VIII SAB/Wa 121/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot Sędzia WSA Artur Kot po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 24 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na bezczynność Wójta Gminy P. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. Zobowiązuje Wójta Gminy P. do rozpoznania wniosku z 3 października 2017 r. o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Wójt Gminy P. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z punktu pierwszego wyroku, która to bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Wójta Gminy P. na rzecz [...] S.A. z siedzibą w W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 3 listopada 2017 r. (data wpływu do organu 1 grudnia 2017 r.), [...] S.A. z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca strona", "Spółka") wniosła skargę na bezczynność Wójta Gminy P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z treścią wniosku Spółki z 3 października 2017 r., co stanowi zdaniem skarżącej naruszenie przepisów art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art.13 oraz ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji powyższego skarżąca strona wniosła o: 1. zobowiązanie Wójta Gminy P. do rozpatrzenia wniosku strony skarżącej 3 października 2017 r., 2. stwierdzenie, że bezczynność Wójta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając swe żądanie, skarżąca strona wyjaśniła, że w dniu 3 października 2017 r. złożyła w formie mailowej do organu zobowiązanego do udzielenia informacji wniosek o udzielenie w formie mailowej informacji na temat posiadanego przez gminę oprogramowania komputerowego. Skarżąca strona oświadczyła, że do dnia złożenia skargi nie otrzymała stosownej odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o odrzucenie skargi, jako złożonej przedwcześnie. W uzasadnieniu wskazano, iż wniosek z dnia 3 października 2017 r. o udzielenie informacji publicznej doręczono organowi dopiero wraz ze skargą. W związku z powyższym, zarówno o wniosku jak i o jego treści organ dowiedział się dopiero ze skargi. Organ nie otrzymał e-maila w konsekwencji czego nie miał możliwości udzielenia informacji publicznej w terminie 14 dni od wysłania wiadomości przez skarżącego, ponieważ nie posiadał wiedzy o skierowanym do niego wniosku o udzielenie informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Celem skargi na bezczynność organu jest doprowadzenie do wydania aktu względnie dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Istotne jest przy tym, że w sprawach skarg na bezczynność organów administracji, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzeka biorąc pod uwagę stan rzeczy istniejący w chwili wydawania orzeczenia. Zgodnie z wypracowaną przez doktrynę definicją stanu bezczynności, stan ten zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, innego aktu lub też nie podjął innej stosownej czynności (vide: T. Woś "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Prawnicze LexisNexis, W-wa 2005, s. 86). Dla stwierdzenia stanu bezczynności potrzebne jest zatem ustalenie, iż przekroczono termin w załatwieniu sprawy (dokonaniu stosownej czynności). W świetle powyższego przyjąć należy, że bezczynność organu na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz.782 ze zm.), a w oparciu o którą Sąd rozpatruje niniejszą skargę – oznacza niepodjęcie przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w 14 -dniowym terminie wskazanym w art. 13 ustawy, stosownych czynności, czyli nie udostępnienia informacji, jak i nie wydania decyzji o odmowie jej udzielenia (art. 16 ust. 1 ustawy). Przedmiotem niniejszego postępowania jest bezczynność Wójta Gminy P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, o którą wnioskiem z dnia 3 października 2016 r. wystąpiła strona skarżąca. Przystępując do merytorycznych rozważań wskazać należy, iż stosownie do regulacji art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm., dalej jako: "u.d.i.p."), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Przykładowe wyliczenie, jakie dane stanowiące informację publiczną, podlegają udostępnieniu, zawiera przepis art. 6 u.d.i.p. W tym zakresie zwrócić wypada uwagę na treść art. 6 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., który wskazuje, że udostępnieniu podlegają informacje publiczne, w szczególności o polityce wewnętrznej i zagranicznej, w tym o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej (lit. "a"), projektowaniu aktów normatywnych (lit. "b") oraz programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań (lit. "c"). Prawo do informacji publicznej obejmuje w szczególności uprawnienie do uzyskania informacji publicznej oraz wglądu do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 u.d.i.p.). W przedmiotowej sprawie skarżący wnioskował o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie "Jakie programy komputerowe i aplikacje posiada Gmina w swoich zasobach, na których pracują pracownicy Gminy?". Z powyższego wynika, że wnioskowane przez skarżącego informacje niewątpliwie stanowiły informację publiczną w rozumieniu powoływanej ustawy, co nie jest objęte sporem między skarżącym, a organem administracji. Do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, a więc i Wójt Gminy P. (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), co w sprawie także nie jest kwestionowane. Wobec stwierdzenia, że organ był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, a wnioskowane przez skarżącego dane stanowią taką informację, przystąpić należy do oceny, czy Wójt jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji, pozostaje w bezczynności. Bezczynność organu na gruncie powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno – technicznej, czyli do udostępnienia informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, nie wydaje także decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, ani na piśmie nie udziela odpowiedzi, że żądanej informacji publicznej nie posiada. Celem skargi na bezczynność jest z kolei zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Badając zasadność skargi na bezczynność sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia. W przedmiotowej sprawie skarżąca w dniu 3 października 2017 r. (w formie wiadomości mailowej) zwrócił się do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Organ wskazał natomiast, że wspomniany wniosek otrzymał dopiero wraz ze skargą na bezczynność. Wyjaśnił, że skarżący świadomie wybierając z jednej strony najprostszy a jednocześnie najbardziej ryzykowny sposób doręczenia pisma w pewien sposób przyczynił się do zaistniałej sytuacji w zakresie możliwości udzielenia odpowiedzi na jego wniosek. Zdaniem organu skarżący powinien liczyć się z tym, że wysłanie e-maila z nieznanego adresu powoduje ryzyko uznania takiego maila za spam przez oprogramowanie antyspamowe, przez co może być niewidoczny dla odbiorcy. Trudno jednak uznać to wyjaśnienie organu za uzasadnione, bowiem Spółka skierowała swój wniosek na adres [...], wskazany na urzędowej oficjalnej stronie BIP Urzędu Gminy P.. Skoro organ wskazuje tenże adres i na ten adres obywatele przesyłają zapytania, to mają prawo oczekiwać, iż zapytania te zostaną odczytane i zostanie im udzielona odpowiedź. Rolą organu jest zatem takie zorganizowanie pracy systemu, aby zapytania obywateli nie były kwalifikowane jako spam. Każdy petent, jeżeli skierował wniosek o udostępnienie informacji publicznej na adres wskazany przez sam organ, ma prawo oczekiwać na odpowiedź. Przypomnieć należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wskazuje jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). W judykaturze nakazuje się zaś za wniosek pisemny uznawać również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną (e-mail) - i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08). Wyjaśnić też należy, że do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych, oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu - aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1968/15; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1940/15, publ. CBOSA). Skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów (zob. postanowienie NSA z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OZ 1414/15; por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt sygn. akt I OSK 2186/14). Ryzyko nieodebrania, czy też nieodczytania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej organu, obciąża ten organ, a nie wnioskodawcę (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2897/15). Z orzecznictwa wynika w istocie domniemanie, że jeżeli wiadomość została prawidłowo nadana na oficjalny adres poczty elektronicznej organu, to znaczy, że dotarła ona do adresata. Odmienne zapatrywanie sprawiałoby, że w praktyce prawo do wnioskowania o informację publiczną za pomocą poczty elektronicznej (e-mail) byłoby iluzoryczne, a jego skuteczność zależna byłaby od woli organu. Godziłoby to w regulacje konstytucyjne, wymagające zapewnienia sprawności działania władz publicznych (preambuła Konstytucji), jak też dostępność informacji publicznej - art. 61 ust. 1 Konstytucji. Wskazać jednak należy, że dla zastosowania opisanego wyżej domniemania kluczowe jest ustalenie, czy wniosek został w ogóle wysłany drogą elektroniczną. Dopiero potwierdzenie tego faktu pozwala przenieść ciężar dowodu, że wniosek nie został doręczony, na organ administracji, na którego adres poczty elektronicznej skierowany został wniosek. W przywoływanym wyżej orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że wydruk z poczty elektronicznej nadawcy stanowi dostateczny dowód, że wiadomość zawierająca wniosek została wysłana (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2016 r., sygn. akt I OSK 1924/16). Błędna jest zatem taka wykładnia art. 13 ust. 1 u.d.i.p., według której przesłanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej drogą elektroniczną dla uznania, że został on skutecznie złożony wymaga od wnioskodawcy potwierdzenia otrzymania wniosku przez organ. Taka wykładnia zaprezentowana w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę nie znajduje zdaniem Sądu odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach. Nie budzi wątpliwości, że skarżący podsiadał prawo do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w formie elektronicznej i z takiej drogi skorzystał przesyłając na adres elektroniczny organu wniosek o udzielenie informacji publicznej. Skoro adres poczty elektronicznej został opublikowany przez sam organ na stronie internetowej Gminy, to należy przyjąć, iż organ zobowiązuje się do obsługi elektronicznej skrzynki pocztowej w sposób sprawny, umożliwiający skuteczny przepływ informacji. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga na bezczynność Wójta Gminy P. w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej z 3 października 2017 r. zasługuje na uwzględnienie, co skutkuje zobowiązaniem organu przez Sąd do wydania rozstrzygnięcia w sprawie w zakreślonym w wyroku terminie. Z analizy dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy, przekazanych do Sądu wraz ze skargą wynika, że organ nie udzielił stosownej informacji, czym nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przystępując natomiast do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący, Sąd uznał, że należy jej przypisać cechy rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu. (vide wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Jak wskazuje się w orzecznictwie "rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty" (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Powyższy wniosek jest w stanie faktycznym sprawy jak najbardziej uzasadniony. Zauważyć należy, że organ - jak wynika z odpowiedzi na skargę - znał treść wniosku od 1 grudnia 2017 r. i nadal pozostawał w bezczynności (pismo Wójta z 29 grudnia 2017 r. k. 21 akt sądowych). Zatem także podana przez organ okoliczność nie może usprawiedliwiać nie udzielenia do dnia wydania wyroku odpowiedzi na wniosek strony skarżącej. Tym bardziej, że wniosek dotyczy informacji, której udzielenie nie wymaga dużego nakładu sił i środków. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).