VIII SAB/Wa 11/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot /sprawozdawca/, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, Protokolant Referent – stażysta Urszula Sieradz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi [...] "[...]"[...] w W. na bezczynność Ministra Finansów w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Ministra Finansów do rozpoznania punktu 2 wniosku [...] "[...]" [...] w W. z dnia [...] stycznia 2014 r. znak [...] w sprawie udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2) umarza postępowanie sądowe co do punktu 1 wniosku opisanego wyżej; 3) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4) zasądza od Ministra Finansów na rzecz skarżącej [...] "[...]" [...] w W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...], przesłanym drogą elektroniczną, [...] w W. (zwana dalej: "skarżąca", "strona"), zwróciła się do Ministra Finansów (zwany dalej: "Minister", "organ") o udostępnienie następującej informacji publicznej: 1) na jakim aktualnie stanowisku zatrudniony jest w Ministerstwie Finansów P. R.; 2) czy w związku z zarzutami karnymi został zawieszony w czynnościach członka korpusu służby cywilnej. W odpowiedzi na ww. wniosek organ w piśmie z dnia [...] lutego 2014 r. poinformował skarżącą, iż wnioskowane przez nią informacje nie stanowią informacji publicznej. Są to informacje o charakterze prywatnym (ad personam), nie podlegają zatem udostępnieniu na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm., zwana dalej: "u.d.i.p."). Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra w załatwieniu jej wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej. Organowi zarzuciła naruszenie: art. 7, art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Skarżąca wniosła o: 1. zobowiązanie przez Sąd Ministra do udzielenia w terminie 14 dni od daty otrzymania akt sprawy merytorycznej odpowiedzi na jej wniosek w postaci udostępnienia informacji publicznej wskazanej w tym wniosku; 2. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając skargę strona podniosła, że zakwalifikowanie danych dotyczących zajmowanego aktualnie stanowiska członka korpusu służby cywilnej zatrudnionego w Ministerstwie Finansów, jako informacji o charakterze prywatnym jest nieprawidłowe, bowiem z regulacji art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d wynika, że informacją publiczną jest w szczególności informacja o osobach sprawujących funkcję w podmiotach wykonujących zadania publiczne. Takimi danymi są informacje o zajmowanych przez te osoby funkcjach. Dotyczy to niewątpliwie także sytuacji, gdy dana osoba zostaje zawieszona w czynnościach członka korpusu służby cywilnej. Za bezsporny strona uznała fakt, iż Ministerstwo Finansów jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a więc informacja o zatrudnionych w nim osobach, pozostająca w związku z tym zatrudnieniem, winna zostać na wniosek niezwłocznie udostępniona. Wskazała, iż organ nie odniósł się w ogóle do istoty żądania skarżącej, a jedynie w ogólny sposób podał, iż żądane informacje są ad personam, nie wskazał przy tym, czy P. R. jest nadal pracownikiem Ministerstwa Finansów, a jeżeli tak, to czy zajmowane stanowisko i rodzaj świadczonej przez niego pracy oraz zakres obowiązków pozwalają na zaliczenie go do kręgu funkcjonariuszy publicznych. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Wskazał, iż pismem z dnia [...] marca 2014 r. znak [...] udzielił skarżącej odpowiedzi na pytanie określone w pkt 1 wniosku o udostępnienie informacji publicznej tj. na jakim aktualnie stanowisku pracy zatrudniony jest w Ministerstwie Finansów P. R. Zarzuty skargi dotyczące tej kwestii są zatem bezprzedmiotowe. Odnosząc się do żądania określonego w pkt 2 wniosku o udostępnienie informacji publicznej Minister podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] lutego 2014 r., iż wnioskowane do udostępnienia dane nie stanowią informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie: 1) wydawania decyzji administracyjnych, 2) postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, 3) postanowień wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Bezczynność organu występuje, gdy organ zobowiązany do podjęcia przewidzianej prawem czynności nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Sądy administracyjne rozpatrują skargi na bezczynność organów wyłącznie w przypadku postępowań, które mogą zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, lub też wydaniem innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W sprawach dotyczących bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej wniesienie skargi na bezczynność nie musi być poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, albo złożeniem zażalenia, o którym mowa w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Istotą sporu w sprawie niniejszej jest ustalenie, czy żądana przez skarżącą informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. W tym zakresie wyjaśnić należy, że pojęcie informacji publicznej w polskim porządku prawnym ma bardzo szeroki charakter. Po pierwsze w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji. Informację publiczną stanowi więc treść dokumentów urzędowych, czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02 i II SA 1956/02 oraz z 1 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1561/11). Prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne to jedno z podstawowych, konstytucyjnie umocowanych w art. 61 Konstytucji RP praw i wolności politycznych. Ograniczenie tego prawa zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ta konstytucyjna zasada znalazła swoje odzwierciedlenie w przepisach art. 1 i art. 2 u.d.i.p. stwierdzających m.in., że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu, a każdy jest uprawniony do uzyskania informacji publicznej bez potrzeby wykazywania interesu prawnego lub faktycznego. Przemawia to za szerokim rozumieniem informacji publicznej jako informacji o każdym przejawie działania organów władzy publicznej. Tylko wyraźne ograniczenie ustawowe może prowadzić do naruszenia prawa do informacji publicznej. Art. 6 u.d.i.p. zawiera katalog informacji publicznej podlegającej ujawnieniu. Zauważyć należy, że już samo użycie słów "w szczególności" na początku tego przepisu wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty. Dlatego też określanie, czy jakaś informacja jest informacją publiczną nie może sprowadzać się do tego, czy informacja ta odpowiada literalnie zapisowi któregoś z punktów art. 6 u.d.i.p. Poza tym, zwrócić również uwagę należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p informacją publiczną jest informacja o organach władzy publicznej i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Jak wynika z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy skarżąca wystąpiła o udzielenie informacji o funkcjonariuszu publicznym zatrudnionym w Ministerstwie Finansów poprzez wskazanie: 1) na jakim aktualnie stanowisku zatrudniony jest w Ministerstwie Finansów P. R. oraz 2) czy w związku z zarzutami karnymi został zawieszony w czynnościach członka korpusu służby cywilnej. W odniesieniu do pkt 1 wniosku, niewątpliwie w dniu [...] marca 2014 r. (po wniesieniu skargi do Sądu) organ udzielił skarżącej odpowiedzi wskazując, iż ww. jest aktualnie zatrudniony w Ministerstwie Finansów na stanowisku inspektora kontroli skarbowej II stopnia. Wobec udzielenia ww. informacji należy uznać, iż postępowanie w zakresie pkt 1 wniosku jest bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu. Odnosząc się natomiast do pkt 2 wniosku, zauważyć należy, że samo sformułowanie "funkcjonariusze publiczni" nie jest zdefiniowane w ustawie o dostępie do informacji publicznej, nie jest też tożsame pod względem językowym z określeniem: "osoby sprawujące funkcje w organach", to nie mniej Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r. sygn. K 17/05 wskazał cechy, jakie przesądzają o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną. Chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, które mają charakter usługowy lub techniczny. Ustawowa definicja funkcjonariusza publicznego zawarta jest w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych (Dz. U. z 2011 r. Nr 34 poz. 173), zgodnie z którym funkcjonariusz publiczny to osoba działająca w charakterze organu administracji publicznej lub z jego upoważnienia albo jako członek kolegialnego organu administracji publicznej lub osoba wykonująca w urzędzie organu administracji publicznej prace w ramach stosunku pracy, stosunku służbowego lub umowy cywilnoprawnej, biorąca udział w prowadzeniu sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji lub postanowienia przez taki organ. Również ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks karny (Dz. U. z 1964 r. Nr 43, poz. 296 ze zm.) w art. 115 § 13 pkt 4 definiuje funkcjonariusza publicznego jako osobę będącą pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe. Wszystkie te definicje pozwalają za funkcjonariusza publicznego, czy też osobę sprawującą funkcję publiczną w organie władzy, uznać tych pracowników urzędów podległych Ministerstwu Finansów, którzy pełnią funkcje związane z merytorycznym przygotowaniem procesów decyzyjnych związanych z wydawaniem rozstrzygnięć władczych organu, w którym są zatrudnieni. Reasumując, wobec powyższych wywodów stwierdzić należy, że żądana przez stronę informacja w zakresie dotyczącym wskazania, czy w związku z zarzutami karnymi P. R. został zawieszony w czynnościach członka korpusu służby cywilnej jest informacją publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Sąd nie podziela w tym zakresie stanowiska organu, iż wnioskowane do udzielenia dane są informacją o charakterze prywatnym, wiążą się bowiem ściśle z wykonywaniem czynności przez funkcjonariusza publicznego. Obowiązkiem Ministra było zatem udostępnienie informacji objętej pkt 2 wniosku skarżącej z dnia [...] stycznia 2014 r. Informacji takiej organ nie udostępnił, nie wydał także decyzji uzasadniającej odmowę udzielenia informacji publicznej. Wobec powyższego należało przyjąć, że Minister pozostawał w bezczynności, bowiem mimo żądania udzielenia informacji publicznej w ustawowym terminie nie udzielił takiej informacji, ani nie wydał decyzji odmawiającej jej udzielenia. Oceniając bezczynność organu Sąd nie uznał jej za rażącą, gdyż w terminie zakreślonym w art. 13 u.d.i.p. Minister wyraził swoje stanowisko, a nieudzielenie informacji wynikało jedynie z błędnej interpretacji przepisów prawa co do tego, czy żądana informacja stanowi informację publiczną. Z tych przyczyn Sąd nie znalazł podstaw do nałożenia grzywny na organ na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. uznając, że w działaniach organu skutkujących zaistnieniem formalnej bezczynności brak jest zawinienia, czy nawet niedbalstwa. Ponownie rozpoznając sprawę, organ powinien rozpatrzyć pkt 2 wniosku skarżącej z dnia [...] stycznia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej przez udostępnienie tej informacji bądź jej odmowę, jeśli zaistnieją ustawowe przeszkody do udzielenia tej informacji. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 149 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku o zobowiązaniu organu do rozpoznania wniosku skarżącej. W pkt 2 wyroku Sąd orzekł o umorzeniu postępowania co do pkt 1 wniosku z uwagi na jego bezprzedmiotowość. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 4 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.