VIII SAB/Wa 117/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak /sprawozdawca/, Protokolant Starszy referent Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi P. M. - wspólnika spółki cywilnej "[...]" na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 1) zobowiązuje Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. do wydania rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku P. M. - wspólnika spółki cywilnej "[...]" z dnia [...] maja 2009 roku w terminie 2 (dwóch) miesięcy od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz ze stwierdzeniem prawomocności wyroku; 2) stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierza Kierownikowi Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. grzywnę w wysokości [...] ([...]) złotych; 4) zasądza od Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. na rzecz skarżącego P. M. - wspólnika spółki cywilnej "[...]" kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów wpisu i zastępstwa procesowego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga P. M.– wspólnika spółki cywilnej "[...]" na przewlekłe prowadzenie przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2009 rok. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu [...] maja 2009 r. P. M.– wspólnik spółki cywilnej "[...]" z siedzibą w B. (dalej: skarżący) złożył do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (dalej: Kierownik BP w B., organ I instancji) wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (dalej także: płatność OB) na 2009 rok. Decyzją Nr [...] z [...] grudnia 2009 r. organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne uznając, że spółka cywilna nie posiada przymiotu strony do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie przedmiotowej płatności. Na skutek złożonego odwołania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: Dyrektor ARiMR, organ odwoławczy) decyzją Nr [...] z [...] maja 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 grudnia 2010 r. w sprawie VIII SA/Wa 746/10 uchylił decyzje organów obu instancji, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 24 stycznia 2013 r. w sprawie II GSK 844/11 oddalił skargę kasacyjną Dyrektora ARiMR. Wskazane rozstrzygnięcia wpłynęły do organu I instancji - [...] kwietnia 2013 r. Zawiadomieniem z 24 kwietnia 2013 r. Kierownik BP w B. w związku ze zmianą siedziby spółki przekazał sprawę do organu właściwego – Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. (dalej: Kierownik BP w S.). Zawiadomieniem z 17 czerwca 2014 r. Kierownik BP w S. w związku z kolejną zmianą siedziby spółki przekazał sprawę ponownie do Kierownika BP w B., zgodnie z właściwością miejscową. Ww. dokumenty wpłynęły do organu I instancji [...] czerwca 2014 r. W dniu [...] kwietnia 2015 r. skarżący wniósł do Dyrektora ARiMR zażalenie na przewlekłe prowadzenie przez Kierownika BP w B. postępowania w sprawie przyznania przedmiotowej płatności. Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. organ I instancji wezwał skarżącego do wskazania wszystkich wspólników spółki cywilnej "[...]" w latach 2008-2015 z podaniem daty dotyczącej każdej zmiany wspólników tego podmiotu. Odpowiedzi na powyższe skarżący udzielił [...] kwietnia 2015 r. Zawiadomieniem z 13 maja 2015 r. Kierownik BP w B. poinformował skarżącego, że postępowanie w sprawie przyznania przedmiotowej płatności na 2009 rok, z uwagi na wielowątkowość i skomplikowany charakter sprawy, ulegnie przedłużeniu do [...] lipca 2015 r. Postanowieniem Nr [...] z [...] czerwca 2015 r. Dyrektor ARiMR orzekł o uznaniu zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ I instancji za zasadne. Pismem z 15 czerwca 2015 r. (data nadania) skarżący wniósł skargę do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie przez Kierownika BP w B. postępowania w sprawie przyznania płatności OB na 2009 rok. Skarżący wniósł o uznanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania za zasadną, zobowiązanie organu I instancji do zakończenia postępowania w sprawie oraz o wymierzenie grzywny celem zdyscyplinowania Kierownika BP w B.. Wskazał, iż w sprawie wyczerpana została droga administracyjna poprzez złożenie do organu nadzoru zażalenia w trybie art. 37 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), które zostało uznane za zasadne. W odpowiedzi na skargę Kierownik BP w B. wniósł o oddalenie skargi, przedstawiając przebieg postępowania w sprawie. Podniósł, że w procesie rozpoznania przedmiotowej sprawy organ I instancji dokonał analizy obszernego materiału dowodowego (kilkaset teczek aktowych) zgromadzonego w sprawach o przyznanie płatności na lata 2005-2012, prowadzonych z wniosku podmiotów, w których skarżący jest wspólnikiem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r, poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Wskazany wyżej przepis ma zastosowanie w niniejszej sprawie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), to jest przed 15 sierpnia 2015 r., z uwagi na treść art. 2 w zw. z art. 1 pkt 1 tej ustawy. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest sprawność prowadzenia przez organ postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku złożonego przez skarżącego [...] maja 2010 r. w sprawie przyznania płatności OB na 2009 rok. W pierwszej kolejności podać trzeba, iż zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. warunkiem dopuszczalności złożenia skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak: zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, formalnym warunkiem dopuszczalności jest poprzedzenie jej złożeniem zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. Nie ma przy tym znaczenia, czy zażalenie takie zostało rozpatrzone oraz jakie stanowisko zajął w sprawie organ wyższego stopnia (por. wyrok WSA w Opolu z 22 grudnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Op 38/14, publ. cbois). W niniejszej sprawie wymóg ten został spełniony, a okoliczność ta nie jest sporna. Przedmiotowe postępowanie, zainicjowane wnioskiem skarżącego jest prowadzone na podstawie przepisów ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U z 2012 r., poz. 1164 ze zm., zwana dalej: ustawą), która w art. 3 ust. 1 stanowi, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach UE, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zgodnie z art. 19 ust.1 pkt 7 ustawy, o każdym niezałatwieniu sprawy dotyczącej przyznania płatności obszarowych oraz płatności do krów i owiec do dnia 1 marca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek, Agencja zawiadamia rolnika, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Tak więc organy z uwagi na dużą liczbę wniosków o dopłaty mają czas na załatwienie ich do 1 marca roku następnego. Niewątpliwie organy administracji publicznej w przedmiotowej sprawie nie zakończyły postępowania wynikającego z wniosku z dnia [...] maja 2009 r. w powyższym terminie, chociaż zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. powinny działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" nie zostało zdefiniowane w ustawie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie podkreśla się, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (patrz: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (patrz: J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Zatem o przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice. W wyroku z 26 października 2012 r. w sprawie II OSK 1956/12 (publ.: cbois) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. daje stronie możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania, jak również jego bezczynność. Uprawnienie to sprowadza się do żądania wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa. Na sąd nakłada natomiast, obok oceny czy mamy do czynienia z przewlekłością lub bezczynnością, obowiązek ustalenia czy miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd może także, na wniosek lub z urzędu, orzec o wymierzeniu organowi grzywny (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, aby od czerwca 2014 r., tj. od przekazania sprawy przez Kierownika BP w S. do Kierownika BP w B. w związku ze zmianą siedziby spółki, istniały jakiekolwiek okoliczności uniemożliwiające organowi rozpoznanie sprawy z wniosku skarżącego o przyznanie płatności. Zarówno z akt sprawy, jak również stanowiska organu nie wynikają przyczyny mogące stanowić usprawiedliwienie takiego stanu rzeczy. Należy zauważyć, że organ na podstawie art. 36 k.p.a. miał możliwość przedłużenia terminu załatwienia sprawy, z czego skorzystał raz zawiadomieniem z dnia [...] maja 2015 r., wskazując nowy termin załatwienia sprawy do [...] lipca 2015 r. Dokonując przedłużenia postępowania w sprawie powoływał się na wielowątkowość i skomplikowany charakter sprawy. Nie określił natomiast, jakie konkretnie w sprawie winny być wykonane czynności, jaki jest ich zakres i związek z rozpoznawanym wnioskiem o przyznanie płatności. Ponadto, określonego ww. zawiadomieniem terminu organ I instancji nie dotrzymał. Zdaniem Sądu, Kierownik BP w B. przewlekle prowadził postępowanie, bowiem po przekazaniu mu sprawy według właściwości miejscowej w czerwcu 2014 r. nie podjął żadnych czynności w sprawie, prowadzących do wydania stosownej decyzji rozstrzygającej wniosek spółki o przyznanie przedmiotowych płatności na 2009 rok. Nie wykazał przy tym, że wystąpiły przesłanki uniemożliwiające rozstrzygnięcie sprawy z powyższego wniosku w terminie przewidzianym w przepisach art. 35 § 1 oraz 3 k.p.a. lub w innym rozsądnym terminie. Organ, aby uniknąć zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania w tej sprawie winien przedstawić cały tok postępowania, zakres czynności dokonywanych, a niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Samo odwoływanie się do skomplikowanego charakteru sprawy i potrzeby wykonywania wielu czynności w sprawie, bez odpowiedniego udokumentowania tego, nie może stanowić podstawy do uznania, iż nie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania. Przystępując do oceny czy przewlekłość miała charakter rażący należy stwierdzić, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Do uznania jako rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, a także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Przewlekłe prowadzenie postępowania musi charakteryzować się podejmowaniem kolejnych czynności z przekroczeniem terminów i musi być pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W kontrolowanej sprawie wniosek skarżącego o przyznanie płatności OB na rok 2009 został przekazany Kierownikowi BP w B. zgodnie z właściwością miejscową [...] czerwca 2014 r. i od tej daty oczekuje na załatwienie. Przy czym, jak wynika z akt sprawy, pierwszą czynnością, jaką organ I instancji podjął w celu rozpoznania tego wniosku, było wezwanie skarżącego z dnia [...] kwietnia 2015 r. do złożenia wyjaśnień (wystawione po złożeniu przez skarżącego zażalenia w trybie art. 37 k.p.a.), a następnie po uzyskaniu tych wyjaśnień w dniu [...] kwietnia 2015 r. organ informował jedynie stronę o terminie załatwienia sprawy. Powyższe, w ocenie Sądu, pozwala uznać, że istnieje podstawa do uznania, iż przewlekłość w prowadzeniu postępowania w wymiarze ponad 9 miesięcy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ I instancji nie wykazał, aby w tym czasie wykonywał jakiekolwiek czynności w sprawie, pomimo przeprowadzania czynności dowodowych z dokumentów zawartych w innych postępowaniach (jednak brak notatek i raportów z tych czynności), nie zawiadamiał też skarżącego o konieczności przedłużenia zakończenia postępowania. Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., zobowiązał Kierownika BP w B. do wydania rozstrzygnięcia w sprawie w terminie dwóch miesięcy od zwrotu akt sprawy z prawomocnym wyrokiem (punkt 1 wyroku). Stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania uznając jednocześnie, iż przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt 3 wyroku). Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd wymierzył organowi grzywnę w wysokości [...] zł (punkt 3 wyroku), zaś o kosztach postępowania orzekł, biorąc za podstawę art. 200, art. 205 § 2, art. 209 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.). Wskazana w punkcie 4 wyroku kwota obejmuje kwotę 100 zł uiszczonego wpisu sądowego, kwotę 240 zł wynagrodzenia pełnomocnika oraz kwotę 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.