyli na osobę przypada kwota [...] zł. W tej sytuacji skarżąca nie spełniła niezbędnej przesłanki do przyznania świadczenia z zakresu pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego. Wobec powyższego, organ mógł w tej sytuacji jedynie rozważyć przyznanie specjalnego zasiłku celowego, przewidzianego w art. 41 u.p.s. Przepis ten stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi (art. 41 pkt 1 u.p.s.). Poza tym, wnioskodawcy może być alternatywnie przyznany zasiłek celowy, który będzie podlegał zwrotowi w całości lub części, z mocy art. 41 pkt 2 u.p.s. Celem tej wyjątkowej regulacji jest stworzenie możliwości ubiegania się przez stronę o udzielnie pomocy w takich indywidualnych sytuacjach życiowych, które nie poddają się ustawowej klasyfikacji. Z treści tego przepisu wynika jednak, że organ wydaje decyzję na jego podstawie w ramach tzw. uznania administracyjnego, swobodnie decydując o tym, czy w indywidualnej sprawie wystąpił przypadek uzasadniający przyznanie tej formy świadczenia z pomocy społecznej. Zgodnie z doktryną oraz ugruntowanym w tym zakresie orzecznictwem sądowoadministracyjnym, "szczególnie uzasadniony przypadek" to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach lub tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą ani do zdarzeń codziennych, ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Są to zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie (por. np. wyroki NSA: z dnia 28 sierpnia 2008 r., I OSK 1416/07, z dnia 12 maja 2011 r., I OSK 164/11, publ. cbosa oraz Komentarz, Ustawa o pomocy społecznej, Wojciech Maciejko, Paweł Zabornia, LexisNexis, Warszawa 2008 r.). Z kolei w wyroku z dnia 31 stycznia 2013 r. w sprawie I OSK 1142/12 (publ. cbosa) Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że niewątpliwie długotrwałe i liczne choroby oraz związane z nimi wydatki na leki wpływają na wysokość środków przeznaczanych na realizację innych potrzeb bytowych (np. na żywność, opał), jednak stan ten nie ma charakteru okazjonalnego, niecodziennego czy też nadzwyczajnego, lecz jest statyczny i permanentny. Pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" stanowi zaś sytuację życiową wynikającą z faktu zaistnienia nadzwyczajnych, wyjątkowo negatywnych, niecodziennych, wpływających na sytuację życiową zdarzeń, którym strona nie była w stanie zapobiec, dochowując należytej staranności. W ocenie Sądu, organy zasadnie odmówiły przyznania skarżącej świadczenia pieniężnego w postaci specjalnego zasiłku celowego na dofinansowanie kosztów leczenia. Prawidłowo ustaliły, iż sytuacja materialna skarżącej nie spełnia przesłanek do zastosowania tego wyjątkowego przepisu, jakim jest art. 41 u.p.s. Wydatki na leki, zgodnie ze złożonymi fakturami, wyniosły w maju 2015 r. [...] zł, zaś w czerwcu 2015 r. [...] zł (według wywiadu [...] zł miesięcznie). Z tytułu utrzymania mieszkania skarżąca ponosi miesięcznie wydatki w kwocie około [...] zł (za czynsz [...] zł, gaz [...] zł, energię elektryczną [...] zł). Powoduje to, że na zaspokojenie pozostałych potrzeb skarżącej i jej męża pozostaje kwota ponad [...] zł miesięcznie. Słusznie więc organy przyjęły, że kwota ta jest wystarczająca, aby zaspokoić również potrzebę związaną z zakupem leków wnioskodawczyni. Skarżąca nie wykazała, aby musiała ponosić wydatki przewyższające dochód w jej rodzinie wynikające z jej stanu zdrowia i stanu zdrowia jej męża. Wprawdzie w aktach sprawy sądowej znajdują się kserokopie pierwszych stron umowy pożyczki zawartej między skarżącą a Bankiem [...] SA z dnia [...] lipca 2015 r. na kwotę [...] zł oraz harmonogramu jej spłaty, jednak z materiału dowodowego zebranego w sprawie, zdaniem Sądu, nie wynika, aby tę pożyczkę skarżącą musiała zaciągać na pokrycie kosztów leków, które były konieczne w badanym okresie. W ocenie Sądu, podawane przez skarżącą okoliczności dotyczące wysokich kosztów leczenia nie noszą znamion "szczególnie uzasadnionych przypadków", o których mowa w art. 41 u.p.s., mimo że z pewnością są dużym obciążeniem dla budżetu miesięcznego jej rodziny. Jak już wyżej wspomniano, przyznanie specjalnego zasiłku celowego mieści się w granicach uznania administracyjnego, a nie ustawowego obowiązku organu, a rolą Sądu w takich przypadkach jest jedynie ocena, w oparciu o materiał dowodowy zebrany w sprawie, czy organ administracji nie przekroczył granic tego uznania. W tej spawie, zdaniem Sądu, brak jest podstaw do zakwestionowania legalności zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Wskazywane w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji okoliczności, że skarżąca przekracza określone w ustawie kryterium dochodowe, a jednocześnie trudna sytuacja materialna i życiowa nie kwalifikuje jej do przyznania pomocy w trybie art. 41 u.p.s., zasadnie doprowadziły organy do odmowy przyznania pomocy finansowej na wnioskowany cel. W tym miejscu nasuwa się wniosek, że - uwzględniając żądania skarżącej - przyznana jej pomoc musiałaby mieć charakter stały, a to jest sprzeczne z celami pomocy społecznej. Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd uznał, że skarga jest bezzasadna i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.