VIII SAB/Wa 136/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Starszy referent Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi P. M. wspólnika spółki cywilnej "[...]" na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] z siedzibą w [.] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2013 rok 1) zobowiązuje Kierownika Powiatowego Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] z siedzibą w [...] do wydania rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku spółki cywilnej "[...]" o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2013 rok w terminie dwóch miesięcy od daty otrzymania prawomocnego orzeczenia wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2) stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] z siedzibą w [...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierza Kierownikowi Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] z siedzibą w [...] grzywnę w wysokości [...] ([...]) złotych; 4) zasądza od Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] z siedzibą w [...] na rzecz skarżącego P. M. wspólnika spółki cywilnej "[...]" kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga P. M. – wspólnika spółki cywilnej "[...]" na przewlekłe prowadzenie przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] z siedzibą w [...] postępowania w sprawie przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2013 rok. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu [...] maja 2013 r. P. M. – wspólnik spółki cywilnej "[...]" (dalej jako "skarżący") złożył do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR [...] z siedzibą w [...] (dalej jako: "Kierownik ARiMR w [...]" lub "organ I instancji") wniosek o przyznanie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (dalej jako "płatności ONW") na 2013 rok. Zawiadomieniem z 28 lutego 2014 r. Kierownik ARiMR w [...] poinformował skarżącego, że postępowanie w sprawie przyznania przedmiotowych płatności, z uwagi na przyczyny proceduralno – techniczne niezależne od organu I instancji nie zostały jeszcze zakończone niezbędne kontrole mające wpływ na wydanie decyzji. Termin załatwienia sprawy określił do 30 kwietnia 2014 r. Kolejnymi zawiadomieniami z: 30 kwietnia 2014 r., 23 czerwca 2014 r., 25 sierpnia 2014 r., 25 października 2014 r., 29 grudnia 2014 r., 30 marca 2015 r. organ powołując się na ww. przyczyny wskazywał kolejne terminy załatwienia sprawy. Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. organ I instancji wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień co do stanu prawnego gruntów zgłaszanych do płatności, sposobu wykonywania prac polowych na tych gruntach, rodzajów upraw i okoliczności potwierdzających posiadanie gruntów. Na powyższe wezwanie organu skarżący udzielił odpowiedzi pismem z [...] kwietnia 2015 r. Kolejnym pismem, z dnia [...] kwietnia 2015 r. Kierownik ARiMR w [...] wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień w sprawie w zakresie wskazania wszystkich wspólników "[...]" spółki cywilnej na przestrzeni lat 2007-2015 z podaniem daty dotyczącej każdej zmiany wspólników tego podmiotu. W odpowiedzi na powyższe wezwanie organu skarżący zareagował w piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. W dniu 19 maja 2015 r. skarżący wniósł do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] (dalej jako "Dyrektor ARiMR") zażalenie na przewlekłe prowadzenie przez Kierownika ARiMR w [...] postępowania w sprawie przyznania przedmiotowych płatności. Postanowieniem z [...] czerwca 2015 r. Dyrektor ARiMR uznał zażalenie skarżącego na niezałatwienie sprawy w terminie oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania za nieuzasadnione. Pismem z [...] czerwca 2015 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Kierownika ARiMR w [...] postępowania w sprawie przyznania płatności ONW na 2013 rok. Skarżący wniósł o uznanie skargi za zasadną oraz o wymierzenie grzywny celem zdyscyplinowania Kierownika ARiMR w [...]. Wskazał, że w sprawie wyczerpana została droga administracyjna poprzez złożenie do organu nadzoru zażalenia w trybie art. 37 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), które zostało uznane za nieuzasadnione. Organ odwoławczy pominął jednak fakt, że organ I instancji lekceważy swoje obowiązki, nie przeprowadził bowiem żadnych czynności w sprawie, pozostając w bezczynności i przewlekłości. W odpowiedzi na skargę Kierownik ARiMR w [...] wniósł o oddalenie skargi, powołując się na niezwykle skomplikowany i rozbudowany charakter sprawy wymagający przeprowadzenia szczegółowej analizy zgromadzonego materiału dowodowego. Na rozprawie przed Sądem w dniu 13 kwietnia 2016 r. pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że organ nadal pozostaje w bezczynności bowiem do tej pory nie wydał decyzji w niniejszej sprawie. Nadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r, poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Wskazany wyżej przepis ma zastosowanie w niniejszej sprawie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), to jest przed 15 sierpnia 2015 r., z uwagi na treść art. 2 w zw. z art. 1 pkt 1 tej ustawy. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest sprawność prowadzenia przez organ postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku złożonego przez spółkę cywilną "[...]" w dniu [...] maja 2013 r. w sprawie przyznania płatności ONW na 2013 rok. W pierwszej kolejności podać trzeba, że zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. warunkiem dopuszczalności złożenia skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak: zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, formalnym warunkiem jej dopuszczalności jest wcześniejsze złożenie zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. Nie ma przy tym znaczenia, czy zażalenie takie zostało rozpatrzone oraz jakie stanowisko zajął w sprawie organ wyższego stopnia (por. wyrok WSA w Opolu z 22 grudnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Op 38/14, publ. cbois). Skarżący wnosząc w trybie art. 37 § 1 k.p.a. zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania - co jest okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie - otworzył sobie drogę do sądowej kontroli prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania dochodzonych płatności. Oznacza to, że wymóg formalny, o jakim mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. w postaci złożenia zażalenia z art. 37 § 1 k.p.a. w odniesieniu do skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie wszczętej wnioskiem z [...] maja 2013 r. został przez skarżącego spełniony. Sąd administracyjny rozpoznając sprawę ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania pod kątem zarzutu przewlekłości bada czy podejmowane czynności zmierzały do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są podejmowane, a także czy czynności podejmowane przez organ nie mają charakteru pozornego. Przedmiotowe postępowanie, zainicjowane wnioskiem z dnia [...] maja 2013 r., jest prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427, dalej jako "ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich") oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 40, poz. 329 ze zm.). Zgodnie z § 5 ust. 6 ww. rozporządzenia kierownik biura powiatowego Agencji zawiadamia rolnika o przyczynach niezałatwienia sprawy dotyczącej przyznania płatności ONW do dnia 1 marca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności ONW, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Płatności ONW są wypłacane w terminie do dnia 30 czerwca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności ONW (§ 5 ust. 7 ww. rozporządzenia). Niewątpliwie organ administracji publicznej w przedmiotowej sprawie nie zakończył postępowania wynikającego z wniosku z dnia [...] maja 2013 r. w powyższym terminie. Zgodnie zaś z art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Organ administracji publicznej zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. powinien więc działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" nie zostało zdefiniowane w ustawie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie podkreśla się, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (patrz: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (patrz: J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Zatem o przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice. W wyroku z 26 października 2012 r. w sprawie II OSK 1956/12 (publ. cbois) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. daje stronie możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania, jak również jego bezczynność. Uprawnienie to sprowadza się do żądania wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa. Na sąd nakłada natomiast, obok oceny czy mamy do czynienia z przewlekłością lub bezczynnością, obowiązek ustalenia czy miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd może także, na wniosek lub z urzędu, orzec o wymierzeniu organowi grzywny (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, aby od [...] maja 2013 r., tj. od daty złożenia wniosku, skarżony organ podejmował jakiekolwiek czynności w celu załatwienia sprawy. Informował jedynie wnioskującą o przyznanie płatności spółkę cywilną, że z uwagi na przyczyny proceduralno – techniczne niezależne od organu I instancji nie zostały jeszcze zakończone niezbędne kontrole mające wpływ na wydanie decyzji, każdorazowo przy tym określając nowy termin rozpoznania sprawy. Nie wyjaśnił natomiast, jakie konkretnie w sprawie zostały wykonane czynności, jaki jest ich zakres i związek z wnioskiem o przyznanie płatności ONW na 2013 r. Z powyższego wynika, że Kierownik ARiMR w [...] w przedmiotowej sprawie nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Zdaniem Sądu, Kierownik ARiMR w [...], aby uniknąć zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania w tej sprawie winien przedstawić cały tok postępowania, zakres czynności dokonywanych, a niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Samo odwoływanie się do skomplikowanego charakteru sprawy i potrzeby wykonywania wielu czynności w sprawie, bez odpowiedniego udokumentowania tego, nie może zaś stanowić podstawy do uznania, że nie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania. Przystępując do oceny czy przewlekłość miała charakter rażący należy stwierdzić, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Do uznania jako rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, a także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Przewlekłe prowadzenie postępowania musi charakteryzować się podejmowaniem kolejnych czynności z przekroczeniem terminów i musi być pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W kontrolowanej sprawie wniosek spółki o przyznanie płatności ONW na 2013 rok został złożony Kierownikowi ARiMR w [...] zgodnie z właściwością miejscową [...] maja 2013 r. Do dnia zaś złożenia przez skarżącego skargi do sądu administracyjnego w miesiącu czerwcu 2015 r., a więc mimo upływu ponad dwóch lat nie została jednak wydana decyzja w sprawie. Powyższe, w ocenie Sądu, pozwala uznać, że stwierdzona przewlekłość w prowadzeniu przedmiotowego postępowania przez Kierownika ARiMR w [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie jest bowiem w stanie wykazać, że wykonywał jakiekolwiek czynności w sprawie, nie informował strony o zakresie i stopniu zaawansowania postępowania oraz nie dotrzymał wyznaczonego terminu zakończenia sprawy. Ponadto, jak wskazał pełnomocnik skarżącego na rozprawie przed Sądem bezpośrednio poprzedzającej wydanie wyroku, a co nie jest kwestionowane przez organ - mimo upływu dość długiego okresu czasu, wniosek spółki cywilnej "[...]" o przyznanie przedmiotowych płatności na 2013 rok nie został dotychczas rozpoznany. Sąd uznał zatem, że Kierownik BP ARiMR przewlekle prowadził przedmiotowe postępowanie pozostając w bezczynności, czego konsekwencją jest zobowiązanie organu do rozstrzygnięcia sprawy z wniosku "[...]" s.c. z dnia [...] maja 2013 r. o przyznanie płatności, w terminie dwóch miesięcy od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem (pkt 1 wyroku wydanego w niniejszej sprawie). Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., zobowiązał Kierownika ARiMR w [...] do wydania rozstrzygnięcia w sprawie (punkt 1 wyroku) uznając jednocześnie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2 wyroku). Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd wymierzył organowi celem jego zdyscyplinowania grzywnę w wysokości [...] zł (punkt 3 wyroku), zaś o kosztach postępowania orzekł, biorąc za podstawę art. 200, art. 205 § 2, art. 209 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.). Wskazana w punkcie 4 wyroku kwota obejmuje kwotę 100 zł uiszczonego wpisu od skargi, 240 zł wynagrodzenia pełnomocnika oraz kwotę 17 zł opłaty skarbowej od dokumentu pełnomocnictwa.