VIII SA/Wa 98/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant referent Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2011 r. sprawy ze skargi K. W. na rozkaz personalny [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego 1) uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w R. z dnia [...] października 2010 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Rozkazem personalnym Nr [...] z [...] października 2010 r. Komendant Miejski Policji w [...] działając na podstawie § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm., zwane dalej rozporządzeniem MSWiA), z dniem [...] listopada 2010 r. obniżył asp. K.W. (zwany dalej funkcjonariusz, policjant lub skarżący) dodatek służbowy o [...] % otrzymywanej stawki, tj. do kwoty [...] zł miesięcznie. Na podstawie art. 108 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia, przedstawiając stan faktyczny sprawy organ podał, iż w 2010 r. funkcjonariusz w okresach: [...] marca – [...] kwietnia ([...] dni), [...] - [...] kwietnia 2010 r.( [...] dni), [...] sierpnia – [...] października 2010 r. ([...] dni) tj. przez okres [...] dni przebywał na zwolnieniach lekarskich (wystawionych przez lekarza [...] oraz lekarza [...]). Absencja funkcjonariusza spowodowała, iż od dłuższego czasu nie realizował on zadań i czynności służbowych, a przewidziane dla niego obowiązki wykonują inni funkcjonariusze jednostki. Tym samym otrzymywany przez funkcjonariusza dodatek służbowy w żaden sposób nie koresponduje z treścią § 9 ust. 2 rozporządzenia MSWiA, zgodnie z którym przyznanie i wysokość dodatku służbowego uzależniona jest od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz wykonywania zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że stosownie do § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia MSWiA, wysokość dodatku służbowego pozostawiona została uznaniu przełożonego, który w zależności od własnej oceny sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych może obniżyć dodatek do wysokości [...]% otrzymywanej stawki. Rygor zaś natychmiastowej wykonalności nadano decyzji z uwagi na interes społeczny, tożsamy w tym przypadku z interesem służby, przejawiającym się koniecznością niezwłocznego dostosowania otrzymywanej przez policjanta kwoty dodatku służbowego do wymogów obligowanych przepisami prawa. W odwołaniu wniesionym na powołaną decyzję funkcjonariusz wniósł o jej uchylenie zarzucając jej naruszenie art. 10 § 1 Kpa w związku z art. 61 § 4 Kpa oraz art. 121 § 1 i 2 ustawy o Policji. Podniósł, że wątpliwym jest również aby przebywanie przez niego na zwolnieniu lekarskim kwalifikowało się pod "szczególny przypadek", o którym mowa w § 9 ust. 5 rozporządzenia MSWiA. Wyjaśnił, że jest na zwolnieniu lekarskim z powodu choroby [...] i związanych z tym dolegliwości bólowych. Obecnie jest w trakcie rehabilitacji. Jego zdaniem obniżenie dodatku jest dla niego karą za to, że jest chory. W przypadku choroby nie można mówić czy ktoś wykonuje obowiązki służbowe, ponieważ jego absencja jest usprawiedliwiona zgodnie z przepisami zwolnieniem lekarskim wydanym przez lekarza specjalistę. Zaznaczył przy tym, że był wynagradzany za dotychczasowe wyniki w służbie, kwotę dodatku wcześniej wypracował i zabranie jej części stanowi dla niego ogromne zaskoczenie. Rozkazem personalnym Nr [...] z [...] października 2010 r. [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98,poz. 1071 ze zm., dalej jako Kpa), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie organ odwoławczy stwierdził zasadność podjętego przez Miejskiego Komendanta Policji w [...] rozstrzygnięcia. Wyjaśnił, iż treść przepisów § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia MSWiA, określających zasady i tryb przyznania dodatku służbowego oraz jego obniżenia, jednoznacznie wskazuje na uznaniowość tego składnika uposażenia i uzależnia go od indywidualnej oceny pracy policjanta. Stwierdził, że dodatki do uposażenia przysługują policjantowi za faktyczne wykonywanie obowiązków lub pełnienie służby na stanowisku, z którym dodatek ten jest związany, nie zaś z tytułu mianowania na określone stanowisko. Wysokość dodatku pozostawiona została uznaniu przełożonego, który w zależności od własnej oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych może obniżyć dodatek nie więcej niż o [...]% otrzymywanej stawki. Uznaniowość wysokości dodatku służbowego oznacza także, że nawet policjanci wykonujący te same zadania służbowe mogą posiadać dodatek służbowy w różnej wysokości. Organ odwoławczy podniósł, iż w czasie przebywania na zwolnieniu lekarskim przez okres [...] dni w 2010 r. funkcjonariusz nie wykonywał swoich obowiązków i zadań służbowych. Obowiązki te realizowali inni policjanci. Długotrwała przerwa w pełnieniu służby i niezrealizowaniu zadań mają wpływ na wysokość dodatku służbowego. Powołał przy tym art. 121 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm., zwana dalej ustawą o Policji), określający zasady wypłaty uposażenia funkcjonariuszom policji. Odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdził, że nie zastosowanie się przez organ I instancji do dyspozycji przepisów art. 10 § 1 Kpa w związku z art. 61 § 4 Kpa nie stanowi naruszenia przepisów postępowania skutkującego uchyleniem decyzji administracyjnej. Nieracjonalne wydatkowanie środków pieniężnych z budżetu Policji, niezależnie od ich wysokości, w tym wypłacanie policjantowi dodatku służbowego w kwocie nieadekwatnej do faktycznie realizowanych zadań, jest sprzeczne z interesem społecznym oraz interesem służby. Dlatego też niezbędnym jest natychmiastowe wykonanie decyzji zmieniającej taki stan rzeczy. Skargę na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję do sądu administracyjnego złożył K.W., wnioskując o jej uchylenie. Wydanemu rozstrzygnięciu postawił zarzut obrazy przepisów postępowania w postaci braku zapewnienia udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym w sprawie obniżenia dodatku służbowego, tj. naruszenia art. 9 i 10 Kpa oraz obrazy przepisów prawa materialnego – § 9 ust. 5 i § 8 ust. 5 rozporządzenia MSWiA w związku z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej (Dz. U z 2002 r. Nr 98, poz. 890 ze zm.). Ponadto zaskarżonemu rozkazowi zarzucił nieuprawnione zastosowanie wykładni rozszerzającej, nadinterpretację oraz swobodne stosowanie zapisów rozporządzenia MSWiA). We wniesionym środku zaskarżenia skarżący podtrzymał swoją dotychczasową argumentację w sprawie. Zauważył, że sam ustawodawca zastrzegł, iż do obniżenia dodatku służbowego winny zaistnieć szczególne okoliczności, a więc sytuacje wyjątkowe. Ponadto obniżenie przedmiotowego dodatku może nastąpić dopiero po dokonaniu stosownej oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych. Podstawę obniżenia dodatku służbowego winna zatem stanowić ocena sporządzana na wzór oceny okresowej. Żadna taka opinia nie została jednak sporządzona. W dniach zaś [...] kwietnia 2010 r. i [...] lipca 2010 r. miał sporządzone oceny okresowe z których wynika, że realizuje obowiązki służbowe zgodnie z wymaganiami. W dniu [...] marca 2010 r. został wyróżniony nagrodą pieniężną "za zaangażowanie, osiągnięte wyniki w służbie oraz wzorowe wykonywanie zadań służbowych". Z powyższego wynika, że niezrealizowanie obowiązków nie miało miejsca. Niezrozumiałym jest również, że ten sam przełożony dwukrotnie w 2010 r. pozytywnie opiniując oraz wynagradzając, następnie bez jakichkolwiek podstaw ukarał go zabierając [...]% dodatku służbowego, wcześniej wypracowanego za realizację zadań w stopniu zgodnym z wymaganiami. Na dowód powyższego do skargi dołączył kopie ocen okresowych i rozkazu o wyróżnieniu nagrodą pieniężną. Skarżący wyjaśnił, że charakter zwolnień lekarskich jakie organ w prosty sposób zsumował był różny, były to oprócz okresów niezdolności do służby, również okresy sprawowanej opieki nad dzieckiem. Okazuje się zatem, że korzystanie z ustawowych uprawnień może stanowić podstawę do wymierzenia swoistej kary. Wątpliwym jest również, aby absencja w służbie mogła stanowić samodzielną podstawę do obniżenia przedmiotowego dodatku. Wątpliwości budzi także sama możliwość oceny sposobu realizacji zadań przez osobę, która ich nie realizuje z powodów niezależnych od siebie (choroba). W ocenie skarżącego powodem obniżenia dodatku może pozostawać jedynie fakt niewywiązywania się z obowiązków, ale w przypadkach, gdzie jest to możliwe do obiektywnej oceny, kiedy więc policjant będąc w służbie (w pracy) realizuje swoje zadanie w sposób niezadawalający, a nie kiedy nie realizuje ich z powodu usprawiedliwionej nieobecności. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym orzeczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Oceniając zaskarżony rozkaz personalny w świetle wskazanych wyżej kryteriów należy stwierdzić, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż wydane w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcia, wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Organ podejmując decyzję o obniżeniu skarżącemu dodatku służbowego miał na względzie tę okoliczność, iż skarżący policjant, do dnia wydania organu pierwszej instancji, przez [...] dni z powodu zwolnień lekarskich nie realizował obowiązków i zadań służbowych. Zgodnie z art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego, policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym – z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Zatem policjant przebywający na zwolnieniu lekarskim zachowuje prawo nie tylko do uposażenia zasadniczego, ale także do wszelkich dodatków o charakterze stałym, a więc – jak w niniejszej sprawie – także do dodatku służbowego należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku. Organy orzekające w sprawie błędnie zatem przyjęły, że zwolnienie od zajęć służbowych z powodu choroby jest okolicznością mającą wpływ na prawo do dodatku służbowego. Tego rodzaju wykładnia jest nieuprawniona i nie daje podstaw do obniżenia dodatku służbowego. Zmiany, o których mowa w art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, nie mogą być kwalifikowane w kategoriach zdarzeń takich, jak choroba, urlop, zwolnienie od zajęć służbowych, pozostawanie bez przydziału służbowego. W ust. 2 art. 121 powołanej ustawy zawarta została wprawdzie delegacja dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych, który w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, może w drodze rozporządzenia, ograniczyć w całości lub w części wypłatę niektórych dodatków do uposażenia w okresie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, uwzględniając rodzaje i wysokość dodatków, których wypłata podlega ograniczeniu w razie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, a także właściwość organów w tych sprawach, jednak minister właściwy nie skorzystał do tej pory z tej delegacji ustawowej i nie wydał przepisów wykonawczych, które regulowałyby powyższe kwestie. Szczegółowo kwestię przyznawania dodatków do uposażenia reguluje przywołane wyżej rozporządzenie MSWiA. Zgodnie z § 9 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia, dodatek służbowy przyznaje się policjantowi w stawkach kwotowych na czas nieokreślony. Wysokość dodatku nie może przekraczać 50 % podstawy wymiaru, o której mowa w § 8 ust. 4. Przyznanie dodatku służbowego oraz jego wysokość uzależnia się od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Stosownie do treści § 9 ust. 5 rozporządzenia MSWiA, w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu. Przepisy § 8 ust. 5 – 8 stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem ust. 6. Oznacza to, że dodatek służbowy może być, w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych, obniżony nie więcej niż o 30 % otrzymywanej stawki (§ 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia). W ocenie Sądu, wystąpienie u policjanta choroby, nawet długotrwałej, nie stanowi przypadku szczególnego w rozumieniu powołanego przepisu. Zachorowanie policjanta, a związku z tym jego przebywanie na zwolnieniu lekarskim z pewnością stanowi niedogodność dla jednostki policji, w której służbę pełni taki policjant, jednakże tego typu sytuacje mają charakter powszechny i występują wszędzie tam, gdzie wykonywana jest praca (służba) na podstawie stosunku pracy czy stosunku służbowego. Odmienna wykładnia powołanego przepisu, jak to uczyniły organy policji w niniejszej sprawie, pozostawałaby w sprzeczności z regulacją ustawową – art. 121 ustawy o Policji. Wymaga podkreślenia, iż zawarta w art. 121 ustawy o Policji norma jest przepisem gwarancyjnym. Ustawodawca w tym przepisie przewidział dwie sytuacje. W § 1 – w razie m.in. choroby policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym – z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Co do zasady, na podstawie tego przepisu dokonywane są zmiany na korzyść policjanta, np. w czasie choroby policjanta podwyższenie uposażenia i jego składników na skutek zmiany przepisów płacowych. Natomiast w § 2 ustawodawca przewidział odmienną sytuację, a dopuścił mianowicie możliwość ograniczenia w całości lub w części wypłaty niektórych dodatków do uposażenia w okresie m.in. choroby policjanta. Jednakże, co wymaga ponownego podkreślenia, kryteria uzasadniające ograniczenia w wypłacie policjantom przebywającym na zwolnieniach lekarskich świadczeń pieniężnych, nie zostały przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji określone w rozporządzeniu wykonawczym. W świetle powyższych rozważań, nieuprawnione jest twierdzenie organów policji, iż § 9 ust. 5 powołanego rozporządzenia stanowi podstawę do obniżenia policjantowi dodatku służbowego w sytuacji, gdy ten przebywa na długotrwałym zwolnieniu lekarskim. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.