VIII SAB/Wa 128/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa . w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowych na 2009 rok 1) stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa W. z siedzibą w W. w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowych na 2009 rok; 2) stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierza Kierownikowi Powiatowego Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa W. z siedzibą w W. grzywnę w wysokości 200 (dwieście) złotych; 4) zasądza od Kierownika Powiatowego Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa W. z siedzibą w W. na rzecz skarżącego [...] kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga P. M.– wspólnika spółki cywilnej "[...]" na przewlekłe prowadzenie przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa W. [...]z siedzibą w W. postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2009 rok. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu [...] maja 2009 r. P. M.– wspólnik spółki cywilnej "[...]" z siedzibą w B. (dalej: skarżący) złożył do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (dalej: Kierownik BP w B., organ I instancji) wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych (dalej także: płatność PRŚ) na 2009 rok. Decyzją Nr [...] z [...] grudnia 2009 r. organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne uznając, że spółka cywilna nie posiada przymiotu strony do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie przedmiotowej płatności. Na skutek złożonego odwołania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: Dyrektor ARiMR, organ odwoławczy), decyzją Nr [...] z [...] kwietnia 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 grudnia 2010 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 650/10) uchylił decyzje organów obu instancji, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 października 2012 r. (sygn. akt II GSK 1193/11) oddalił skargę kasacyjną Dyrektora ARiMR. Wskazane rozstrzygnięcia wpłynęły do organu I instancji – [...] lutego 2013 r. Pismem z [...] lutego 2013 r. organ I instancji wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień w sprawie. W odpowiedzi na powyższe w dniu [...] kwietnia 2013 r. skarżący złożył wyjaśnienia wraz z dokumentami. Zawiadomieniem z [...] maja 2013 r. Kierownik BP w B. w związku ze zmianą siedziby spółki przekazał sprawę do organu właściwego – Kierownika Biura Powiatowego ARiMR W. [...] z siedzibą w W. (dalej: Kierownik BP w W.). Ww. zawiadomienie wpłynęło do Kierownika BP w W. [...] maja 2013 r. Zawiadomieniem z [...] maja 2013 r. Kierownik BP w W. poinformował skarżącego, że postępowanie w sprawie przyznania przedmiotowej płatności na 2009 rok, z uwagi na charakter sprawy i konieczność przeprowadzenia dodatkowych ustaleń, ulegnie przedłużeniu. Termin załatwienia sprawy określił do [...] czerwca 2013 r. Kolejnymi zawiadomieniami z: [...] czerwca 2013 r., [...] sierpnia 2013 r., [...] września 2013 r., [...] grudnia 2013 r., [...] stycznia 2014 r., [...] marca 2014 r., [...] maja 2014 r., [...] lipca 2014 r., [...] sierpnia 2014 r., [...] października 2014 r., [...] grudnia 2014 r. i [...] marca 2015 r. organ określił termin załatwienia sprawy odpowiednio do: [...] lipca 2013 r., [...] września 2013 r., [...] listopada 2013 r., [...] stycznia 2014 r., [...] marca 2014 r., [...] maja 2014 r., [...] lipca 2014 r., [...] sierpnia 2014 r., [...] października 2014 r., [...] grudnia 2014 r., [...] marca 2015 r. i [...] czerwca 2015 r. Pismami z [...] kwietnia 2015 r. Kierownik BP w W. wezwał – M. M., M. D., P. M. (skarżącego) i M. P. do złożenia wyjaśnień (osobiście lub na piśmie). W odpowiedzi na ww. wezwanie M. D. i M. P. złożyli oświadczenia odpowiednio w dniach: [...] i [...] kwietnia 2015 r., natomiast oświadczenie i dokumenty od skarżącego wpłynęły do Kierownika BP w W. [...] maja 2015 r. W dniu [...] maja 2015 r. skarżący wniósł do Dyrektora ARiMR zażalenie na przewlekłe prowadzenie przez Kierownika BP w W. postępowania w sprawie przyznania przedmiotowej płatności. Postanowieniem Nr [...] z [...] czerwca 2015 r. Dyrektora ARiMR orzekł o uznaniu zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie za zasadne, wyznaczył termin załatwienia sprawy do [...] sierpnia 2015 r. oraz uznał, że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zawiadomieniem z [...] czerwca 2015 r. Kierownik BP w W. poinformował skarżącego, że postępowanie w sprawie przyznania przedmiotowej płatności na 2009 rok, z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowych ustaleń, ulegnie przedłużeniu. Termin załatwienia sprawy określił do [...] września 2015 r. Pismem z [...] lipca 2015 r. (data złożenia skargi do Kierownika BP w W.) skarżący wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie przez Kierownika BP w W. postępowania w sprawie przyznania płatności PRŚ na 2009 rok, żądając uznania jej za zasadną oraz wymierzenia organowi grzywny celem jego zdyscyplinowania. Wskazał, iż w sprawie wyczerpana została droga administracyjna poprzez złożenie do organu nadzoru zażalenia w trybie art. 37 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), które zostało uznane za zasadne. Zdaniem organu nadzoru, niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ odwoławczy pominął jednak fakt, że postępowanie ma pięcioletnią historię. Kierownik BP w W. od [...] września 2013 r. do złożenia przez skarżącego zażalenia pozostawał w bezczynności i przewlekłości. W odpowiedzi na skargę Kierownik BP w W. wniósł o oddalenie skargi, przedstawiając przebieg postępowania w sprawie. Na rozprawie w dniu 2 marca 2015 r. pełnomocnik skarżącego sprecyzował zakres skargi, wnosząc o stwierdzenie przewlekłości w prowadzeniu postępowania w okresie od [...] lipca 2013 r. oraz uznanie, że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nadto wniósł o wymierzenie organowi grzywny i zasądzenie kosztów postępowania. Wyjaśnił także, że w sierpniu 2015 r. Kierownik BP w W. wydał decyzję o odmowie przyznania płatności, która jednak w wyniku postępowania odwoławczego została uchylona decyzją Dyrektora ARiMR w dniu [...] października 2015 r. (protokół rozprawy k. [...] akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r, poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Wskazany wyżej przepis ma zastosowanie w niniejszej sprawie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), to jest przed 15 sierpnia 2015 r., z uwagi na treść art. 2 w zw. z art. 1 pkt 1 tej ustawy. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest sprawność prowadzenia przez organ postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku złożonego przez skarżącego [...] maja 2009 r. w sprawie przyznania płatności PRŚ na 2009 rok. W pierwszej kolejności podać trzeba, iż zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., warunkiem dopuszczalności złożenia skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak: zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, formalnym warunkiem dopuszczalności jest poprzedzenie jej złożeniem zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. Nie ma przy tym znaczenia, czy zażalenie takie zostało rozpatrzone oraz jakie stanowisko zajął w sprawie organ wyższego stopnia (por. wyrok WSA w Opolu z 22 grudnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Op 38/14, publ. cbois). W niniejszej sprawie wymóg ten został spełniony, a okoliczność ta nie jest sporna. Przedmiotowe postępowanie, zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia [...] maja 2009 r., jest prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427, zwana dalej: ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. 2009 r. Nr 33, poz. 262, zwane dalej: rozporządzeniem rolnośrodowiskowym). W pierwszej kolejności obowiązują więc terminy załatwienia wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, wynikające z § 21 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Kierownik biura powiatowego Agencji wydaje decyzje w sprawie przyznania pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych w terminie od dnia 1 grudnia roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności PRŚ, do dnia 1 marca roku następującego po roku, w którym został złożony ten wniosek (§ 21 ust. 2 ww. rozporządzenia). Natomiast o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ ten zawiadamia na piśmie rolnika, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (§ 21 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego). Niewątpliwie organy administracji publicznej w przedmiotowej sprawie nie zakończyły postępowania wynikającego z wniosku z dnia [...] maja 2009 r. w powyższym terminie, chociaż zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. powinny działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" nie zostało zdefiniowane w ustawie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie podkreśla się, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (patrz: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (patrz: J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Zatem o przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice. W wyroku z 26 października 2012 r. w sprawie II OSK 1956/12 (publ. cbois) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. daje stronie możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania, jak również jego bezczynność. Uprawnienie to sprowadza się do żądania wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa. Na sąd nakłada natomiast, obok oceny czy mamy do czynienia z przewlekłością lub bezczynnością, obowiązek ustalenia czy miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd może także, na wniosek lub z urzędu, orzec o wymierzeniu organowi grzywny (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, aby od [...] maja 2013 r., tj. od przekazania sprawy przez Kierownika BP w B. do Kierownika BP w W. w związku ze zmianą siedziby spółki, istniały jakiekolwiek okoliczności uniemożliwiające organowi rozpoznanie sprawy z wniosku skarżącego o przyznanie płatności. Zarówno z akt sprawy, jak również stanowiska organu nie wynikają przyczyny mogące stanowić usprawiedliwienie takiego stanu rzeczy. Na podstawie przedstawionych akt administracyjnych stwierdzić trzeba, że od otrzymania sprawy w maju 2013 r. do dnia [...] kwietnia 2015 r. (okres prawie 2 lat) Kierownik BP w W. nie podjął żądnej czynności w celu załatwienia wniosku spółki o przyznanie przedmiotowych płatności. W okresie tym organ na podstawie art. 36 k.p.a. trzynaście razy informował skarżącego o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, każdorazowo określając nowy termin jej rozpoznania. Dokonując przedłużenia postępowania w sprawie powoływał się na charakter sprawy sprawiający, że jej załatwienie wymaga przeprowadzenia dodatkowych ustaleń. Nie określił natomiast, jakie konkretnie w sprawie winny być wykonane czynności, jaki jest ich zakres i związek z rozpoznawanym wnioskiem o przyznanie płatności. Ponadto z akt administracyjnych nie wynika, aby Kierownik BP w W. w istocie dokonywał dodatkowych ustaleń, które zapowiadał w zawiadomieniach o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Określonych ww. zawiadomieniami terminów nie dotrzymywał i - jak wskazano wyżej - pierwszą czynność w sprawie podjął po prawie 2 latach. Zdaniem Sądu, Kierownik BP w W. przewlekle prowadził postępowanie, bowiem po przekazaniu mu sprawy według właściwości miejscowej w maju 2015 r. nie podjął żadnych czynności w sprawie prowadzących do wydania stosownej decyzji rozstrzygającej wniosek spółki o przyznanie przedmiotowych płatności na 2009 rok. Nie wykazał przy tym, że wystąpiły przesłanki uniemożliwiające rozstrzygnięcie sprawy w terminie przewidzianym w przepisach art. 35 § 1 oraz 3 k.p.a. lub w innym rozsądnym terminie. Organ, aby uniknąć zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania w tej sprawie winien przedstawić cały tok postępowania, w szczególności zakres niezbędnych czynności dokonywanych w celu wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Samo odwoływanie się do skomplikowanego charakteru sprawy i potrzeby wykonywania wielu czynności w sprawie, bez odpowiedniego udokumentowania tego, nie może stanowić podstawy do uznania, iż nie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania. Przystępując do oceny czy przewlekłość miała charakter rażący należy stwierdzić, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Do uznania jako rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, a także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Przewlekłe prowadzenie postępowania musi charakteryzować się podejmowaniem kolejnych czynności z przekroczeniem terminów i musi być pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W kontrolowanej sprawie wniosek spółki o przyznanie płatności PRŚ na 2009 rok został przekazany Kierownikowi BP w W. zgodnie z właściwością miejscową [...] maja 2013 r. i od tej daty oczekuje na załatwienie. Przy czym, jak wynika z akt sprawy, pierwszą czynnością jaką organ I instancji podjął w celu rozpoznania wniosku, było wezwanie skarżącego z [...] kwietnia 2015 r. do złożenia wyjaśnień, a następnie po uzyskaniu tych wyjaśnień w dniu [...] kwietnia 2015 r. organ poinformował jedynie stronę o kolejnym terminie załatwienia sprawy. Powyższe, w ocenie Sądu, pozwala uznać, że istnieje podstawa do uznania, iż przewlekłość w prowadzeniu postępowania w wymiarze prawie 2 lat miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Kierownik BP w W. nie wykazał, aby w tym czasie wykonywał jakiekolwiek czynności w sprawie, pomimo (jak twierdzi w odpowiedzi na skargę) przeprowadzał czynności w postaci porównywania materiału dowodowego zgromadzonego w sprawach spółek prowadzonych przez skarżącego. Brak jednak w aktach notatek i raportów z tych czynności, czego nie można tłumaczyć "niezwykle skomplikowanym i rozbudowanym charakterem sprawy". Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika BP w W. (punkt 1 wyroku, sprostowany postanowieniem z dnia 3 marca 2016 r. k. [...]-[...] akt sądowych). Sąd, uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie przedmiotowego postępowania nie zobowiązał Kierownika BP w W. do wydania w określonym terminie decyzji w sprawie, bowiem – jak wynika z oświadczenia pełnomocnika skarżącego złożonego na rozprawie w dniu 2 marca 2016 r. – skarżony organ w sierpniu 2015 r. wydał decyzję merytoryczną w sprawie. Jednocześnie Sąd uznał, że stwierdzona przewlekłość Kierownika BP w W. w prowadzeniu postępowania w tej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2 wyroku). Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd wymierzył organowi grzywnę w wysokości [...] zł (punkt 3 wyroku), zaś o kosztach postępowania orzekł, biorąc za podstawę art. 200, art. 205 § 2, art. 209 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.). Wskazana w punkcie 4 wyroku kwota obejmuje [...] zł wynagrodzenia pełnomocnika oraz [...] zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.