VIII SAB/Wa 11/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot Sędzia WSA Sławomir Fularski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 22 listopada 2016 r. sprawy ze skargi P. M. wspólnika spółki cywilnej "[...]" na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowych za rok 2008 oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga P. M. – wspólnika spółki cywilnej [...] na przewlekłe prowadzenie przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2008 rok. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu [...] maja 2008 r. P. M. – wspólnik spółki cywilnej [...] z siedzibą w B. złożył do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (dalej: "Kierownik ARiMR", "organ I instancji") wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2008 rok. Decyzją Nr [...] z [...] października 2009 r. organ I instancji odmówił Spółce przyznania wnioskowanej płatności. Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego. Jako podstawę przyjętego rozwiązania wskazano brak podmiotowości spółki cywilnej jako podmiotu praw i obowiązków w rozumieniu przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 maja 2010 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 161/10) uchylił decyzję organu II instancji. Z kolei wyrokiem z dnia 19 września 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR (sygn. akt. II GSK 1070/12). W dniu [...] stycznia 2013 r. wpłynęła decyzja organu II instancji nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Prowadząc postępowanie wyjaśniające Kierownik ARiMR pismem z dnia [...] kwietnia 2013 roku zawiadomił stronę postępowania o przedłużeniu postępowania do dnia 30 kwietnia 2013 r. W związku ze zmianą siedziby spółki [...] s.c. na powiat [...], i w związku z tym utraty przez organ właściwości do prowadzenia spraw spółki zawiadomieniem nr [...] z dnia [...] maja 2013 r., organ I instancji akta przedmiotowej sprawy przekazał Kierownikowi Biura ARiMR Powiatu [...] z/s w D.. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Kierownik Biura Powiatu [...] ARiMR z siedzibą w D., działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze. zm., zwana dalej: k.p.a.), orzekł o zawieszeniu z urzędu przedmiotowego postępowania do czasu rozstrzygnięcia postępowania dotyczącego ustalenia prawidłowości wpisu do ewidencji producentów. Postanowienie powyższe zostało utrzymane w mocy przez organ II instancji postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. Zawiadomieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. sprawa została przekazana Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w B. w związku z ponowną zmianą siedziby spółki [...] s.c. na powiat [...]. W dniu [...] kwietnia 2015 r. do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wpłynęło zażalenie P. M. działającego w imieniu [...] spółka cywilna na niezałatwienie sprawy w terminie oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. Braki formalne zażalenia, do których usunięcia wezwano Stronę, zostały usunięte z dniem [...] kwietnia 2015 r. Rozpoznając ww. środek zaskarżenia organ odwoławczy postanowieniem Nr [...] z [...] maja 2015 r. uznał skargę na niezałatwienie sprawy w terminie oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania za nieuzasadnioną. Pismem z [...] lutego 2016 r. P. M. – wspólnik spółki cywilnej [...] z siedzibą w B. (dalej: "skarżący") wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2008 rok. Skarżący wniósł o uznanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania za zasadną oraz o zobowiązanie organu do zakończenia postępowania w określonym terminie. W odpowiedzi na skargę Kierownik ARiMR wniósł o oddalenie skargi, przedstawiając przebieg postępowania w sprawie. Wskazał, iż Kierownik Biura Powiatu [...] ARiMR przekazując przedmiotową sprawę Kierownikowi ARiMR w B., nie dokonał uprzedniego podjęcia zawieszonego postępowania, co uniemożliwia Kierownikowi właściwemu podjęcia zwykłych czynności proceduralnych w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej: "p.p.s.a.") sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest sprawność prowadzenia przez Kierownika ARiMR postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego złożonego [...] maja 2008 r. w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2008 rok. W pierwszej kolejności podać trzeba, iż zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. warunkiem dopuszczalności złożenia skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, warunkiem formalnym jej dopuszczalności jest poprzedzenie jej wniesienia do sądu administracyjnego, złożeniem zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. Nie ma przy tym znaczenia to, czy zażalenie takie zostało rozpatrzone oraz stanowisko jakie zajął w sprawie organ wyższego stopnia (por. wyrok WSA w Opolu z 22 grudnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Op 38/14, publ.: cbois). W niniejszej sprawie wymóg ten został spełniony, okoliczność ta nie jest sporna. Przypomnieć należy, iż z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Z szeregu zasad ogólnych postępowania administracyjnego szczególne znaczenie z punktu widzenia jego sprawności ma zasada wyrażona w art. 12 k.p.a., tj. zasada szybkości i prostoty postępowania. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie podkreśla się, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (patrz: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (patrz: J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Zatem o przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice. W wyroku z 26 października 2012 r. w sprawie II OSK 1956/12 (publ.: cbois) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a., daje stronie możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania, jak również jego bezczynność. Uprawnienie to sprowadza się do żądania wydania w określonym terminie aktu, interpretacji, dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa. Na Sąd nakłada natomiast, obok oceny, czy mamy do czynienia z przewlekłością lub bezczynnością, obowiązek ustalenia, czy miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd może także, na wniosek lub z urzędu, orzec o wymierzeniu organowi grzywny (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania, skarżący wnioskiem z [...] maja 2008 r. zwrócił się do Kierownika ARiMR w B. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2008 rok. Należy w tym miejscu wskazać, że postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego jest prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427) oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r., Nr 34, poz. 200 ze zm.; dalej: "rozporządzenie"). Zgodnie z § 21 ust. 3 rozporządzenia, o każdym przypadku niezałatwienia w terminie sprawy dotyczącej przyznania płatności rolnośrodowiskowej kierownik biura powiatowego Agencji zawiadamia na piśmie rolnika, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Płatność rolnośrodowiskową wypłaca się w terminie do dnia 30 czerwca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności (§ 21 ust. 4 rozporządzenia). Przyjąć zatem należy, że terminem załatwienia sprawy z wniosku skarżącego złożonego [...] maja 2008 r. był dzień 30 czerwca 2009 r. Decyzja w sprawie wydana została [...] października 2009 r., jednak na skutek prowadzonych postepowań: odwoławczego i sądowego rozstrzygnięcie to zostało uchylone. Istotną na gruncie przedmiotowej sprawy jest okoliczność, iż wniosek skarżącego wobec zmiany siedziby spółki, a tym samym zmiany właściwości organu, został [...] maja 2013 r. przekazany wraz z aktami sprawy do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Powiatu [...] z siedzibą w D. Organ ten prowadził postępowanie w sprawie i wydał [...] grudnia 2013 r. postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego z urzędu. Na skutek złożonego przez skarżącego zażalenia Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. postanowieniem Nr [...] z [...] kwietnia 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W związku z powyższym wobec zawieszenia postępowania nie można Kierownikowi ARiMR w B. postawić zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania. Przewlekłość organu w rozpoznaniu sprawy i zawieszenie postępowania administracyjnego są odrębnymi i wzajemnie się wykluczającymi instytucjami prawa procesowego. Zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego o czym stanowi art. 103 k.p.a., a tym samym eliminuje możliwość powstania bezczynności, czy też przewlekłości związanej z upływem terminu załatwienia sprawy. W dacie złożenia przedmiotowej skargi, tj. [...] marca 2016 r. (data nadania), postępowanie było zawieszone. Skoro w dacie wyrokowania przez sąd administracyjny w niniejszym postępowaniu, postępowanie administracyjne w sprawie rozpoznania wniosku skarżącego o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2008 rok było zawieszone, to brak jest podstaw do przyjęcia, że organ I instancji prowadzi przewlekle postępowanie. Jednocześnie Sąd wskazuje, że sąd orzekając w sprawie dotyczącej skargi na przewlekłość nie przeprowadza kontroli zasadności postanowienia o zawieszeniu postępowania. Kontrola taka może mieć miejsce jedynie na skutek skargi na to postanowienie, ewentualnie na odmowę podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego. Wskazać także trzeba, iż w związku z kolejną zmianą siedziby spółki, sprawa przekazana została ponownie do Kierownika ARiMR w B. na podstawie zawiadomienia z [...] lipca 2014 r. Powyższe w ocenie Sądu skutkuje uznaniem, iż organ I instancji nie prowadził sprawy w sposób przewlekły. Skoro bowiem postępowanie w sprawie przyznania przedmiotowej płatności zostało zawieszone przez właściwy organ prowadzący tj. Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Powiatu [...] z siedzibą w D., to organ zaskarżony tj. Kierownik ARiMR w B., który jest aktualnie właściwy w sprawie rozpoznania wniosku skarżącego o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na 2008 rok, nie miał podstaw do tego, aby prowadzić postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia [...] maja 2008 r. do czasu zakończenia postępowania wpadkowego dotyczącego tego zawieszenia. Należy podkreślić, iż rozstrzygając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd ocenia jedynie (o czym była mowa powyżej), czy zaskarżony organ działa w sposób opieszały, niesprawny i nieskuteczny w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również, czy doszło do nieuzasadnionego przedłużania terminu załatwienia sprawy. Mając na uwadze złożony charakter sprawy nie należało oczekiwać natychmiastowego jej rozstrzygnięcia. Złożoność ta wynikała bowiem nie tylko z samego charakteru postępowania obejmującego wiele obszarów, ale również z zawieszania toczącego się w sprawie postępowania oraz prowadzonego postępowania zażaleniowego. Niewątpliwie postępowanie w sprawie płatności PRŚ prowadzone jest od maja 2008 r., nie mniej w ocenie Sądu nie można zarzucić organowi I instancji przewlekłości postępowania. Sąd zauważa jednocześnie, że w niniejszej sprawie należyte współdziałanie skarżącego z organem I instancji niewątpliwie przyczyniłoby się do szybszego podjęcia działań przez Kierownika BP w B. Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.