VIII SAB/Wa 145/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] z siedzibą w W. w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich na rok 2013 1) stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] z siedzibą w W. w sprawie przyznania płatności bezpośrednich na rok 2013; 2) stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierza Kierownikowi Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] z siedzibą w W. grzywnę w wysokości [...] ([...]) złotych; 4) zasądza od Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] z siedzibą w W. na rzecz skarżącej [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga "[...]" spółki z o.o. z siedzibą w [...] (dalej też jako "skarżąca") na przewlekłe prowadzenie przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...]z siedzibą w [...] postępowania w sprawie przyznania płatności bezpośrednich na 2013 rok. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu [...]maja 2013 r. P. M. działający w imieniu [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] złożył do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich (dalej też jako "płatności OB") na 2013 rok. W dniu [...] lipca 2013 r. D. M. jako prezes zarządu ww. spółki złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w [...] zmianę danych we wniosku o wpis do ewidencji producentów, w którym poinformował o zmianie miejsca siedziby spółki na województwo [...], powiat [...], gmina [...], ul. [...],[...]. W związku z powyższym, Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...], zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. przekazał ww. wniosek do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] z siedzibą w [...] (dalej jako "Kierownik ARiMR" lub "organ I instancji") do rozpatrzenia zgodnie z właściwością miejscową. W dniu [...] maja 2014 r. do Kierownika ARiMR wpłynęło pismo M. P. - reprezentanta "[...]" spółki z o.o. z siedzibą w [...], następcy prawnego [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] o wstąpienie skarżącej na miejsce ww. spółki do wszelkich postępowań w sprawie płatności, o które się ona ubiega. W odpowiedzi na powyższe pismo, Kierownik ARiMR dniu [...] maja 2014 r. wystosował do skarżącej informację o konieczności złożenia przez nią wniosku transferowego. W dniu [...] lipca 2014 r. do Biura Powiatowego ARiMR w [...] wpłynął wniosek transferowy o przejęcie wniosku o przyznanie płatności przez skarżącą jako następcę prawnego [...]sp. z o.o. z siedzibą w [...]. W dniu [...] lipca 2014 r. do Kierownika ARiMR wpłynęło zawiadomienie z Biura Powiatowego ARiMR w [...] o złożeniu wniosku transferowego na 2013 r. przez skarżącą bez przekazania dokumentów do Biura Powiatowego ARiMR w [...] do rozpoznania zgodnie z właściwością. Zawiadomieniem z dnia [...] marca 2015 r. Kierownik ARiMR przekazał oryginały akt spraw [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], zgodnie z właściwością, do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...]. Pismem z dnia [...] marca 2015 r. skarżąca złożyła do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] (dalej jako "Dyrektor ARiMR") zażalenie na przewlekle prowadzenie postępowania przez Kierownika ARiMR w sprawie przyznania płatności OB na 2013 rok, wskazując, że organ I instancji zaniedbał obowiązek niezwłocznego przekazania sprawy wraz ze zmianą właściwości. Wniosek spółki został bowiem przekazany do właściwego organu dopiero 23 marca 2015 r. Dyrektor ARiMR postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. uznał zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ I instancji za uzasadnione. Pismem z [...] czerwca 2015 r. skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie przez Kierownika ARiMR postępowania w sprawie przyznania płatności OB na 2013 rok. Skarżąca ponadto wniosła o wymierzenie grzywny celem zdyscyplinowania organu I instancji. W uzasadnieniu skargi wskazała, że w sprawie wyczerpana została droga administracyjna poprzez złożenie do organu nadzoru zażalenia w trybie art. 37 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), które zostało uznane za zasadne. Zdaniem skarżącej przewlekłość Kierownika ARiMR rażąco narusza prawo. Nie do zaakceptowania jest bowiem sytuacja, gdy organ I instancji o zmianie właściwości jest informowany w połowie 2014 r., a akta spraw, w tym wnioski o płatności przesyła do organu właściwego dopiero w dniu 23 marca 2015 r. W odpowiedzi na skargę Kierownik ARiMR wniósł o oddalenie skargi, przedstawiając przebieg postępowania w sprawie. Wyjaśnił ponadto, że badał materiał dowodowy pod kątem stworzenia przez producenta sztucznych warunków do przyznania płatności. Wielowątkowy i skomplikowany charakter sprawy był zaś powodem niestandardowego czasu jej załatwienia. Na rozprawie bezpośrednio poprzedzającej wydanie wyroku, pełnomocnik skarżącej popierając skargę podniósł, że przewlekłość Kierownika ARiMR była ewidentna od września 2014 r., a tym samym miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r, poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Wskazany wyżej przepis ma zastosowanie w niniejszej sprawie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), to jest przed 15 sierpnia 2015 r., z uwagi na treść art. 2 w zw. z art. 1 pkt 1 tej ustawy. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest sprawność prowadzenia przez organ postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku złożonego przez poprzednika prawnego skarżącej w dniu [...] maja 2013 r. w sprawie przyznania płatności bezpośrednich na 2013 rok. Zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że skarżąca wnosząc w trybie art. 37 § 1 k.p.a. zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania otworzyła sobie drogę do sądowej kontroli prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania dochodzonych płatności. Oznacza to, że wymóg formalny, o jakim mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. w postaci złożenia zażalenia z art. 37 § 1 k.p.a. w odniesieniu do skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie wszczętej wnioskiem z [...] maja 2013 r. został przez skarżącą spełniony. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, warunkiem formalnym jej dopuszczalności jest poprzedzenie jej wniesienia do sądu administracyjnego, złożeniem zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. Nie ma przy tym znaczenia to, czy zażalenie takie zostało rozpatrzone oraz stanowisko, jakie zajął w sprawie organ wyższego stopnia (por. wyrok WSA w Opolu z 22 grudnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Op 38/14 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o sprawach na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl.). Bez znaczenia zatem dla niniejszego postępowania pozostaje stanowisko Dyrektora ARiMR. Już bowiem samo złożenie ww. zażalenia otworzyło skarżącej możliwość wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika ARiMR do sądu administracyjnego. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane w ustawie. W doktrynie przyjmuje się, że jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – komentarz, wyd. 5, Warszawa 2012 r., str. 44). Trzeba wskazać, że sąd administracyjny rozpoznając sprawę ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania pod kątem zarzutu przewlekłości bada czy podejmowane czynności zmierzały do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są podejmowane, a także czy czynności podejmowane przez organ nie mają charakteru pozornego. Przepis art. 3 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U z 2012 r., poz. 1164 ze zm.) stanowi, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach UE, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zgodnie z art. 19 ust.1 pkt 7 ww. ustawy o każdym niezałatwieniu sprawy dotyczącej przyznania płatności obszarowych oraz płatności do krów i owiec do dnia 1 marca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek, Agencja zawiadamia rolnika, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Tak więc organy z uwagi na dużą liczbę wniosków o dopłaty mają czas na załatwienie ich do 1 marca roku następnego. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że rację ma skarżąca wskazując na przewlekłe prowadzenie przez organ I instancji postępowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem jej poprzednika prawnego z [...] maja 2013 r. W świetle przedstawionego wyżej stanu fatycznego sprawy i opisanych działań Kierownika ARiMR ewidentnym jest bowiem, że organ pomimo posiadania od dnia [...] lipca 2014 r. informacji o złożonym przez skarżącą wniosku transferowym, do dnia 10 marca 2015 r. nie podjął czynności polegającej na przekazaniu akt spraw jej poprzednika prawnego, zgodnie z właściwością miejscową, do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...]. Powoływanie się przez Kierownika ARiMR na to, że badał on materiał dowodowy pod kątem stworzenia przez producenta sztucznych warunków do przyznania płatności, a wielowątkowy i skomplikowany charakter sprawy był powodem niestandardowego czasu jej załatwienia nie może zasługiwać na uwzględnienie bowiem rolą organu I instancji była jedynie czynność techniczna, tj. przekazanie akt sprawy zgodnie z właściwością miejscową do innego organu. Niwelacja stanu przewlekłości postępowania poprzez ostateczne przekazanie akt sprawy w miesiącu marcu 2015 r. nie zwalnia Sądu od rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie oceny czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wymieniony obowiązek wynika bowiem z treści art. 149 p.p.s.a. Przystępując zatem do oceny czy przewlekłość miała charakter rażący należy stwierdzić, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Do uznania jako rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Przewlekłe prowadzenie postępowania musi charakteryzować się podejmowaniem kolejnych czynności z przekroczeniem terminów i musi być pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W sytuacji gdy Kierownik ARiMR od 15 lipca 2014 r. do 10 marca 2015 r., a więc przez okres ponad 7 miesięcy zwlekał z przekazaniem do właściwego organu będących w jego posiadaniu akt, to w ocenie Sądu istnieje podstawa do uznania, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ w znaczny sposób przekroczył bowiem termin jaki miał na przekazanie przedmiotowych akt do właściwego organu w celu załatwienia sprawy wniosku złożonego przez poprzednika skarżącej . Mając na względzie powyższe, działając na podstawie przepisów art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. Przyjmując za podstawę rozstrzygnięcia art. 149 § 2 p.p.s.a., w tych okolicznościach Sąd wymierzył organowi grzywnę w wysokości [...] zł (punkt trzeci sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł biorąc za podstawę art. 200, art. 205 § 1, art. 209 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.). Wskazana w punkcie czwartym wyroku kwota obejmuje kwotę [...] zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi, 240 zł wynagrodzenia pełnomocnika oraz kwotę 17 zł opłaty skarbowej od dokumentu pełnomocnictwa.