VIII SAB/Wa 153/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot /sprawozdawca/, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak, Protokolant Starszy referent Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi [...]spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...]z siedzibą w [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowych na rok 2009 1) stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...]z siedzibą w [...]z wniosku [...]spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na rok 2009; 2) stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierza Kierownikowi Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] z siedzibą w [...] grzywnę w wysokości [...] ([...]) złotych; 4) zasądza od Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] z siedzibą w [...] na rzecz skarżącej [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga złożona przez P. M. – prezesa zarządu [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w F. (dalej jako – "skarżący") na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowych za rok 2009, przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa W. Z. z siedzibą w W. (dalej jako – "Kierownik BP ARiMR w W."). Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym: W dniu [...] maja 2010 roku – do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. wpłynął wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt za rok 2009. Wniosek został złożony przez P. M. reprezentującego prawa [...] spółka z o.o. (dalej jako – "[...]"), na podstawie umowy przeniesienia posiadania nieruchomości rolnych po [...] s.c. Po rozpatrzeniu tego wniosku Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. decyzją z dnia [...] stycznia 2011 roku, o numerze [...] odmówił [...] przyznania płatności z tytułu przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt za 2009 rok. W związku z odwołaniem od tej decyzji złożonym do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej jako "Dyrektor ARiMR w W.), decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 roku numer [...] Dyrektor ARiMR w W. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Następnie w wyniku rozpoznania skargi P. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, VIII Zamiejscowy Wydział w Radomiu, wyrokiem z dnia 9 maja 2013 roku, w sprawie prowadzonej pod sygn. akt VIII SA/Wa 219/13 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika BP ARiMR w B.. Akta administracyjne zostały zwrócone do Kierownika BP ARiMR w B. w dniu [...] lipca 2013 roku. Następnie w wyniku zmiany siedziby wnioskodawcy akta zostały przekazane według właściwości miejscowej do Kierownika BP ARiMR w W. w dniu [...] sierpnia 2013 roku. Kierownik BP ARiMR w W. po otrzymaniu akt sprawy skierował do Spółki [...] pisma informujące o przedłużeniu trwania postępowania: - w dniu 13 sierpnia 2013 roku zawiadamiając, że sprawa ulegnie przedłużeniu o 1 miesiąc z powodu konieczności przeprowadzenia dodatkowych ustaleń i termin jej załatwienia przewidziany został na dzień 13 września 2013 roku, - w dniu 13 września 2013 roku zawiadamiając, że sprawa ulegnie przedłużeniu o 2 miesiące z uwagi na prowadzone przez BP ARiMR z siedzibą w Z. postępowanie i termin jej załatwienia przewidziany został na dzień 13 listopada 2013 roku, - w dniu 13 listopada 2013 roku zawiadamiając, że sprawa ulegnie przedłużeniu o kolejne 2 miesiące z uwagi na prowadzone przez BP ARiMR z siedzibą w Z. postępowanie i termin jej załatwienia przewidziany został na dzień 13 stycznia 2014 roku, - w dniu 13 stycznia 2014 roku zawiadamiając, że sprawa ulegnie przedłużeniu o 2 miesiące z uwagi na prowadzone przez BP ARiMR z siedzibą w Z. postępowanie i termin jej załatwienia przewidziany został na dzień 13 marca 2014 roku, - w dniu 13 marca 2014 roku zawiadamiając, że sprawa ulegnie przedłużeniu o 2 miesiące z uwagi na prowadzone przez BP ARiMR z siedzibą w Z. postępowanie i termin jej załatwienia przewidziany został na dzień 13 maja 2013 roku, - w dniu 14 lipca 2014 roku zawiadamiając R. M. – reprezentującą prawa [...] na adres siedziby spółki w B., że sprawa ulegnie kolejnemu przedłużeniu z uwagi na prowadzone przez BP ARiMR z siedzibą w Z. postępowanie i termin jej załatwienia przewidziany został na dzień 28 sierpnia 2014 roku, - w dniu 28 sierpnia 2014 roku zawiadamiając R. M. – reprezentującą prawa Koppa Agro na adres siedziby spółki w Białobrzegach, że sprawa ulegnie kolejnemu przedłużeniu z uwagi na prowadzone przez BP ARiMR z siedzibą w Z. postępowanie i termin jej załatwienia przewidziany został na dzień 25 października 2014 roku, - w dniu 24 października 2014 roku zawiadamiając R. M. – reprezentującą prawa [...] na adres siedziby spółki w B., że sprawa ulegnie kolejnemu przedłużeniu z uwagi na prowadzone przez BP ARiMR z siedzibą w Z. postępowanie i termin jej załatwienia przewidziany został na dzień 24 grudnia 2014 roku, - w dniu 24 grudnia 2014 roku zawiadamiając R. M.z – reprezentującą prawa [...] na adres siedziby spółki w B., że sprawa ulegnie kolejnemu przedłużeniu z uwagi na prowadzone przez BP ARiMR z siedzibą w Z. postępowanie i termin jej załatwienia przewidziany został na dzień 29 marca 2015 roku. W międzyczasie w dniu [...] maja 2014 roku do Kierownika BP ARiMR w W. wpłynęło postanowienie Sądu Rejonowego dla miasta stołecznego Warszawy w Warszawie, XIV Wydziału Gospodarczego Krajowego Rejestru Karnego, sygn. akt [...], na podstawie którego dokonano połączenia spółki przez przejęcie [...] przez spółkę [...] na podstawie uchwał wspólników obu tych podmiotów. Również pismem, które wpłynęło do Kierownika BP ARiMR w W. w dniu [...] września 2014 roku został on poinformowany przez R. M. o tym, że nie jest możliwy odbiór przesyłanej przez organ korespondencji na adres siedziby [...] z uwagi na to, że spółka ta nie istnieje i została wykreślona z KRS. Zawiadomieniem z dnia 22 maja 2015 roku Kierownik ARiMR w W. przekazał według właściwości miejscowej przedmiotową sprawę do Kierownika ARiMR w B.. W dniu [...] maja 2015 roku do [...] Oddziału Regionalnego Agencji i Restrukturyzacji Rolnictwa w W. wpłynęło zażalenie sporządzone przez P. M. w trybie określonym w art. 37 § 1 k.p.a. Odwołujący wniósł o stwierdzenie, że postępowanie prowadzone było przewlekle, a organ nie dochował ciążącego na nim obowiązku niezwłocznego przekazania sprawy według właściwości miejscowej po uzyskaniu stosowanej informacji. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 roku, numer [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji i Restrukturyzacji Rolnictwa w W. uznał wniesione zażalenie za nieuzasadnione. Pismem z [...] lipca 2015 roku skarżący złożył skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika BP w W. w sprawie przyznania płatności PRŚ na 2010 rok. Strona skarżąca wskazała, iż wyczerpana została droga administracyjna poprzez złożenie do organu nadzoru zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Kierownik BP w W. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał na to, że akta sprawy po uzyskaniu informacji o przejęciu przez [...] spółki [...] zostały niezwłocznie przekazane organowi właściwemu miejscowo. Na rozprawie przeprowadzonej w dniu 16 marca 2016 roku pełnomocnicy stron sprecyzowali, że wniesiona skarga dotyczy przewlekłości postępowania w zakresie przyznania płatności rolnośrodowiskowych za rok 2009, nadto pełnomocnik skarżącego wniósł o stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie organowi grzywny w stosownej wysokości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r, poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Wskazany wyżej przepis ma zastosowanie w niniejszej sprawie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), to jest przed 15 sierpnia 2015 r., z uwagi na treść art. 2 w zw. z art. 1 pkt 1 tej ustawy. Sąd rozpatrując niniejszą sprawę poddał kontroli sprawność prowadzonego przez Kierownika BP ARiMR w W. postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku złożonego przez [...] , w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowych za 2009 rok. W pierwszej kolejności podać trzeba, iż zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. warunkiem dopuszczalności złożenia skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak: zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest jedynie warunkiem formalnym rozpoznania skargi przez sąd. Stanowisko organu wyższego stopnia zajęte w tym trybie (a więc uznanie zażalenia za uzasadnione bądź nieuzasadnione) nie ma znaczenia w świetle art. 52 § 1 ppsa. Nieistotne jest nawet, czy organ wyższego stopnia wypowie się w sprawie (wyrok WSA w Krakowie z 1 lutego 2013 roku, II SAB/Kr 206/12, Lex 1312477) W niniejszej sprawie wymóg ten został spełniony, a okoliczność ta nie jest sporna. Przedmiotowe postępowanie, zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia [...] maja 2010 roku, jest prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427, zwanej dalej: ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. 2009 r. Nr 33, poz. 262, zwanego dalej: rozporządzeniem rolnośrodowiskowym). W pierwszej kolejności obowiązują więc terminy załatwienia wniosku o przyznanie płatności PRŚ wynikające z § 21 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Kierownik biura powiatowego Agencji wydaje decyzje w sprawie przyznania pierwszej i kolejnych płatności PRŚ w terminie od dnia 1 grudnia roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności PRŚ, do dnia 1 marca roku następującego po roku, w którym został złożony ten wniosek (§ 21 ust. 2 ww. rozporządzenia). Natomiast o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ ten zawiadamia na piśmie rolnika, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy ( § 21 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego). Mając na względzie przytoczone uregulowania stwierdzić należy, iż podniesiony w skardze zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji zasługuje na pełne uwzględnienie. Bez wątpienia organ administracji publicznej w przedmiotowej sprawie nie zakończył postępowania w określonym w wyżej przytoczonych przepisach terminie, pomimo tego, że zgodnie z naczelną zasadą postępowania administracyjnego wynikającą z art. 12 § 1 k.p.a. powinien działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Odnosząc się już do samej istotny przewlekłego postępowania zaznaczyć należy, iż termin ten nie posiada definicji legalnej zawartej w przepisach k.p.a., czy też innych ustaw szczególnych. W związku z tym w celu jego wyjaśnienia konieczne jest odwołanie się do stanowiska przedstawionych w orzecznictwie, jak również doktrynie. Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (patrz: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (patrz: J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Zatem o przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice. W wyroku z 26 października 2012 r. w sprawie II OSK 1956/12 (publ. cbois) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. W sprawie niniejszej zarówno w skardze, jak również w stanowisku przedstawionym przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie nie został sprecyzowany termin, od którego organ pozostawał w przewlekłości. W związku z tym odwołać należy się do chronologii czasowej poszczególnych czynności dokonanych w postępowaniu. Akta do Kierownika BP ARiMR w W. wpłynęły w dniu [...] sierpnia 2013 roku, natomiast zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2013 roku poinformował wnioskodawcę o przedłużeniu trwania postępowania do dnia 13 września 2013 roku, kolejne przedłużenie miało miejsce 13 września 2013 roku i termin zakończenia postępowania wskazany został na dzień 13 listopada 2013 roku, w ocenie sądu początek pozostawienia organu w przewlekłości należy liczyć od dnia 5 października 2013 roku (upływ dwumiesięcznego terminu na załatwienie spraw szczególnie skomplikowanych przewidziany w art. 35 §.2 kpa). Od tego momentu do czasu kiedy akta zostały przekazane organowi miejscowo właściwemu – tj. do dnia 22 maja 2015 roku Kierownik BP ARiMR w W., poza wysłaniem stronie kilku zawiadomień o przedłużeniu trwania postępowania, nie przeprowadził żadnych czynności, które mogłyby doprowadzić do merytorycznego zakończenia jego trwania. Samo zaś wysyłania zawiadomień nie może być przyczyną stanowiącą podstawę do twierdzenia, że organ nie pozostawał w przewlekłości w prowadzonym przez siebie postępowaniu. Ponadto określenie w części zawiadomień, że postępowanie zostało przedłużone z uwagi na niezakończone postępowanie w sprawie płatności rolnośrodowiskowej za rok 2009, które po rozstrzygnięciu sporu kompetencyjnego prowadzone jest przez BP ARiMR z siedzibą w Z. jest niewystarczające. W aktach sprawy brak jest bowiem jakiegokolwiek dowodu, który mógłby świadczyć, że w czasie postępowania Kierownik BP ARiMR w W. zwracał się do wskazanego wyżej organu o udzielenie informacji na jakim etapie znajduje się ich postępowanie. Samo niejako gołosłowne zawarcie w zawiadomieniach o przedłużeniu trwania postępowania takich twierdzeń w żaden sposób nie uzasadnia prowadzenia postępowania bez dokonywania czynności przez okres blisko 2 lat. Odrębną zupełnie kwestią, która równie mocno przemawia za stwierdzeniem, iż postępowania było prowadzone przewlekle jest fakt, że od dnia 16 maja 2014 roku organ posiadał, na podstawie przesłanego postanowienia, informację, zgodnie z którą [...] Spółka z o.o. nie istnieje, ponieważ nastąpiło jej połączenie polegające na przejęciu spółki przez [...]. Mimo posiadanej informacji Kierownik BP ARiMR w W. przesyłał kolejne zawiadomienia na adres nieistniejącego już podmiotu. Sytuacja ta nie uległa zmianie pomimo informacji jaką przesłała organowi R. M. – uprzednio reprezentującej prawa spółki [...], o tym że podmiot ten nie istnieje. Zatem nie może w żaden sposób zostać uwzględnione twierdzenie organu, iż akta zostały przesłane zgodnie z właściwością niezwłocznie, skoro czynność ta została dokonana przez Kierownika BP ARiMR w W. przeszło po upływie 1 roku od uzyskania stosownej wiedzy na temat przekształceń spółki. Zdaniem Sądu, Kierownik BP ARiMR w W., aby uniknąć zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania w tej sprawie winien przedstawić cały tok postępowania, zakres czynności dokonywanych, a niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Samo odwoływanie się do skomplikowanego charakteru sprawy i potrzeby wykonywania wielu czynności w sprawie, bez odpowiedniego udokumentowania tego, nie może stanowić podstawy do uznania, iż nie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania. Oceniając czy przewlekłość postępowania miała charakter rażący stwierdzić na wstępie należy, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. (wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 października 2014 roku, II SAB/Łd 137/15 Lex nr 1818262). Taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, jak zostało to wyżej ustalono organ pozostawał w ponad półtorarocznej przewlekłości, co więcej mimo posiadania informacji o swojej niewłaściwości miejscowej akta wraz z zawiadomieniem wyekspediował po upływie ponad roku od uzyskania tej wiedzy. Okoliczności te są wystarczającym powodem do stwierdzenia, że prowadzenie postępowania w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej za rok 2009 przez Kierownika BP ARiMR w W. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W związku z tym Sąd w punkcie 2-gim wyroku orzekł na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. W punkcie 3-cim orzeczenia Sąd wymierzył organowi celem jego zdyscyplinowania grzywnę w wysokości [...] złotych - w oparciu o treść art. 149 § 2 p.p.s.a., która będzie miała realny dolegliwy charakter i doprowadzi do unikania na przyszłość przewlekłego prowadzenia postępowań. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a, art. 205 § 2 p.p.s.a., art. 209 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013r. poz. 461 ze zm.). Wskazana w punkcie 4-tym orzeczenia kwota obejmuje wysokość wynagrodzenia pełnomocnika – 240 złotych, wpis sądowy 100 złotych oraz należność wynikającą z opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa w wysokości 17 złotych.