VIII SAB/Wa 124/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi P. M. - wspólnika spółki cywilnej "[...]" na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] z siedzibą w W. w przedmiocie przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na 2011 rok 1) stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] z siedzibą w W. w sprawie przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na 2011 rok; 2) stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierza Kierownikowi Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] z siedzibą w W. grzywnę w wysokości [...] ([...]) złotych; 4) zasądza od Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] z siedzibą w W. na rzecz skarżącego P. M. – wspólnika spółki cywilnej "[...]" kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga P. M. – wspólnika spółki cywilnej "[...]" na przewlekłe prowadzenie przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] z siedzibą w [...] postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2011 rok. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu [...] maja 2011 r. P. M. – wspólnik spółki cywilnej "[...]" z siedzibą w [...] (dalej jako "skarżący") złożył do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (dalej także jako "płatności OB") na 2011 rok. Zawiadomieniem z [...] maja 2013 r. Kierownik BP ARiMR w [...], w związku ze zmianą siedziby spółki, przekazał sprawę do organu właściwego – Kierownika Biura Powiatowego ARiMR [...] z siedzibą w [...] (dalej jako: "Kierownik ARiMR w [...]" lub "organ I instancji"). Powyższe zawiadomienie wpłynęło do Kierownika ARiMR w [...] w dniu [...] maja 2013 r. Zawiadomieniem z [...] marca 2015 r. Kierownik ARiMR w [...] poinformował skarżącego, że postępowanie w sprawie przyznania przedmiotowych płatności, z uwagi na charakter sprawy i konieczność przeprowadzenia dodatkowych ustaleń, ulegnie przedłużeniu. Termin załatwienia sprawy określił do 30 czerwca 2015 r. Pismem z 21 kwietnia 2015 r. Kierownik ARiMR w [...] wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień w sprawie w zakresie wskazania wszystkich wspólników "[...]" spółki cywilnej na przestrzeni lat 2008-2015 z podaniem daty dotyczącej każdej zmiany wspólników tego podmiotu. Na powyższe wezwanie organu skarżący udzielił odpowiedzi pismem z 28 kwietnia 2015 r. W dniu [...] maja 2015 r. skarżący wniósł do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] (dalej jako "Dyrektor ARiMR") zażalenie na przewlekłe prowadzenie przez Kierownika ARiMR w [...] postępowania w sprawie przyznania przedmiotowych płatności. Postanowieniem z [...] czerwca 2015 r. Dyrektor ARiMR uznał zażalenie skarżącego na niezałatwienie sprawy w terminie oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania za uzasadnione, wyznaczył organowi I instancji dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 15 sierpnia 2015 r. oraz stwierdził, że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z [...] czerwca 2015 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Kierownika ARiMR w [...] postępowania w sprawie przyznania płatności OB na 2011 rok. Skarżący wniósł o uznanie skargi za zasadną oraz o wymierzenie grzywny celem zdyscyplinowania Kierownika ARiMR w [...]. Wskazał, że w sprawie wyczerpana została droga administracyjna poprzez złożenie do organu nadzoru zażalenia w trybie art. 37 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), które zostało uznane za zasadne. Podniósł, że zdaniem organu nadzoru, niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ odwoławczy pominął jednak fakt, że organ I instancji lekceważy swoje obowiązki nie czyniąc nic w sprawie, pozostając w bezczynności i przewlekłości. W odpowiedzi na skargę Kierownik ARiMR w [...] wniósł o oddalenie skargi, powołując się na niezwykle skomplikowany i rozbudowany charakter sprawy wymagający przeprowadzenia szczegółowej analizy zgromadzonego materiału dowodowego. Na rozprawie przed Sądem w dniu 22 marca 2016 r. pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że nie domaga się wydania decyzji w niniejszej sprawie, bowiem została ona już przez organ wydana. Nadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r, poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Wskazany wyżej przepis ma zastosowanie w niniejszej sprawie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), to jest przed 15 sierpnia 2015 r., z uwagi na treść art. 2 w zw. z art. 1 pkt 1 tej ustawy. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest sprawność prowadzenia przez organ postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku złożonego przez skarżącego w dniu [...] maja 2011 r. w sprawie przyznania płatności OB na 2011 rok. W pierwszej kolejności podać trzeba, że zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. warunkiem dopuszczalności złożenia skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak: zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, formalnym warunkiem jej dopuszczalności jest wcześniejsze złożenie zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. Nie ma przy tym znaczenia, czy zażalenie takie zostało rozpatrzone oraz jakie stanowisko zajął w sprawie organ wyższego stopnia (por. wyrok WSA w Opolu z 22 grudnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Op 38/14, publ. cbois). Skarżący wnosząc w trybie art. 37 § 1 k.p.a. zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania - co jest okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie - otworzył sobie drogę do sądowej kontroli prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania dochodzonych płatności. Oznacza to, że wymóg formalny, o jakim mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. w postaci złożenia zażalenia z art. 37 § 1 k.p.a. w odniesieniu do skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie wszczętej wnioskiem z 16 maja 2011 r. został przez skarżącego spełniony. Sąd administracyjny rozpoznając sprawę ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania pod kątem zarzutu przewlekłości bada czy podejmowane czynności zmierzały do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są podejmowane, a także czy czynności podejmowane przez organ nie mają charakteru pozornego. Przedmiotowe postępowanie, zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia [...] maja 2011 r., jest prowadzone na podstawie przepisów ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U z 2012 r., poz. 1164 ze zm.). Z art. 3 ust. 1 tej ustawy wynika, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach UE, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zgodnie z art. 19 ust. 1 pkt 7 ww. ustawy o każdym niezałatwieniu sprawy dotyczącej przyznania płatności obszarowych oraz płatności do krów i owiec do dnia 1 marca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek, Agencja zawiadamia rolnika, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Tak więc organy z uwagi na dużą liczbę wniosków o dopłaty mają czas na załatwienie ich do 1 marca roku następnego. Niewątpliwie organ administracji publicznej w przedmiotowej sprawie nie zakończył postępowania wynikającego z wniosku z dnia [...] maja 2011 r. w powyższym terminie. Co prawda postępowanie przez okres pierwszych dwóch lat toczyło się przed Kierownikiem BP ARiMR w [...], niemniej jednak od 14 maja 2013 r. właściwym organem do załatwienia niniejszej sprawy był Kierownik ARiMR w [...]. Organ administracji publicznej zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. powinien zaś działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" nie zostało zdefiniowane w ustawie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie podkreśla się, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (patrz: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (patrz: J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Zatem o przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice. W wyroku z 26 października 2012 r. w sprawie II OSK 1956/12 (publ. cbois) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. daje stronie możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania, jak również jego bezczynność. Uprawnienie to sprowadza się do żądania wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa. Na sąd nakłada natomiast, obok oceny czy mamy do czynienia z przewlekłością lub bezczynnością, obowiązek ustalenia czy miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd może także, na wniosek lub z urzędu, orzec o wymierzeniu organowi grzywny (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, aby od 14 maja 2013 r., tj. od przekazania sprawy przez Kierownika BP ARiMR w [...] do Kierownika ARiMR w [...] w związku ze zmianą siedziby spółki, skarżony organ podejmował jakiekolwiek czynności w celu załatwienia sprawy. Dopiero w dniu 30 marca 2015 r. działając na podstawie art. 36 k.p.a. poinformował skarżącego o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, uzasadniając to charakterem sprawy i koniecznością przeprowadzenia dodatkowych ustaleń oraz określając nowy termin jej rozpoznania. Nie określił natomiast, jakie konkretnie w sprawie winny być wykonane czynności, jaki jest ich zakres i związek z rozpoznanym wnioskiem o przyznanie płatności OB na 2011 r. Z powyższego wynika, że Kierownik ARiMR w [...] w przedmiotowej sprawie nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Organ do dnia 30 marca 2015 r. jakby "zapomniał" o tym, że wniosek skarżącego z dnia [...] maja 2011 r. dotyczy nie tylko płatności ONW, ale również płatności OB. W zakresie bowiem postępowania o przyznanie płatności OB w ogóle nie informował nawet skarżącego o konieczności przedłużenia postępowania administracyjnego. Informując zaś skarżącego w dniu 30 marca 2015 r. o przedłużeniu postępowania jako powód niezałatwienia sprawy w terminie wskazał przeprowadzenie dodatkowych ustaleń. Okoliczność konieczności przeprowadzenia tych "dodatkowych ustaleń" nie znajduje jednak potwierdzenia w aktach sprawy. W związku z nieprecyzyjnie wskazaną przyczyną przedłużenia terminu załatwienia sprawy nie wiadomo nawet w jakim kierunku zmierzało postępowanie wyjaśniające organu I instancji. Zdaniem Sądu, Kierownik ARiMR w [...], aby uniknąć zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania w tej sprawie winien przedstawić cały tok postępowania, zakres czynności dokonywanych, a niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Samo odwoływanie się do skomplikowanego charakteru sprawy i potrzeby wykonywania wielu czynności w sprawie, bez odpowiedniego udokumentowania tego, nie może zaś stanowić podstawy do uznania, że nie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania. Przystępując do oceny czy przewlekłość miała charakter rażący należy stwierdzić, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Do uznania jako rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, a także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Przewlekłe prowadzenie postępowania musi charakteryzować się podejmowaniem kolejnych czynności z przekroczeniem terminów i musi być pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W kontrolowanej sprawie wniosek spółki o przyznanie płatności OB na 2011 rok został przekazany Kierownikowi ARiMR w [...] zgodnie z właściwością miejscową 14 maja 2013 r. Do dnia zaś złożenia przez skarżącego skargi do sądu administracyjnego w miesiącu czerwcu 2015 r., a więc mimo upływu ponad dwóch lat, nie została jednak wydana decyzja w sprawie. Co więcej, organ do dnia 30 marca 2015 r. w ogóle nie informował skarżącego o stanie sprawy, czy też nawet o konieczności przedłużenia postępowania administracyjnego. Powyższe, w ocenie Sądu, pozwala uznać, że stwierdzona przewlekłość w prowadzeniu przedmiotowego postępowania przez Kierownika ARiMR w [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika ARiMR w [...] (punkt 1 wyroku) uznając jednocześnie, że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2 wyroku). Sąd, uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie przedmiotowego postępowania, nie zobowiązał Kierownika ARiMR w [...] do wydania w określonym terminie decyzji w sprawie z uwagi na oświadczenie pełnomocnika skarżącego złożone na rozprawie, z którego to wynika, że nastąpiło już wydanie przez organ decyzji w sprawie dotyczącej płatności OB na 2011 rok. Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd wymierzył organowi celem jego zdyscyplinowania grzywnę w wysokości [...] zł (punkt 3 wyroku), zaś o kosztach postępowania orzekł, biorąc za podstawę art. 200, art. 205 § 2, art. 209 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.). Wskazana w punkcie 4 wyroku kwota obejmuje kwotę 100 zł uiszczonego wpisu od skargi, 240 zł wynagrodzenia pełnomocnika oraz kwotę 17 zł opłaty skarbowej od dokumentu pełnomocnictwa.