VIII SA/Wa 976/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2011 r. sprawy ze skargi K. M., P. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku letniskowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., działając na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 1994 r. – Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej jako Prawo budowlane) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako Kpa, po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej budynku letniskowego wybudowanego przez K. i P.M. na działce o nr ewid. [...] w U., gmina M., nakazał K. i P.M. dokonać rozbiórki budynku letniskowego wybudowanego na działce o nr ewid. [...] w U., gmina M. z chwilą gdy niniejsza decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonych oględzin na gruncie ustalono, że na ww. działce zostały wybudowane dwa budynki gospodarcze połączone ze sobą tworząc budynek letniskowy. Inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę budynku letniskowego, przez co naruszył art. 28 prawa budowlanego. Postanowieniem PINB z dnia [...] grudnia 2009 r. zobowiązano inwestorów do przedłożenia: - zaświadczenia burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. inwestycji; - 4 egz. dokumentacji technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje zawodowe; - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Do dnia wydania decyzji zobowiązani inwestorzy nie przedłożyli ww. dokumentów, tym samym nie spełnili w wyznaczonym terminie obowiązku. W tej sytuacji, organ orzekł, jak w sentencji decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. wnieśli K. i P.M.. W uzasadnieniu odwołania odwołujący się wyjaśnili, że zgłosili w październiku 2006 r. Staroście G. zamiar budowy dwóch parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 25 metrów kwadratowych, bez fundamentów, o konstrukcji drewnianej, dachem drewnianym, krytym blachą. Zgłoszenie zostało przyjęte bez sprzeciwu. W 2009 r. wybudowali poza zakresem zgłoszenia wyodrębniony konstrukcyjnie łącznik miedzy budynkami łącząc je funkcjonalnie w jedną całość. Organ I instancji orzeka rozbiórkę całego obiektu jakby całkowicie został on wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę. W związku z tym, organ I instancji dokonał błędnej kwalifikacji wykonanych przez nich robót. Wykonanie robót budowlanych niezgodnie z warunkami zgłoszenia narusza art. 50 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 1 prawa budowlanego. Sprawa powinna zostać rozpoznana na podstawie art. 50, 51 , a nie na podstawie art. 48 ww. ustawy. Zwrócili uwagę, że art. 48 ww. ustawy nie daje organowi prawa do określenia w sentencji decyzji terminu rozbiórki obiektu. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją z dnia [...] lipca 2010r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania małżonków M. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji nakazującą rozbiórkę budynku letniskowego wybudowanego na działce o nr ewid. [...] w U., gmina M. z chwilą, gdy niniejsza decyzja stała się ostateczna. W uzasadnieniu organ podzielił argumentację organu I instancji co do wybudowania budynku letniskowego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Organ I instancji podjął próbę przeprowadzenia procedury legalizacyjnej zobowiązując inwestorów do przedłożenia odpowiednich dokumentów, czego zobowiązani nie uczynili. Wobec istnienia samowoli budowlanej organ I instancji zobowiązany był do orzeczenia nakazu rozbiórki. Odnosząc się do argumentacji zawartej w odwołaniu organ odwoławczy wskazał, że rzeczywiście odwołujący się dokonali zgłoszenia wykonania robót polegających na budowie dwóch parterowych budynków gospodarczych, jednak z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że zostały one połączone dwoma ścianami i dachem, przez co obiekt stanowi całość użytkową. Organ I instancji ustalił, że owe roboty budowlane polegające na połączeniu obu budynków zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej, bez uzyskania uprzedniej zgody właściwego organu administracyjno – architektonicznego. Organ I instancji stwierdził także, że ww. obiekt użytkowany jest jako budynek letniskowy, na którego wybudowanie potrzebne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Wobec powyższego, zgłoszenie wykonania robót budowlanych jest wobec prawa nieskuteczne, powstał bowiem inny obiekt budowlany niż ten, który został podany w ww. zgłoszeniu. Takie działanie inwestorów stanowi obejście przepisów prawa budowlanego. Świadczy o tym również znajdująca się w aktach organu I instancji kopia postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r., w którym mowa jest o domku letniskowym usytuowanym w odległości [...] m od linii brzegowej rzeki P.. Organ odwoławczy nie podzielił argumentacji odwołujących się, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 48, lecz art. 50 i 51 prawa budowlanego. Wykonane przez inwestorów prace doprowadziły do powstania obiektu budowlanego stanowiącego całość i wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę. Co zaś tyczy się wskazania terminu wykonania obowiązku, organ odwoławczy zauważył, że organ I instancji nie wskazał jednoznacznie na termin wykonania przedmiotowego obowiązku, zawarł zaś informację, że omawiany obowiązek dokonania rozbiórki budynku letniskowego winien nastąpić z chwilą, gdy decyzja organu I instancji stanie się ostateczna w administracyjnym toku postępowania. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyli K. i P.M. (dalej jako skarżący). W uzasadnieniu skargi powtórzyli wcześniej prezentowaną argumentację, którą wzmocnili przytaczając treść orzeczeń sądów administracyjnych (sygn. akt IV SA 244/99, IV SA 1310/99, VIII SA/Wa 1507/07, VII SA/Wa 431/06, II OSK 1752/07, II SA/Łd 1073/09). Dodatkowo podnieśli, że zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa – została wydana z rażącym naruszeniem art. 48 prawa budowlanego, który w niniejszej sprawie nie miał zastosowania. W ocenie skarżących zastosowanie w sprawie powinny znaleźć przepisy art. 50 i 51 prawa budowlanego, bowiem wystąpiło odstępstwo od zgłoszenia robót budowlanych. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta polega na badaniu zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd bierze przy tym pod uwagę czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły przepisów prawa procesowego i prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kontroli legalności zaskarżonego aktu sąd dokonuje mając na uwadze stan prawny i akta sprawy, istniejące w dniu jego wydania. Uchylenie zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny następuje w sytuacjach określonych w art.145 § 1 p.p.s.a. Stosownie zaś do treści art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja, jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem prawa. W sprawie bezspornym jest, że skarżący dokonali zgłoszenia zamiaru wykonania robót polegających na budowie dwóch parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 25 metrów kwadratowych, bez fundamentów o konstrukcji drewnianej, z dachem drewnianym, krytym blachą. Bezsporne jest również to, że wykonali połączenie obu budynków. Spornym między stronami jest sposób popełnienia samowoli budowlanej. W ocenie organu, skarżący chcąc obejść przepisy prawa budowlanego dokonali najpierw zgłoszenia wykonania robót budowlanych dwóch budynków gospodarczych, które następnie zostały połączone i stanowią jedną całość użytkową wykorzystywaną jako budynek letniskowy, bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę, co spełnia przesłanki art. 48 prawa budowlanego. W ocenie skarżących dopuścili się oni jedynie wykonania prac z przekroczeniem zgłoszenia wykonania robót budowlanych, co skutkować powinno zastosowaniem nie art. 48 prawa budowlanego, lecz art. 50 i 51 ww. ustawy. Zastosowanie procedury naprawczej uregulowanej w art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego do całości obiektu w przypadku, gdy jego część stanowi rozbudowę wykonaną bez wymaganego pozwolenia, nie jest zasadne. O ile bowiem skarżący wykonali roboty budowlane z przekroczeniem zakresu wskazanego w zgłoszeniu, to wadliwe byłoby nakazanie rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. Nr 156, poz. 1118 z 2006 r. ze zm.) całego obiektu, pomimo tego, że zdecydowana większość prac była prowadzona w oparciu o skutecznie dokonane zgłoszenie. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że skarżący w pierwszym etapie zrealizowali roboty budowlane polegające na budowie dwóch budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 25 metrów kwadratowych, bez fundamentów o konstrukcji drewnianej, z dachem drewnianym, krytym blachą a następnie dokonali połączenia tych budynków. Zgodnie z zasadą zawartą w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, można nakazać rozbiórkę w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa, tzn. bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. Przepis ten ma charakter restytucyjny, a nie represyjny (karzący z nawiązką ponad to, co zostało wybudowane z naruszeniem prawa), jego istotą jest przywrócenie obiektu do poprzedniego stanu. Za takim rozumieniem tego przepisu przemawia również konstrukcja art. 51 prawa budowlanego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd zaprezentowany w przywołanym w skardze wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn akt VII SA/Wa 1507/07 co do tego, że ,,Wykonywanie robót budowlanych z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego polega na wykonywaniu robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, na podstawie zgłoszenia. Sytuacja taka miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Dlatego też, organ szczebla powiatowego (...) nie widząc możliwość doprowadzenia budynku gospodarczego do stanu zgodnego z prawem, zastosował tryb przewidziany w art. 51 Prawa budowlanego, nakazując rozbiórkę." Podobne stanowisko zajęły sądy administracyjne w innych wskazanych w skardze orzeczeniach. Z tych powodów zastosowanie w toku postępowania rygorów określonych w art. 48 Prawa budowlanego wobec całej inwestycji było nieprawidłowe. Osobnym zagadnieniem jest sposób użytkowania przedmiotowych obiektów w związku z określeniem ich w zgłoszeniu jako budynki gospodarcze. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 ustawy p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Rozstrzygnięcie kwestii wykonalności decyzji znajduje podstawę w art. 152 p.p.s.a.