VIII SAB/Wa 12/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 22 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi A. O. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Wójta Gminy [...]z dnia [...]listopada 2018 r. nr [...] 1. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]do rozpoznania odwołania skarżącej A. O. z dnia [...]grudnia 2018 r., od decyzji Wójta Gminy [...]nr [...]z dnia [...]listopada 2018 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]dopuściło się bezczynności w rozpoznaniu odwołania skarżącej, przy czym bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga A. O. (dalej: skarżąca) na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]w przedmiocie rozpoznaniu odwołania. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Decyzją [...]z dnia [...]listopada 2018 r. Wójt Gminy [...]zmienił z urzędu decyzję Nr [...]r., w części dotyczącej wysokości przyznanego zasiłku dla opiekuna, w ten sposób, że: 1) od 1 listopada 2018 r. na stałe wysokość zasiłku dla opiekuna wynosi [...] zł miesięcznie; 2)w pozostałej części decyzja pozostaje bez zmian. Pismem z dnia 13 grudnia 2018 r. (skierowanym do Wójta Gminy [...]) skarżąca wniosła odwołanie od decyzji z [...]grudnia 2018 r., Nr [...]wskazując m.in., że zasiłek ten winien być ustalony w znacznie wyższej kwocie z uwzględnieniem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych. W kolejnym piśmie z tej samej daty (skierowanym do SKO) zatytułowanym "uzupełnienie odwołania od decyzji" z dnia [...].11.2018 r. Nr [...]w sprawie zasiłku dla opiekuna wniosła o zmianę będącego przedmiotem skarżonej decyzji zasiłku dla opiekuna w kwocie [...] zł miesięcznie na świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia i innej pracy zawodowej w stosownej kwocie miesięcznej wynikającej z przepisów prawa. Jednocześnie w związku z powyższym wnioskiem o zastosowanie świadczenia pielęgnacyjnego wskazała, że rezygnuje z zasiłku dla opiekuna – w przypadku istnienia możliwości przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji rezygnacji skarżącej z zatrudnienia lub innej pracy zawodowej. W trzecim piśmie z 13 grudnia 2018 r. skierowanym do SKO w [...]skarżąca wskazując, że dotyczy ono odwołania od decyzji z dnia [...].11.2018 r. Nr [...]wydanej przez Wójta Gminy [...]wnosi w konkluzji, aby SKO na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchyliło w całości decyzje Wójta oraz aby orzekło co do istoty sprawy tj. ustaliło dla skarżącej świadczenie pielęgnacyjne. W kolejnym piśmie z 13.12.2018 r. (skierowanym do Wójta Gminy [...]) dotyczącym decyzji z dnia [...].11.2018 r. skarżąca wystąpiła na podstawie art. 111 kpa o uzupełnienie przedmiotowej decyzji, co do rozstrzygnięcia o wysokości przysługującego jej zasiłku w miesięcznej kwocie [...] zł, gdyż w ocenie skarżącej zasiłek ten winien być ustalony w kwocie znacznie wyższej, z uwzględnieniem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych. Wskazała też, że dopiero po otrzymaniu wyjaśnienia, czy zasiłek w kwocie [...] zł ustalony jest z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., zdecyduje o tym, czy ma podstawę do złożenia odwołania. Postanowieniem z dnia [...].12.2018 r. Wójt Gminy [...]odmówił uzupełnienia przedmiotowej decyzji wobec złożenia wniosku o uzupełnienie po upływie 14 dniowego terminu. Pismem z dnia 20 grudnia 2018 r. skarżąca wystąpiła też do Wójta Gminy [...]o zmianę będącego przedmiotem skarżonej decyzji zasiłku dla opiekuna w kwocie [...] zł. miesięcznie na świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia i innej pracy zawodowej w stosownej miesięcznej kwocie wynikającej z przepisów prawa. Wskazała, że w związku z tym wnioskiem o zastosowanie świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z zasiłku dla opiekuna, a to w celu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazała m. in., że w jej sprawie toczy się postępowanie odwoławcze od decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna od dnia 1.11.2018 r. Wniosła o rozpoznanie jej sprawy w oddzielnym postępowaniu administracyjnym wszczętym z tego jej wniosku. Pismem z dnia 21.12.2018 r. (data wpływu do SKO w [...]27.12.2018 r.) Wójt Gminy [...]przesłał dokumenty skarżącej do SKO w [...]wskazując m.in., że skarżąca decyzję z dnia [...].11.2018 r. otrzymała 30.11.2018 r., a odwołanie złożono bezpośrednio w siedzibie Urzędu Gminy w [...]17.12.2018 r. SKO pismem z dnia [...].01.2019 r. zawiadomiło skarżącą o przedłużeniu do 18 lutego 2019 r. terminu do rozpatrzenia odwołania z uwagi na konieczność wyjaśnienia sposobu wniesienia przez stronę odwołania. Pismem z tej samej daty SKO zwróciło się do Wójta Gminy [...]o wyjaśnienie, w terminie 3 dni, czy odwołanie złożono bezpośrednio w siedzibie organu, czy nadano pocztą. Wójt Gminy [...]udzielił stosownych wyjaśnień przesyłając kopertę nadawczą (data wpływu do SKO 31.01.2019 r.). Pismem z dnia 6 lutego 2019 r. SKO w [...]na podstawie art. 65 § 1kpa przekazało według właściwości Wójtowi Gminy [...]: 1) Pismo skarżącej z 13.12.2018 r. zatytułowane "Odwołanie od decyzji z dnia [...].11.2018 r., Nr [...]w sprawie ustalenia zasiłku pielęgnacyjnego (dla mnie jako opiekuna mojej matki W. S.)", 2) Pismo skarżącej z 13.12.2018 r. zatytułowane "Uzupełnienie odwołania od decyzji z dnia [...].11.2018 r. Nr [...]. w sprawie zasiłku dla opiekuna", 3) Pismo skarżącej z 13.12.2018 r. które "Dotyczy: odwołania od decyzji nr [...]r. wydanej przez Wójta Gminy [...]w sprawie zasiłku dla opiekuna". W uzasadnieniu pisma SKO wskazało, że w w/w pismach skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji i ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego według art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz zmianę będącego przedmiotem skarżonej decyzji zasiłku dla opiekuna w kwocie [...] zł miesięcznie na świadczenie pielęgnacyjne w stosownej kwocie, wynikającej z przepisów prawa. Jednocześnie oświadcza, że w związku z wnioskiem o zastosowanie świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z zasiłku dla opiekuna – w przypadku istnienia możliwości przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji jej rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Uznając, że decydująca w tej sprawie jest treść żądania zawartego w w/w pismach, a nie nazwa tych pism (odwołanie, uzupełnienie odwołania), które polega na zmianie zasiłku dla opiekuna na świadczenie pielęgnacyjne, zatem żądanie to nie dotyczy sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...].11.2018 r. Żądanie to, w ocenie SKO, stanowi odrębny wniosek związany z wyborem świadczenia opartym na art. 27 pkt 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, a w takiej sytuacji właściwym do rozpatrzenia żądania jest Wójt Gminy [...], jako organ I instancji, a SKO nie może rozpoznać tego żądania gdyż jest organem odwoławczym i naruszyłby zasadę dwuinstancyjności postępowania. Pismem z dnia 12 lutego 2018 r., które wpłynęło do SKO w [...]w tej samej dacie skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wydane w dniu [...] lutego 2019 r. pismo SKO stawiając szereg zarzutów, wnosząc o uwzględnienie skargi i spowodowanie rozpoznania odwołania przez SKO w [...]. Wskazała, że pismo z [...].02.2019 r. jest też ponagleniem SKO. Do skargi załączono pismo z 5 marca 2019 r. skierowane do Wójta Gminy [...]zatytułowane skarga nr 2 według działu VIII ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego: art. 227 i 234. W kolejnym piśmie z dnia 22 marca 2019 r. skarżąca wniosła o rozpatrzenie jej skargi jako skargi na bezczynność organu odwoławczego SKO w [...], którego czynności opisała w skardze z 12 lutego 2019 r. W uzasadnieniu podniosła, że jej trzy pisma z 13.12.2018 r. stanowią odwołanie od decyzji Wójta w sprawie zmiany zasiłku dla opiekuna na świadczenie pielęgnacyjne, a wniosek z 20.12.2018 r. spowodował wszczęcie nowego postępowania administracyjnego w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie skarżącej nadużyciem ze strony SKO w piśmie z 6.02.2019 r. jest dowolność nieuzasadnionej kwalifikacji jej trzech pism z 13.12.2018 r. stanowiących odwołanie, które do tej pory nie zostało załatwione według art. 138 kpa, jako wniosku związanego z wyborem świadczenia. Zarządzeniem z dnia 29.03.2019 r. na podstawie art. 53 § 3 p.p.s.a. rozdzielono skargę strony na dwie skargi: w przedmiocie przekazanie pisma według właściwości (sygn. akt VIII SA/Wa 187/19, w której postanowieniem z dnia [...]maja 2019 r. skargę odrzucono) i przedmiotową skargę na bezczynność w przedmiocie rozpoznania odwołania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że skoro skarżona decyzja wydana została w sprawie zmiany, z urzędu, wysokości zasiłku dla opiekuna oczywistym jest, że żądanie przez skarżącą przyznania zasiłku pielęgnacyjnego nie dotyczy tej decyzji. Powinno zostać rozpatrzone jako nowa sprawa, przez właściwy organ I instancji, zgodnie z treścią pisma, a nie jego tytułem. SKO wskazało, że musi z urzędu przestrzegać swojej właściwości rzeczowej i miejscowej (art. 19 kpa), a także zasady dwuinstancyjności (art. 15 kpa). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Na wstępie zauważyć należy, że zgodnie z dyspozycją art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Skarżąca wyczerpała tryb wskazany w art. 37 § 1 kpa składając ponaglenie z 12 lutego 2019 r. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Sąd stwierdza także, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Natomiast § 1a tego art. stanowi, iż jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Treść art. 149 § 1 p.p.s.a. ujęta została w trzech odrębnych jednostkach redakcyjnych (punktach). Uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach wymienionych w komentowanym przepisie polega więc na zobowiązaniu organu administracji publicznej do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji (pkt 1) lub stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 2). Komentowany przepis w pkt 3 jako odrębną postać uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przewiduje stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości postępowania. Wymieniony przepis przyznaje więc sądowi administracyjnemu kompetencję do stwierdzenia, że wystąpiła bezczynność lub przewlekłość, jeżeli z uwagi na zakończenie postępowania nie ma już potrzeby wydawania aktu lub dokonania czynności. Ta forma rozstrzygnięcia będzie miała miejsce wówczas, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organ załatwi sprawę. W tym przypadku sąd, rozstrzygając sprawę, uwzględni stan istniejący w chwili wniesienia skargi. Z art. 149 § 1 pkt 1–3 p.p.s.a. wynika zatem, że sąd będzie mógł oddalić skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania jedynie w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności lub przewlekłości. Taka sytuacja nie zaistniała w niniejszej sprawie bowiem na dzień wniesienia skargi organ nie rozpoznał złożonego przez skarżąca odwołania od decyzji z [...].11.2018 r. Wójta Gminy [...], zatem pozostawał w bezczynności. Oceny tej nie zmienia fakt przekazania według właściwości Wójtowi Gminy [...], pismem z dnia 6 lutego 2019 r., trzech pism skarżącej z 13 grudnia 2018 r. wyszczególnionych wyżej. Oprócz żądania zmiany zasiłku dla opiekuna na świadczenie pielęgnacyjne w pismach tych zawarte jest też żądanie skarżącej rozpoznania odwołania od decyzji z [...].11.2018 r., zatem organ odwoławczy winien po rozdzieleniu żądań rozpoznać odwołanie, a nie czyniąc tego pozostawał w bezczynności. Według art. 35 § 1 i 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Art. 36 § 1 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając zarazem przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Podnieść również należy, że zgodnie z art. 12 § 1 kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia - stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że odwołanie wpłynęło do organu odwoławczego 27.12.2018 r., a 31.01.2019 r. organ I instancji przesłał żądaną kopertę nadawczą. W tym stanie rzeczy zarzut bezczynności SKO w [...] przy rozpoznawaniu odwołania Sąd uznał za uzasadniony. Organ prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie uchybił wskazanym wyżej przepisom procesowym określającym terminy załatwiania spraw administracyjnych, a także naruszył wynikającą z art. 12 kpa zasadę szybkości postępowania. Takie postępowanie podważa wyrażoną w art. 8 kpa zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Nawet, jeśli postępowanie administracyjne jest szczególnie skomplikowane, to zwłoka organu w załatwieniu sprawy, w terminie określonym w art. 35 kpa - nie jest usprawiedliwiona. Stanowisko takie wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stosownie do art. 149 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W związku z powyższym Sąd uznał, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa, powinno być zatem interpretowane ściśle. Nie każde zatem naruszenie prawa, wskutek pozostawania w bezczynności będzie naruszeniem rażącym. W sprawie niniejszej SKO powiadomiło stronę o przyczynach zwłoki, a należy mieć też na uwadze niejednoznaczne stanowisko strony w kierowanych do organu pismach. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 w związku z art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., orzeczono jak w wyroku. Na marginesie wskazać należy (z zaznaczeniem, że uwaga ta nie ma charakteru wytycznych) na wyrok NSA z 13.07.2018 r. I OSK 235/18, który mógłby być ewentualnie pomocny przy poszukiwaniu rozwiązań proceduralnych gwarantujących stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 ustawy oświadczeniach rodzinnych prawo wyboru świadczenia.