VIII SAB/Wa 10/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi D. P. na bezczynność Prokuratora Okręgowego w R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) oddala skargę; 2) przyznaje od Skarbu Państwa i nakazuje wypłacić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata K. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2014 r. (data wpływu [...] stycznia 2014 r.) D. P., powołując się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do Prokuratora Okręgowego w R. o przesłanie mu wniosku Prokuratora Rejonowego Prokuratury [...], sygn. akt [...], dotyczącego przekazania sprawy [...] do prowadzenia przez Prokuraturę Rejonową w Z. W odpowiedzi na powyższy wniosek Prokurator Okręgowy w R. pismem z dnia [...] lutego 2014 r. skierowanym do wnioskującego, wyjaśnił, iż informacja – wniosek, którego udostępnienia D. P. domagał się, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Z tego tez powodu nie podlega udostępnieniu. W dniu [...] lutego 2014 r. D. P. (dalej "skarżący") wniósł skargę na bezczynność Prokuratora Okręgowego w R. z powodu nieudostępnienia mu informacji publicznej, o której udzielenie wystąpił. Skarżący wskazał, iż zażądał przysłania mu wniosku Prokuratora Rejonowego Prokuratury [...], sygn. [...], dotyczącego przekazania sprawy [...] do prowadzenia przez Prokuraturę Rejonową w Z. Dodatkowo wywiódł, że według jego oceny żądana informacja – jest informacją publiczną, gdyż interesują go motywy, jakimi prokuratura kierowała się podejmując decyzję o przekazaniu tej sprawy do prowadzenia przez Prokuraturę Rejonową w Z. Zaznaczył, że sprawa ta toczy się z jego zawiadomienia. W odpowiedzi na skargę Prokurator Okręgowy w R. wniósł o jej oddalenie, wskazując, że skarżący został poinformowany, iż złożony wniosek przez Prokuratora Rejonowego [...] w R. o przesłanie materiałów sprawy [...] do prowadzenia innej jednostce organizacyjnej prokuratury, przekazanej następnie Prokuraturze Rejonowej w Z. i tam zarejestrowanej pod sygn. [...] nie stanowi informacji publicznej. Z tego też powodu nie może zostać udostępniony. Wyjaśnił ponadto, iż pismo Prokuratora Rejonowego [...] w R., jest zawarte w aktach [...] Prokuratury Okręgowej w R. i na dokumencie tym znajdują się zapiski dotyczące wewnętrznego obiegu korespondencji w jednostce nadrzędnej prokuratury. Ponadto wskazał, że dokumenty gromadzone w aktach sprawy wpisanej do rejestru Dsa zgodnie z treścią § 58 ust. 1 pkt 2 zarządzenia Nr [...] Prokuratora Generalnego z dnia [...] marca 2010 r. w sprawie organizacji i zakresu działania sekretariatu oraz innych działów administracji w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury nie dotyczą postępowań karnych i mają wyłącznie charakter wewnętrzny, ułatwiający sprawowanie funkcji przez organ nadrzędny. Prokurator podkreślił, iż dokumenty te sporządzane są wyłącznie do celów wewnętrznych i pomocniczych, nie należą do materiału dowodowego prowadzonego postępowania karnego w oparciu o który prokurator ocenia sprawę. Pozostają one w wyłącznej dyspozycji prokuratora i nie udostępniane są ani sądowi rozpoznającemu sprawę karną, ani stronom. Również brak jest interesu publicznego w ich udostępnianiu. Prokurator wywiódł, że do stwierdzenia czy organ, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, pozostaje w bezczynności, konieczne jest uprzednie rozstrzygnięcie, czy żądane informacje są w istocie informacjami publicznymi. W sytuacji, gdy żądane informacje nie mają takiego charakteru, organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udostępnienia informacji publicznej. W podsumowaniu Prokurator podniósł, że skoro żądana informacja nie stanowiła informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia bezczynności organu. Pełnomocnik skarżącego pozostawił skargę do uznania Sądu. Jednocześnie nie kwestionował, że żądane przez skarżącego pismo stanowi korespondencję wewnętrzną (k. [...] akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ administracji (względnie inny podmiot zobowiązany do określonego działania) miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, dalej zwana "u.d.i.p."), przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, a zatem Kodeks nie ma zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wprawdzie art. 52 § 3 p.p.s.a. stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności", a skoro ustawa nie przewiduje żadnych dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w ramach udzielania informacji publicznej (poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania), należy uznać, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. I OSK 601/05, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przyjmując zatem, że skarga jest dopuszczalna, stwierdzić należy, iż przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie jest ocena, czy Prokurator Okręgowy w R. pozostawał w bezczynności w związku z wnioskiem skarżącego o udostępnienie mu informacji publicznej z dnia [...] stycznia 2014 r. Na wstępie stwierdzić należy, iż biorąc pod uwagę ustawowe zadania prokuratury, nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, że choć nie stanowi ona elementu administracji publicznej, to jednak jest ona organem władzy publicznej o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W realiach niniejszej sprawy istota sporu pomiędzy skarżącym, a organem władzy publicznej – Prokuratorem Okręgowym w R. sprowadza się do oceny, czy informacja o którą wnioskował skarżący, stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy. Następnie, czy organ pozostawał w bezczynności, jak wywodzi strona skarżąca. Biorąc pod uwagę sposób formułowania przez skarżącego pisma skierowanego do Prokuratora Okręgowego w R. i wniosku o udostępnienie informacji publicznej, stwierdzić należy, iż pismo to zawiera zarzuty pod adresem zarówno organu, jak i konkretnej osoby Prokuratora. Nie mniej zostało ono odczytane prawidłowo przez organ co do treści żądanej informacji, co warunkowało prawidłowe rozpoznanie wniosku. W ocenie Sądu treść wniosku o udostępnienie informacji publicznej pozwala na bezsporne ustalenie, iż skarżący domagał się przysłania mu wniosku – pisma sporządzonego przez Prokuratora Rejonowego [...] (w domyśle Sądu Prokuratora C.) dotyczącego przekazania sprawy [...] (w domyśle Sądu sprawa [...] dotyczy skargi na Prokuratora C. z zawiadomienia skarżącego). W skardze natomiast skarżący dodatkowo podniósł, że interesują go motywy, jakimi kierowała się prokuratura podejmując decyzje o przekazaniu sprawy do prowadzenia przez Prokuraturę Rejonową w Z. W ocenie Sądu powyższe stwierdzenie nie dotyczy złożonego wniosku o udzielenie informacji na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej (wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r.), ale zupełnie nowej sytuacji. Przepisy ustawy p.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postepowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, str. 109). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Z bezczynnością podmiotu obowiązanego na gruncie u.d.i.p., mamy do czynienia w szczególności wówczas, gdy podmiot ten – w sytuacji, gdy żądana informacja stanowi informację publiczną, nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej, tj. nie udostępnia żądanej informacji w ustawowym terminie (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), bądź nie wydaje decyzji ze względu na ograniczenia w dostępie do informacji publicznej przewidziane w art. 5 u.d.i.p. (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Po złożeniu skargi na bezczynność w zakresie udostepnienia informacji publicznej, obowiązkiem Sądu jest zbadanie i ocena, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Po ustaleniu zatem, co wskazano wyżej, że podmiot do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić organowi bezczynność. Przechodząc do oceny charakteru żądanej informacji, wskazać należy, że u.d.i.p. reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje mogą zostać udostępnione. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostepnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. "Sprawą publiczną" w rozumieniu ww. przepisu jest więc działalność organów władzy publicznej (w tym samorządów, osób i jednostek organizacyjnych) w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, a więc mieniem komunalnym lub Skarbu Państwa (patrz I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Lexis Nexis Warszawa 2012, str.16-18). W przepisie art. 6 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p., ustawodawca dokonał przykładowego wyliczenia, jaka informacja stanowi informację publiczną wskazując, iż udostepnieniu podlega informacja publiczna o polityce wewnętrznej i zagranicznej, o statusie prawnym, organizacji, strukturze i majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, o zasadach funkcjonowania tych podmiotów, o danych publicznych oraz o majątku publicznym. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie pojęcie informacji publicznej, nie mniej zgodzić należy się ze stanowiskiem organu, że informacja objęta wnioskiem skarżącego z dnia [...] stycznia 2014 r. nie posiada waloru informacji publicznej. W niniejszej sprawie mamy bowiem do czynienia z wnioskiem skarżącego dotyczącego korespondencji wewnętrznej prowadzonej pomiędzy współpracownikami organu tj. Prokuratorem Prokuratury Rejonowej [...], a Prokuratorem Prokuratury Okręgowej. Jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę wniosek Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...], zawiera zapiski dotyczące wewnętrznego obiegu korespondencji w jednostce nadrzędnej prokuratury, nadto został wpisany do rejestru Dsa według regulaminu Prokuratury. Również, co zaznaczyć należy dokumenty zawarte w sprawie wpisanej do rejestru Dsa – sporządzane są wyłącznie dla celów wewnętrznych i nie stanowią informacji publicznej. Okoliczność powyższa nie została zanegowana przez pełnomocnika skarżącego ( k-[...]). Niezależnie od powyższego zauważyć także należy, iż w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury prowadzonych jest szereg urządzeń ewidencyjnych, w tym poza sprawami rejestrowanymi w repertoriach dla postępowań i czynności w sprawach karnych, karnych skarbowych i w sprawach o wykroczenia prowadzonych przez prokuratora, Policję i inne organy uprawnione do prowadzenia postępowań. Prowadzone są repertoria dla spraw cywilnych, ze stosunku pracy i ubezpieczeń społecznych, rodzinnych i opiekuńczych, a także spraw gospodarczych oraz spraw o przyznanie lub zwrot kompensaty pieniężnej i innych spraw wynikających z podejmowanej działalności pozakarnej. W prokuraturze prowadzone są również inne repertoria i rejestry, jak na przykład rejestr Ko (dla korespondencji ogólnej w sprawach karnych, cywilnych, ze stosunku pracy i ubezpieczeń społecznych, rodzinnych, opiekuńczych i o czyny karalne rozpoznawane przez sąd rodzinny oraz korespondencji w sprawach profilaktycznych i innych, nierejestrowanej w pozostałych urządzeniach ewidencyjnych). Pozostaje zatem do wyjaśnienia, czy organ prawidłowo udzielił skarżącemu informacji w związku ze złożonym wnioskiem. Zważyć należy, że forma decyzji została przewidziana przez ustawodawcę wyłącznie dla rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia informacji, względnie o umorzeniu postępowania, zaś w przypadku gdy podmiot zobowiązany nie posiada żądanych informacji lub stanowi ona korespondencje wewnętrzną, to nie może odmówić ich udzielenia, albowiem pojęcie odmowy zakłada istnienie po stronie odmawiającego elementu wolicjonalnego, sprowadzającego się do tego, iż ma on możliwość zadośćuczynienia prośbie, acz tego nie czyni. Przekazanie informacji o nieposiadaniu żądanych dokumentów, niemożliwości przekazania danego dokumentu, stanowi w świetle orzecznictwa i doktryny, formę "udzielenia informacji" odnośnie zasobu danych jakim dysponuje podmiot zobowiązany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2002 r., sygn. II SAB 289/02, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Po 384/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 25 maja 2004 r., sygn. II SAB/Wa 83/04 – dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe oznacza, iż organ władzy publicznej nie pozostawał na moment wniesienia skargi w bezczynności odnośnie wniosku skarżącego, bowiem w przewidzianym prawem terminie udzielił mu odpowiedzi. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na postawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi. Orzeczenie o przyznaniu kosztów z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu oparto o § 18 ust. 1 pkt 1c oraz § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 146) w związku z art. 250 ustawy p.p.s.a.