VIII SA/Wa 971/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska- Gwiazda /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak, Protokolant Starszy referent Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi "[...]" spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie określenia minimalnej odległości turbin wiatrowych od zabudowań 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Gminy M. na rzecz skarżącej "[...]" spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uchwałą Nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] lipca 2015 r. w sprawie ustalenia minimalnej odległości od zabudowań mieszkalnych na terenie Gminy M. dla elektrowni wiatrowych, podjętą na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594) Rada Gminy M. uchwaliła, że: § 1. Ustala się, że minimalna odległość elektrowni wiatrowych (turbin wiatrowych) od zabudowań mieszkalnych i gospodarczych na terenie Gminy M. wynosić będzie 3000 m liczona od elektrowni wiatrowej (turbiny wiatrowej) do najbliższej jej ściany budynku mieszkalnego lub gospodarczego. § 2. Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy M.. § 3. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Skargę na powyższą uchwałę Rady Gminy wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] spółka z o.o., zarzucając: a) naruszenie art. 18 ust. 1 u.s.g. i art. 40 u.s.g. oraz 94 Konstytucji RP, poprzez podjęcie uchwały bez podstawy prawnej, w szczególności bez oparcia na upoważnieniu ustawowym i w zakresie wykraczającym ponad kompetencje Rady Gminy; b) naruszenie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. rok 2015, poz. 1484, ze zm. dalej: "u.o.a.n"), poprzez określenie w Uchwale, że Uchwała "wchodzi w życie z dniem podjęcia", podczas, gdy akt normatywny jakim jest Uchwała, wchodzi w życie, co do zasady, 14 dni od jego ogłoszenia, a nawet w określonych wyjątkowych przypadkach najwcześniej z datą jego ogłoszenia, co stanowi rażące naruszenie prawa. Wskazując na powyższe uchybienia skarżąca, w myśl art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, nr 270 ze zm.: dalej: "p.p.s.a."), wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy M. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu przypomniano, że strona skarżąca, na podstawie art. 101 ust 1 ustawy z dnia 9 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, pismem nadanym pocztą w dniu 4 sierpnia 2015 r. wezwała Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa. Do dnia wniesienia skargi Rada Gminy nie zastosowała się do wezwania i nie usunęła niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. W skardze do WSA w Warszawie pełnomocnik skarżącej wskazał, że Rada Gminy podejmując przedmiotową Uchwałę przekroczyła swoje kompetencje oraz naruszyła normy prawne zawarte w art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 u.s.g., przyjmując, że przepis art. 18 ust. 1 u.s.g. jest samodzielną i tym samym wystarczającą podstawą prawną do wydania aktu prawa miejscowego zawierającego normy abstrakcyjne i generalne. Przepis ten stanowi normę kompetencyjną i ustanawia wyłącznie domniemanie właściwości rady gminy we wszystkich sprawach niezastrzeżonych do właściwości innych organów gminy. Domniemanie to służy rozdzieleniu kompetencji rady gminy od kompetencji innych organów gminy i ma wyraźne granice wyznaczone zakresem działania gminy. Innymi słowy, Rada Gminy jest uprawniona do wszelkich decyzji, które nie są zastrzeżone dla innego organu gminy pod warunkiem, że te działania w ogóle mieszczą się w zakresie działania gminy i następują w przewidzianej prawem procedurze. Jednocześnie, przepis art. 94 Konstytucji RP wyklucza możliwość wydania aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze na podstawie ogólnego przepisu kompetencyjnego, jakim jest art. 18 ust. 1 u.s.g. Z istoty upoważnienia wynika, że musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikać z przepisów ustawowych. Winno przy tym określać materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego oraz organy kompetentne do jego wydania, a także regulować inne kwestie związane z wydaniem i wejściem w życie przepisów prawa. Art. 18 ust. 1 u.s.g nie posiada powyższych cech tak, więc nie może stanowić wyłącznej podstawy do wydawania aktów prawa miejscowego zawierających normy abstrakcyjne i generalne. Ponadto, zdaniem skarżącej zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 u.o.a.n. "akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym." Nie ulega wątpliwości, że Uchwała jest aktem normatywnym podlegającym wyżej wskazanej regulacji, przy czym w ocenie Skarżącej nie dotyczy ważnego interesu państwa, a tym samym mogłaby wejść w życie w najwcześniej w terminie 14 dni od daty ogłoszenia. W treści Uchwały termin ten można było jedynie wydłużyć. Zatem określenie, że Uchwała wchodzi w życie z datą jej podjęcia, stanowi naruszenie wyżej wskazanego bezwzględnie obowiązującego przepisu prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu wskazano, że art. 18 ustawy o samorządzie gminnym ustala zakres i przedmiot stanowiących kompetencji gminy. Opiera się on na domniemaniu kompetencji rady, przekazując do jej rozstrzygnięcia wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto uprawnienie do prowadzenia i kształtowania polityki przestrzennej oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych Gminy zgodnie z art. 3 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z przepisu tego wynika, iż ogólnie kwestia kształtowania polityki przestrzennej na terenie gminy, należy do jej zadań własnych. Uchwalenie zaś studium zagospodarowania przestrzennego i planów miejscowych stanowią jedną z jej form ale nie jedyną. Dodatkowo również art. 7 ust. 1 u.s.g. wskazuje, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, ze zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W pierwszej kolejności Sąd badał dopuszczalność skargi. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wymaga w zakresie warunków formalnych skargi wywiedzionej na jego podstawie, by przedmiotem skargi była uchwała lub zarządzenie z zakresu administracji publicznej, by wniesienie skargi poprzedzone zostało bezskutecznym wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa oraz by skarga została wniesiona z zachowaniem terminu do jej wniesienia. Te wszystkie wymogi niniejsza skarga spełniła. Niewątpliwie zaskarżona uchwała jest uchwałą podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Niesporne jest, że skarga została poprzedzona wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa z 4 sierpnia 2015 r., nadanym 4 sierpnia 2015 r., które wpłynęło do organu 7 sierpnia 2015 r. Organ nie zajął stanowiska w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skarga została nadana w dniu 3 października 2015 r., a zatem z zachowaniem 60 dniowego terminu od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Warunkiem skuteczności skargi wywiedzionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, decydującym o jej uwzględnieniu, jest wykazanie przez stronę skarżącą, że kwestionowana uchwała narusza interes prawny strony. W przypadku skargi opartej na wskazanej normie chodzi nie tylko o wykazanie się indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi i spowodowanym zaskarżoną uchwałą, naruszeniem subiektywnie pojmowanego interesu lub uprawnienia. Uwzględnienie skargi może nastąpić, gdy sąd stwierdzi, że naruszenie subiektywnie pojmowanego interesu prawnego wiąże się z uchybieniem przez organ obiektywnemu porządkowi prawnemu (vide: wyrok NSA z 9.06.1995r. sygn. IV SA 346/96, ONSA 1996, Nr 3, poz. 125). Skarżąca Spółka takim interesem niewątpliwie się legitymuje, gdyż zajmuje się działalnością w zakresie wytwarzania energii i legitymuje się tytułami prawnymi do nieruchomości na terenie gminy M., na których chciałaby realizować inwestycje w postaci elektrowni wiatrowych, które to nieruchomości położone są w odległościach mniejszych niż 3000 m od zabudowań mieszkalnych i siedliskowych. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na uchwałę Nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] lipca 2015 r. w sprawie ustalenia minimalnej odległości od zabudowań mieszkalnych na terenie Gminy M. dla elektrowni wiatrowych. Zaskarżonej uchwale zarzucono w skardze naruszenie art. 18 ust. 1 u.s.g. i art. 40 u.s.g. oraz 94 Konstytucji RP, poprzez podjęcie uchwały bez podstawy prawnej, w szczególności bez oparcia na upoważnieniu ustawowym i w zakresie wykraczającym ponad kompetencje Rady Gminy oraz naruszenie art. 4 ust. 1 i 2 u.o.a.n. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wskazać należy, że rację ma Skarżąca, iż powołany przepis samoistnie nie może stanowić podstawy do pojęcia uchwały przez radę gminy, a tym bardziej uchwały wprowadzającej ograniczenia w zakresie sytuowania turbin wiatrowych względem obiektów mieszkalnych. Art. 18 nie może w żadnym przypadku stanowić podstawy prawnej do nakładania jakichkolwiek zakazów, bowiem zawiera jedynie domniemanie kompetencji rady gminy we wszystkich sprawach, w których ustawa o samorządzie gminnym nie stanowi inaczej. Art. 18 ustawy o samorządzie gminnym określa jedynie ogólną właściwość przedmiotową rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie jej działania, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, a powołany jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały art. 18 ust. 1 u.s.g. wskazuje, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie tego przepisu rada nie posiada jednak kompetencji do stanowienia aktów prawa miejscowego. Podstawą prawną do nakładania obowiązków nie może być także, jak twierdzi organ, art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, określający zakres działania gminy i wymieniający przykładowy katalog tych zadań (por. wyrok WSA w Krakowie z 9.10.2012 r., III SA/Kr 921/12). Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej całkowicie podziela pogląd Naczelnego Sąd Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 16 maja 2001 r., III SA 2622/00 (LEX nr 54801), że przepis art. 94 Konstytucji wyklucza możliwość wydania aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze na podstawie ogólnego przepisu kompetencyjnego, jakim jest art. 18 ustawy o samorządzie gminnym. Z istoty upoważnienia wynika, że musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikać z przepisów ustawowych. Winno przy tym określać materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego oraz organy kompetentne do jego wydania, a także regulować inne kwestie związane z wydaniem i wejściem w życie przepisów prawa. Takie samo stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 kwietnia 2011r., II OSK 269/11 stwierdzając, że: "Jak słusznie podkreśla się w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji, norma kompetencyjna zawarta w omawianym przepisie określa jedynie ogólną właściwość przedmiotową rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie jej działania, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Art 18 ust 1 u.s.g. zasadniczo nie stanowi więc samodzielnej podstawy do wydawania aktów ogólnie obowiązujących o charakterze normatywnym, te bowiem muszą znaleźć umocowanie w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Wynika z tego, że art. 18 ust. 1 u.s.g. daje podstawę do podjęcia uchwały przez radę gminy tylko wówczas, gdy istnieje konkretny przepis prawa materialnego zobowiązujący do wydania takiej uchwały lub sprawa dotyczy materii niemającej charakteru normatywnego. Przepis ten - zdaniem Sądu w obecnym składzie - upoważnia radę gminy do podejmowania działań niewładczych np. o charakterze programowym, intencyjnym, pozostających w granicach zadań gminy przewidzianych w przepisach prawa. Innym słowy, przepis art. 18 ust. 1 ustawy daje podstawę do podjęcia uchwały przez radę miast tylko wówczas, gdy istnieje konkretny przepis prawa materialnego zobowiązujący do wydania takiej uchwały lub sprawa dotyczy kwestii nie mającej charakteru normatywnego. Rację ma zatem Skarżąca, że kwestionowana uchwała została wydana bez podstawy prawnej, a postanowienia tej uchwały naruszają interes prawny skarżącej. Wbrew stanowisku Rady kwestionowana uchwała jest bowiem aktem prawa miejscowego wydanym bez podstawy prawnej. O charakterze tej uchwały jako aktu prawa miejscowego świadczy norma w niej zawarta o charakterze generalnym, abstrakcyjnym i skierowana do podmiotów usytuowanych poza strukturą administracji. Abstrakcyjność tej normy polega na ustaleniu minimalnej odległości planowanych turbin od zabudowy mieszkaniowej, zaś generalność normy wynika z tego, że postanowienia uchwały odnoszą się do wszystkich podmiotów potencjalnie zamierzających realizować inwestycje polegające na budowie turbin. Przedmiotowa uchwała nie ma jedynie charakteru wewnętrznego, ponieważ jej postanowienia określają także uprawnienia podmiotów zewnętrznych. Nadto regulacje mają charakter abstrakcyjny i generalny, gdyż nie konsumują się przez jednokrotne zastosowanie, a jej postanowienia odnoszą się do każdego kto ma zamiar budować tego typu budowle. Ponadto w Uchwale zawarto stwierdzenie, że jej wykonanie powierza się Wójtowi Gminy (§ 2), co sugeruje, iż organ wykonawczy Gminy winien egzekwować jej postanowienia w procesie stosowania prawa, np. wprowadzając bezprawne ograniczenia w zakresie sytuowania turbin wiatrowych w wydawanych decyzjach: o warunkach zabudowy, o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego czy o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Wprawdzie Uchwała nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa – zatem zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji nie mogła stać się prawem powszechnie obowiązującym – jednakże treść normatywna § 2 Uchwały może świadczyć o zamiarze stosowania postanowienia § 1 Uchwały przez organ wykonawczy gminy w postępowaniach administracyjnych w ww. sprawach. W konsekwencji zaskarżoną uchwałę zaliczyć należy do aktów prawa miejscowego, co pociąga za sobą konieczność publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Z kolei art. 4 ust 1 przedmiotowej ustawy przewiduje stosowne vacatio legis, gdyż stanowi, iż akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych co do zasady wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Zgodnie natomiast z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Konstytucja RP wyklucza możliwość wejścia w życie aktu prawnego o charakterze normatywnym bez ogłoszenia go w ustawowo przewidzianym trybie. Zasady promulgacji uchwał organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, zawierających normy prawa miejscowego, zostały ustawowo określone w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (art. 89 ust. 4 u.s.w.). Przepis art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów prawnych określa akty prawne, które podlegają ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W katalogu tym ustawodawca wskazał m.in. akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa oraz inne akty prawne, co do których obowiązek ich publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym wynika z przepisów szczególnych (art. 13 pkt 2 i 10 ustawy). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że skoro skarżona uchwała będąca aktem prawa miejscowego, a która co do jej wejścia w życie zawiera w § 3 postanowienie w brzmieniu: "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia", czyli unormowanie niezgodne ze wskazanymi przepisami ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, jak i art. 88 ust.1 Konstytucji RP, to oznacza, że nie tylko nie wywołuje zamierzonych skutków prawnych, lecz jako sprzeczna z przepisami jest nieważna. Zauważyć też należy, że kontrolowana Uchwała nie zawiera uzasadnienia. Aczkolwiek obowiązek sporządzenia uzasadnienia uchwał podejmowanych przez radę gminy nie został przez ustawodawcę wprost ustanowiony, to jednak w świetle przepisów ustawy o samorządzie gminnym nie można kwestionować potrzeby przedstawienia przez radę motywów i przesłanek, jakimi kierowała się przy podejmowaniu uchwały. Wymóg ten należy łączyć również z obowiązkiem działania organów administracji publicznej na podstawie prawa, co w połączeniu z zasadą zaufania do organów samorządowych, rodzi po stronie władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć - jako elementu jawności działania władzy publicznej. Zgodnie bowiem z § 131 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", w myśl którego "do projektu rozporządzenia dołącza się uzasadnienie" w zestawieniu z § 143 rozporządzenia, według którego "do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej", wynika, że wymóg sporządzenia i dołączenia uzasadnienia dotyczy również aktów prawa miejscowego. A ponieważ mowa w tym przepisie o wszystkich aktach tego rodzaju, to dotyczy to również uchwał rady gminy. Wystarczy tu prosta wykładnia językowa, by uznać, że obowiązek dołączenia uzasadnienia dotyczy również takich uchwał. Potwierdzenie wymogu uzasadnienia aktów prawa miejscowego zawiera zarówno literatura przedmiotu, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych. I tak, w Komentarzu do § 131 oraz § 143 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (LEX) Grzegorz Wierczyński stwierdził, co następuje: - (...) w demokratycznym państwie prawnym każdy projekt aktu normatywnego powinien posiadać uzasadnienie. Służy ono ujawnieniu intencji prawodawcy i jest jednym z mechanizmów kontroli społecznej, umożliwiając pośrednie uczestnictwo ogółu obywateli danego państwa w procesie rządzenia państwem. Poza tą podstawową funkcją warto zwrócić uwagę na to, że uzasadnienia projektów aktów prawnych odgrywają też ważną rolę w: - samym procesie prawotwórczym, porządkując informacje uzyskiwane w poszczególnych etapach tego procesu (zob. komentarz do 1 ZTP), - upowszechnianiu wiedzy o projektowanej regulacji, - procesie stosowania prawa, służąc jako tzw. niesamoistne źródło prawa, ułatwiając zrozumienie intencji prawodawcy; - (...) zgodnie z § 141 i 143 ZTP, zasady sformułowane w tym przepisie stosuje się również do projektów aktów prawa miejscowego i projektów aktów wewnętrznie obowiązujących. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia uzasadniania aktów prawa miejscowego nie tylko ze względu na § 131 w zw. z § 143 ZTP, ale też dlatego, że uzasadnienie takie warunkuje kontrolę organów nadzoru i kontrolę sprawowaną przez sądy administracyjne. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 147 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.