VIII SAB/Wa 118/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Renata Nawrot /sprawozdawca/, Protokolant Starszy referent Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 stycznia 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi P. M. - wspólnika spółki cywilnej [...] z siedzibą w [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] z siedzibą w [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2012 rok 1) stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] z siedzibą w [...] z wniosku P. M. – wspólnika spółki [...] z siedzibą w [...] o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2012 rok uznając, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) wymierza Kierownikowi Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] z siedzibą w [...] grzywnę w wysokości [...] ([...]) złotych; 3) zasądza od Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] z siedzibą w [...] na rzecz skarżącego P. M. – wspólnika spółki cywilnej [...] z siedzibą w [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga P. M. – wspólnika spółki cywilnej [...] na przewlekłe prowadzenie przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] z siedzibą w W. postępowania w sprawie przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2012 rok. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu [...] maja 2012 r. P. M.– wspólnik spółki cywilnej [...] z siedzibą w B., powiat [...] (zwany dalej: skarżący) złożył do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (zwany dalej: Kierownik BP, organ I instancji) wniosek o przyznanie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (zwana dalej: płatność ONW) na 2012 rok. Pismami z [...] maja 2012 r. organ I instancji wezwał skarżącego do usunięcia braków formalnych wniosku oraz poinformował skarżącego o powierzchni PEG dla działki nr [...]. W dniu [...] maja 2012 r. (data nadania) skarżący złożył zmianę do wniosku. Z kolei pismem z [...] czerwca 2012 r. organ I instancji poinformował skarżącego o powierzchni PEG dla działek nr [...] i [...]. W dniu [...] czerwca 2012 r. (data nadania) skarżący złożył wycofanie części wniosku, następnie [...] czerwca 2012 r. (data wpływu do organu) korektę wniosku oraz [...] lipca 2012 r. (data wpływu do organu) zmianę do wniosku. Pismem z [...] lipca 2012 r. organ I instancji wezwał P. M. – wspólnika spółki cywilnej [...] oraz innego producenta rolnego A. K. do złożenia wyjaśnień w związku z wynikami kontroli krzyżowej. W odpowiedzi na powyższe P. M. złożył [...] lipca 2012 r. pismo wyjaśniające oraz korektę wniosku. Kolejnym pismem z [...] lipca 2012 r. organ I instancji wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień, które skarżący złożył [...] sierpnia 2012 r. wskazując, że podtrzymuje deklarację wniosku oraz załącznik graficzny dla działki [...]. Ponownie pismami z [...] listopada 2012 r. organ i instancji wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień oraz poinformował o powierzchni PEG dla działki [...], w związku z czym skarżący złożył [...] listopada 2012 r. (data wpływu do organu) zmianę do wniosku, w której skorygował powierzchnię działki do powierzchni PEG. Natomiast [...] listopada 2012 r. do organu I instancji wpłynęło pismo skarżącego dotyczące wskazania błędów wykrytych w odniesieniu do zobowiązania ONW. Kolejnymi wezwaniami z [...] listopada 2012 r., [...] i [...] lutego 2013 r. organ i instancji wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień. Następnie pismem z [...] lutego 2013 r. organ I instancji poinformował skarżącego, że w związku z prowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, postępowanie dotyczące rozpatrzenia wniosku o przyznanie płatności ONW na 2012 rok ulegnie przedłużeniu, termin załatwienia sprawy przewiduje się do [...] kwietnia 2013 r. W dniu [...] i [...] marca 2013 r. do organu I instancji wpłynęła korespondencja od skarżącego oraz dokumenty dotyczącej przedmiotowej płatności. Pismem z [...] marca 2013 r. Kierownik BP wezwał skarżącego do usunięcia braków formalnych pisma z [...] marca 2013 r., przy czym odpowiedzi na powyższe skarżący udzielił [...] kwietnia 2013 r. Zawiadomieniem z [...] maja 2013 r. (powtórzonym [...] czerwca 2013 r.) Kierownik BP w związku ze zmianą siedziby spółki przekazał sprawę do organu właściwego – Kierownika Biura Powiatowego ARiMR [...] z siedzibą w W. (zwany dalej: Kierownik BP w W.). Pismem z [...] maja 2013 r. Kierownik BP w W. poinformował skarżącego, że postępowanie w sprawie przyznania płatności ONW na 2012 rok, z uwagi na skomplikowany charakter sprawy ulegnie przedłużeniu o dwa miesiące. Termin załatwienia sprawy przewiduje się do [...] lipca 2013 r. Kolejnymi zawiadomieniami z [...] lipca 2013 r. [...] września 2013 r., [...] października 2013 r., [...] grudnia 2013 r., [...] marca 2014 r., [...] marca 2015 r. Kierownik BP w W. określał termin załatwienia sprawy odpowiednio do [...] września 2013 r., [...] października 2013 r., [...] grudnia 2013 r., [...] lutego 2014 r., [...] maja 2014 r., [...] czerwca 2015 r. Następnie pismem z [...] kwietnia 2015 r. Kierownik BP w W. wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień w sprawie. Odpowiedź na powyższe wezwanie skarżący złożył [...] kwietnia 2015 r. W dniu [...] maja 2015 r. skarżący wniósł do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. zażalenie na przewlekłe prowadzenie przez Kierownika BP w W. postępowania w sprawie przyznania przedmiotowej płatności. Rozpoznając ww. środek zaskarżenia organ odwoławczy postanowieniem Nr [...] z [...] czerwca 2015 r. uznał zażalenie za uzasadnione. Pismem z [...] czerwca 2015 r. (data nadania) skarżący wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie przez Kierownika BP w W. postępowania w sprawie przyznania płatności ONW na 2012 rok. Skarżący wniósł o uznanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania za zasadną oraz o wymierzenie grzywny celem zdyscyplinowania Kierownika BP. W odpowiedzi na skargę Kierownik BP wniósł o oddalenie skargi, przedstawiając przebieg postępowania w sprawie. Wskazał, że kluczowego znaczenia w postępowaniu nabiera ocena, czy strona postępowania była istotnie producentem rolnym, tj. czy Spółka [...] s.c. była faktycznym posiadaczem zgłoszonego do pomocy gospodarstwa rolnego, a gospodarstwo to stanowiło odrębną od P. M., samodzielnie zarządzaną oraz technicznie i ekonomicznie samodzielną jednostkę wytwarzającą produkty rolne. Zaznaczył również, iż Kierownik BP jest w obowiązku przeprowadzić szczegółową analizę zgromadzonego materiału. Nadto organ działając zgodnie z przepisami zawiadomił skarżącego o przedłużeniu postępowania podając jego przyczynę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Wskazany wyżej przepis ma zastosowanie w niniejszej sprawie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), to jest przed 15 sierpnia 2015 r., z uwagi na treść art. 2 w związku z art. 1 pkt 1 tej ustawy. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest sprawność prowadzenia przez Kierownika BP w W. postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego złożonego [...] maja 2012 r. w sprawie przyznania płatności ONW na 2012 rok. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. warunkiem dopuszczalności złożenia skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, warunkiem formalnym jej dopuszczalności jest poprzedzenie jej wniesienia do sądu administracyjnego, złożeniem zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. Nie ma przy tym znaczenia to, czy zażalenie takie zostało rozpatrzone oraz stanowisko jakie zajął w sprawie organ wyższego stopnia (por. wyrok WSA w Opolu z 22 grudnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Op 38/14, publ.: cbois). W niniejszej sprawie wymóg ten został spełniony, okoliczność ta nie jest sporna. W postępowaniu w przedmiocie przyznania płatności ONW przepisy postępowania administracyjnego stosuje się w takim zakresie, w jakim postępowanie nie zostało uregulowane w przepisach ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427, zwana dalej: ustawą ONW). Zgodnie z art. 21 ustawy ONW z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania ,,Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)’’ objętego programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz.U. z 2009 r., Nr 40, poz. 329 ze zm., zwane dalej: rozporządzeniem ONW), wniosek o przyznanie płatności ONW składa się co roku do kierownika biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zwanej dalej "Agencją", właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę rolnika, w terminie określonym do składania wniosków o przyznanie płatności w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W myśl § 5 ust. 6 rozporządzenia ONW, o każdym niezałatwieniu sprawy dotyczącej przyznania płatności ONW do dnia 1 marca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek, Agencja zawiadamia rolnika, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze. zm., zwana dalej: k.p.a.), organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane w ustawie. W doktrynie przyjmuje się, że jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – komentarz, wyd. 5, Warszawa 2012 r., str. 44). Przechodząc do meritum sprawy, wskazać należy, że z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, aby od miesiąca maja 2013 r., tj. od przekazania sprawy przez Kierownika BP w B. do Kierownika BP w W. w związku ze zmianą siedziby spółki, istniały jakiekolwiek okoliczności, które uniemożliwiałyby organowi rozpoznanie sprawy z wniosku skarżącego o przyznanie płatności. Zarówno z akt sprawy, jak również stanowiska organu, wynikającego z odpowiedzi na skargę, nie wynikają przyczyny mogące stanowić usprawiedliwienie takiego stanu rzeczy. Należy zauważyć, że organ dokonując kilkukrotnego przedłużenia postępowania w sprawie powoływał się na okoliczność prowadzonego postępowania wyjaśniającego, nie wskazując, jakie konkretnie w sprawie winny być wykonane czynności, jaki jest ich zakres i związek z rozpoznawanym wnioskiem o przyznanie płatności. Pomimo wyznaczania kolejnych terminów załatwienia sprawy, żaden z nich przez organ nie został dotrzymany, co może wskazywać, że organ tak naprawdę nie wiedział, jaki jest potrzebny zakres postępowania dowodowego w sprawie, czy też jakie należy wydać rozstrzygnięcie w sprawie. Tymczasem ustanowiona w art. 36 k.p.a. możliwość przedłużania terminu załatwienia sprawy ma charakter wyjątkowy i nie powinna być przez organy nadużywana. Zdaniem Sądu, Kierownik BP w W. przewlekle prowadził postępowanie, bowiem po przekazaniu mu sprawy według właściwości miejscowej w maju 2013 r. nie podjął żadnych czynności w sprawie prowadzących do wydania stosownej decyzji rozstrzygającej wniosek spółki o przyznanie przedmiotowych płatności na 2012 rok. Nie wykazał przy tym, że wystąpiły przesłanki uniemożliwiające rozstrzygnięcie sprawy z powyższego wniosku skarżącej w terminie przewidzianym w przepisach art. 35 § 1 oraz 3 k.p.a. lub w innym rozsądnym terminie. Organ, aby uniknąć zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania w tej sprawie winien przedstawić cały tok postępowania, zakres czynności dokonywanych, a niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Samo odwoływanie się do skomplikowanego charakteru sprawy i potrzeby wykonywania wielu czynności w sprawie, bez odpowiedniego udokumentowania tego, nie może stanowić podstawy do uznania, iż nie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania. Przystępując do oceny czy przewlekłość miała charakter rażący należy stwierdzić, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Do uznania jako rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, a także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Przewlekłe prowadzenie postępowania musi charakteryzować się podejmowaniem kolejnych czynności z przekroczeniem terminów i musi być pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Powracając na grunt zawisłej sprawy powtórzyć należy, iż wniosek o przyznanie płatności wpłynął do organu w maju 2012 roku. Zgodnie z przepisem § 5 ust. 6 rozporządzenia ONW przedmiotowy wniosek winien być ostatecznie załatwiony do [...] marca 2013 roku. Wniosek przekazany został Kierownikowi BP zgodnie z właściwością [...] maja 2013 r. i od tej daty oczekuje na załatwienie. Przy czym jak wynika z akt sprawy pierwszą czynnością jaką Kierownik BP w W. podjął w celu rozpoznania wniosku było wezwanie skarżącego do złożenia wyjaśnień z [...] kwietnia 2015 r. Powyższe w ocenie Sądu pozwala uznać, że istnieje podstawa do uznania, iż przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania uznając jednocześnie, iż przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt 1 wyroku). W tych okolicznościach na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd wymierzył organowi grzywnę w wysokości [...] zł (punkt 2 wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł biorąc za podstawę art. 200, art. 205 § 1, art. 209 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.). Wskazana w punkcie 3 wyroku kwota obejmuje kwotę [...] zł wynagrodzenia pełnomocnika oraz kwotę [...] zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.