VIII SAB/Wa 101/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi P.M. wspólnika spółki cywilnej "[...]" z siedzibą w B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowych na rok 2010 1) zobowiązuje Kierownika Powiatowego Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. do rozpoznania wniosku Spółki Cywilnej "[...]" z siedzibą w B. z dnia [...] maja 2010 roku w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowych na 2010 rok w terminie 60 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2) stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierza Kierownikowi Powiatowego Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. grzywnę w wysokości 200 (dwieście) złotych; 4) zasądza od Kierownika Powiatowego Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. na rzecz skarżącego P. M. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga P. M. – wspólnika spółki cywilnej [...] na przewlekłe prowadzenie przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowych na 2010 rok. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu [...] maja 2010 r. P. M. – wspólnik spółki cywilnej [...] z siedzibą w B. (zwany dalej: skarżący) złożył do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (zwany dalej: Kierownik BP w B., organ I instancji) wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych (zwana dalej także: płatność PRŚ) na 2010 rok. Decyzją Nr [...] z [...] listopada 2010 r. organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne uznając, że spółka cywilna nie posiada przymiotu strony do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie przedmiotowej płatności. Na skutek złożonego odwołania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (zwany dalej: Dyrektor ARiMR, organ odwoławczy) decyzją Nr [...] z [...] lutego 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 września 2011 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 389/11) uchylił decyzje organów obu instancji, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 30 listopada 2012 r. (sygn. akt II GSK 55/12) oddalił skargę kasacyjną Dyrektora ARiMR. Wskazane rozstrzygnięcia wpłynęły do organu I instancji - [...] lutego 2013 r. Ponownie rozpoznając sprawę Kierownik BP w B. pismem z [...] lutego 2013 r. wezwał skarżącego jako reprezentanta spółki do złożenia wyjaśnień i dokumentów, zakreślając termin 30 dni na dokonanie ww. czynności. W odpowiedzi na powyższe skarżący pismem z [...] kwietnia 2013 r. złożył wyjaśnienie oraz dokumenty mające potwierdzić prowadzenie działalności rolniczej przez spółkę w 2010 r. oraz wniósł o dopuszczenie dowodu z zeznań świadków. Zawiadomieniem z [...] maja 2013 r. Kierownik BP w B. w związku ze zmianą siedziby spółki przekazał sprawę do organu właściwego – Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w D. z siedzibą w Z. (zwany dalej: Kierownik BP w D.). W dniu [...] czerwca 2013 r. do Kierownika BP w B. wpłynęła od Kierownika BP w D. korespondencja dotycząca przekazania wniosków spółki o przyznanie płatności za lata 2008-2012 w celu dalszej obsługi spraw zgodnie z właściwością miejscową. Zawiadomienie w tym zakresie przesłano także skarżącemu. Postanowieniem nr [...] z [...] października 2013 r. Kierownik BP w D. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne prowadzone z wniosku skarżącego o przyznanie płatności PRŚ, z uwagi na wszczęcie wobec spółki postępowania dotyczącego anulowania numeru producenta rolnego. Na skutek złożonego zażalenia Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR postanowieniem z [...] stycznia 2014 r. nr [...] uznał zażalenie za zasadne i uchylił zaskarżone postanowienie z [...] października 2013 r. Zawiadomieniem z [...] stycznia 2014 r. Kierownik BP w D. w związku ze zmianą siedziby spółki przekazał sprawę do Kierownika BP w B. zgodnie z właściwością miejscową. Pismem z [...] lutego 2014 r. organ I instancji zwrócił się do Kierownika BP w D. o przekazanie pełnych akt administracyjnych sprawy. Dokumenty te zostały przekazane [...] i [...] lutego 2014 r. Pismem z [...] kwietnia 2014 r. organ I instancji poinformował skarżącego o zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie przyznania przedmiotowych płatności oraz możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie. Z kolei skarżący pismem z [...] maja 2014 r., po zapoznaniu się z materiałem dowodowym sprawy złożył wyjaśnienie w sprawie wraz z wnioskiem o dopuszczenie dowodu z zeznań wskazanych świadków. Decyzją Nr [...] z [...] września 2014 r. organ I instancji orzekł o odmowie przyznania spółce przedmiotowej płatności. Na skutek złożonego odwołania Dyrektor ARiMR decyzją nr [...] z [...] stycznia 2015 r. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Dokumenty sprawy wpłynęły do Kierownika BP [...] stycznia 2015 r. Zawiadomieniem z [...] maja 2015 r. Kierownik BP w B. poinformował skarżącego, że postępowanie w sprawie przyznania płatności PRŚ na 2010 rok, z uwagi na wielowątkowość i skomplikowany charakter sprawy, ulegnie przedłużeniu. Termin załatwienia sprawy przewiduje się do [...] lipca 2015 r. Ponadto pismami z [...] maja 2015 r. organ I instancji wezwał M. P., R. M., do osobistego stawiennictwa w celu złożenia zeznań w charakterze świadka w dniu [...] czerwca 2015 r. O terminie ww. czynności poinformowano też spółkę. Kolejnym` pismem z [...] maja 2015 r. organ I instancji wezwał D. M., W. K., M. D. i M. P. do osobistego stawiennictwa w celu złożenia zeznań w charakterze świadka w dniu [...] czerwca 2015 r. O terminie ww. czynności poinformowano też spółkę. W dniu [...] marca 2015 r. skarżący wniósł do Dyrektora ARiMR zażalenie na przewlekłe prowadzenie przez Kierownika BP w Białobrzegach postępowania w sprawie przyznania przedmiotowej płatności (wpływ do organu I instancji [...] maja 2015 r.). Rozpoznając ww. środek zaskarżenia Dyrektor ARiMR postanowieniem Nr [...] z [...] maja 2015 r. uznał zażalenie za niezasadne. W dniu [...] czerwca 2015 r. organ I instancji przeprowadził w sprawie przesłuchanie świadka M. P.. Pismem z [...] czerwca 2015 r. (data złożenia w organie I instancji) skarżący wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie przez Kierownika BP w B. postępowania w sprawie przyznania płatności PRŚ na 2010 rok. Skarżący wniósł o uznanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania za zasadną oraz o wymierzenie grzywny celem zdyscyplinowania Kierownika BP w B.. Wskazał, iż w sprawie wyczerpana została droga administracyjna poprzez złożenie do organu nadzoru zażalenia w trybie art. 37 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), które nie zostało uznane za zasadne. Autor skargi podkreślał, że Kierownik BP w B. nie podjął żadnej staranności aby sprawę załatwić nawet w wydłużonym dwumiesięcznym terminie. W odpowiedzi na skargę Kierownik BP w B. wniósł o oddalenie skargi, przedstawiając przebieg postępowania w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r, poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Wskazany wyżej przepis ma zastosowanie w niniejszej sprawie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), to jest przed 15 sierpnia 2015 r., z uwagi na treść art. 2 w zw. z art. 1 pkt 1 tej ustawy. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest sprawność prowadzenia przez organ postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku złożonego przez skarżącego [...] maja 2010 r. w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2010 rok. Zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż skarżący wnosząc w trybie art. 37 § 1 k.p.a. zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania otworzył sobie drogę do sądowej kontroli prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania dochodzonej płatności. Oznacza to, że wymóg formalny, o jakim mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. w postaci złożenia zażalenia z art. 37 § 1 k.p.a. w odniesieniu do skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie wszczętej wnioskiem z 14 maja 2010 r. został przez skarżącego spełniony. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, warunkiem formalnym jej dopuszczalności jest poprzedzenie jej wniesienia do sądu administracyjnego, złożeniem zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. Nie ma przy tym znaczenia to, czy zażalenie takie zostało rozpatrzone oraz stanowisko, jakie zajął w sprawie organ wyższego stopnia (por. wyrok WSA w Opolu z 22 grudnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Op 38/14 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o sprawach na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl.). Bez znaczenia zatem dla niniejszego postępowania pozostaje stanowisko Dyrektora ARiMR. Już bowiem samo złożenie ww. zażalenia otworzyło skarżącemu możliwość wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika BP w B. do sądu administracyjnego. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane w ustawie. W doktrynie przyjmuje się, że jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – komentarz, wyd. 5, Warszawa 2012 r., str. 44). W postępowaniu w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się w takim zakresie, w jakim postępowanie to nie zostało uregulowane w przepisach ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. nr 64, poz. 427). Zgodnie z art. 21 tej ustawy z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z § 26 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy’’ objętego programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. z 2013 roku, poz. 361 ze zm. dalej jako rozporządzenie) decyzje w sprawie przyznania płatności wydaje się do dnia 1 marca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek. W przypadku niezałatwienia sprawy we wskazanym terminie kierownik biura powiatowego Agencji zawiadamia rolnika, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W ten sam sposób okoliczność ta była uregulowana również w § 21 ust. 2 i 3 obwiązującego poprzednio rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2009 r., Nr 33, poz. 262 ze zm.). Z powyższego wynika, że organy mają czas na załatwienie wniosków o dopłaty do 1 marca roku następnego. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom Kierownika BP w B. organ ten przewlekle prowadził kontrolowane postępowanie. Zauważyć bowiem wypada, że po otrzymaniu [...] stycznia 2015 r. decyzji Dyrektora ARiMR z [...] stycznia 2015 r. nr [...] do [...] maja 2015 r. nie zostały podjęte żadne czynności w sprawie prowadzące do wydania stosownej decyzji rozstrzygającej wniosek spółki o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2010 rok. Organ nie wykazał przy tym, że w toku ponownie prowadzonego postępowania wystąpiły przesłanki uniemożliwiające rozstrzygnięcie sprawy z powyższego wniosku w terminie przewidzianym w przepisach art. 35 § 1 oraz 3 k.p.a. lub w innym rozsądnym terminie. Dopiero bowiem [...] maja 2015 r. Kierownik BP w Białobrzegach podjął czynności zmierzające do zakończenia postępowania, tj. zawiadomił stronę o przewidywanym terminie załatwienia sprawy do dnia [...] lipca 2015 r., wskazując na wielowątkowy i skomplikowany jej charakter oraz wyznaczył termin przesłuchania dwóch świadków na dzień [...] czerwca 2015 r. Kolejnym pismem z [...] maja 2015 r. organ I instancji wyznaczył termin przesłuchania czterech świadków na [...] czerwca 2015 r. Okres od [...] stycznia 2015 r. do [...] maja 2015 r. obejmuje okres prawie 5 miesięcy. Ponadto nie można pominąć faktu, że wniosek o przesłuchanie świadków został złożony przez skarżącego w maju 2014 r., zaś dopiero po roku organ uznał za uzasadnione dopuszczenie tego dowodu. Zauważyć należy, że ustanowiona w art. 36 k.p.a., jak również w ww. rozporządzeniach możliwość przedłużania terminu załatwienia sprawy ma charakter wyjątkowy i nie powinna być przez organy nadużywana, także w sytuacji, gdy sprawa jest skomplikowana, a organ napotyka w doprowadzeniu do wydana rozstrzygnięcia na trudności. Szczególnie bowiem w sprawie o skomplikowanym charakterze konieczna jest wzmożona aktywność organu. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Rozpoznając wniosek organ powinien uwzględnić, że dotyczy on płatności na 2010 r., że jest to ponowne rozpoznanie wniosku po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a następnie po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy. Również zauważyć należy, ze czynności dowodowe zostały podjęte przez organ I instancji po złożeniu zażalenia przez skarżącego w trybie art. 37 k.p.a. Reasumując podkreślić należy, że zarówno z akt sprawy, jak i z oświadczenia pełnomocnika skarżącego wynika, iż postępowanie wszczęte wnioskiem spółki z [...] maja 2010 r. nie zostało dotychczas zakończone. Wobec stwierdzenia przewlekłości prowadzonego postępowania należy dokonać oceny, czy przewlekłość miała charakter rażący. Należy tym samym stwierdzić, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Do uznania jako rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Przewlekłe prowadzenie postępowania musi charakteryzować się podejmowaniem kolejnych czynności z przekroczeniem terminów i musi być pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Powracając na grunt zawisłej sprawy powtórzyć należy, iż po otrzymaniu [...] stycznia 2015 r. decyzji Dyrektora ARiMR z [...] stycznia 2015 r. nr [...] Kierownik BP w B. do [...] maja 2015 r. nie podjął żadnych czynności w sprawie prowadzących do wydania stosownej decyzji rozstrzygającej wniosek spółki o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010. Organ nie wykazał prowadzenia postępowania, dokonywania niezbędnych czynności do wydania rozstrzygnięcia. Powyższe w ocenie Sądu pozwala uznać, że istnieje podstawa do uznania, iż przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mając na względzie powyższe, działając na podstawie przepisów art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. Przyjmując za podstawę rozstrzygnięcia art. 149 § 2 p.p.s.a., w tych okolicznościach Sąd wymierzył organowi grzywnę w wysokości [...] zł. O kosztach postępowania Sąd orzekł biorąc za podstawę art. 200, art. 205 § 1, art. 209 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.). Wskazana w punkcie 4 wyroku kwota obejmuje kwotę [...] zł tytułem wpisu sądowego od skargi, 240 zł wynagrodzenia pełnomocnika oraz kwotę 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.