VIII SAB/Wa 156/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi K. B. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w sprawie dostępu do informacji publicznej I. zobowiązuje Ministra Infrastruktury i Rozwoju do rozpoznania wniosku K. B. z dnia [...] maja 2015 roku o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego K. B. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania i zastępstwa procesowego. Pismem z dnia [...] maja 2015 r. K. B. złożył do Ministra Infrastruktury i Rozwoju (organ, Minister) wniosek o udostępnienie informacji publicznej w kwestii pytań egzaminacyjnych oraz wchodzących w ich skład scenariuszy, wizualizacji i opisów zatwierdzonych przez ministra właściwego do spraw transportu oraz pytań zawartych w teście egzaminacyjnym o których mowa w art. 51 ust. 2b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. 2011, nr 30, poz. 151 ze zm.). W piśmie wskazał, że żądanej informacji należy udostępnić w postaci plików komputerowych umieszczonych na płycie CD lub DVD i przesłać pocztą na jego adres. Wnioskujący wyjaśnił jednocześnie, że zgodnie z art. 15 ww. ustawy jest gotów pokryć dodatkowe koszty udostępnienia i przekształcenia informacji, wyraził również zgodę na zabiałkowanie informacji podlegających ochronie ze względu na prywatność osoby fizycznej. W odpowiedzi na wniosek, pismem z [...] czerwca 2015 r., Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju, poinformowało wnioskodawcę, że art. 9 ustawy z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2014 r., poz. 970) wskazuje w jaki sposób minister właściwy do spraw transportu ma udostępnić pytania wszystkim zainteresowanym. Zgodnie z ww. przepisem jak podał Minister, właściwy minister do spraw transportu udostępnia w formie elektronicznej na stronie internetowej ministerstwa pytania egzaminacyjne stosowane na egzaminie, o którym mowa w art. 51 ww. ustawy zmienianej w art. 1. W związku z powyższym jak wyjaśnił Minister, pytania zostały udostępnione na stronie Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju (podano adres strony internetowej). W dniu [...] czerwca 2015 r. K. B. skierował pismo do organu – odwołanie, wskazując, iż w odpowiedzi na pismo, organ nie podał strony Biuletynu Informacji Publicznej na której umieszczone są pytania egzaminacyjne, pytań tych nie otrzymał na nośniku elektronicznym w postaci plików komputerowych. Ponadto zaznaczył, że jego wniosek dotyczył nie tylko pytań egzaminacyjnych, ale również wchodzących w ich skład scenariuszy, wizualizacji i opisów zatwierdzonych przez ministra. Ponownie powołując się na art. 61 art. 8 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2001 nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej u.d.i.p.), wniósł o udostępnienie żądanej informacji. Minister pismem z [...] lipca 2015 r. poinformował wnioskodawcę, iż wysłane pismo z [...] czerwca 2015 r. nie stanowiło decyzji administracyjnej, nadto, że pytania egzaminacyjne zostały umieszczone na stronie internetowej Ministerstwa. W dniu 6 sierpnia 2015 r. K. B. (dalej skarżący) złożył skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie nieudostępnienia w terminie informacji publicznej zarzucając mu naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem. Wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z [...] maja 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w odpowiedzi na wniosek, Minister odpowiedział na jego wniosek negatywnie, powołując się na art. 9 ustawy z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami. Skarżący wywiódł, że powyższy przepis nie jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p. określającym odmiennie zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Przepis art. 9 ustawy z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami nie wyłącza ani nie ogranicza stosowania zasad oraz trybu dostępu do informacji publicznej określonych w u.d.i.p. Zdaniem skarżącego przepis ten w lakoniczny sposób wskazuje termin publikacji pytań na stronie internetowej ministerstwa. Podkreślił, iż jego wniosek dotyczył nie tylko pytań egzaminacyjnych ale wchodzących w ich skład scenariuszy, wizualizacji i opisów zatwierdzonych przez Ministra oraz pytań zawartych w teście egzaminacyjnym, o których mowa w art. 51 ust. 2b ustawy o kierujących pojazdami, a więc informacji nieobjętej zakresem przedmiotowym art. 9 powołanej ustawy. W ocenie autora skargi organ powinien stosować przepisy u.d.i.p., bowiem nie została wyczerpana dyspozycja art. 1 ust 2 u.d.i.p. Skarżący zaznaczył także, że pytania egzaminacyjne na prawo jazdy na stronie ministerstwa ( wskazanej w piśmie z [...] czerwca 2015 r) nie są dostępne na jednej stronie internetowej, ale funkcjonują w formie slajdów, nadto brak jest możliwości wydruku bądź pobrania ze strony internetowej całej bazy pytań egzaminacyjnych. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o oddalenie skargi ewentualnie o umorzenie postępowania. Organ uznał, że żądanie skargi nie jest zasadne, nie doszło bowiem do bezczynności. Ponadto stwierdził, iż na podstawie art. 51 ust 2b ustawy o kierujących pojazdami pytania egzaminacyjne oraz wchodzące w ich skład scenariusze, wizualizacje i opisy zatwierdzone przez ministra właściwego do spraw transportu oraz pytania zawarte w teście egzaminacyjnym stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Dalej wyjaśnił, iż zagadnienia związane z udostępnieniem pytań egzaminacyjnych stosowanych na egzaminie państwowym na prawo jazdy reguluje przepis art. 9 ustawy o zmianie ustawy o kierujących pojazdami z 26 czerwca 2014 r., wskazując jednocześnie na sposób w jaki Minister Infrastruktury i Rozwoju ma udostępnić te pytania wszystkim zainteresowanym. Zaznaczył także, że obecnie wykorzystywana baza pytań egzaminacyjnych nie została przygotowana przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, bowiem udzielona skarżącemu przez organ pisemna odpowiedź pismem z [...] czerwca 2015 r. nie stanowi realizacji wniosku strony z dnia [...] maja 2015 r. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: "p.p.s.a.") wynika, że zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 – 4a tej ustawy. Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest zatem dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy natomiast do czynienia wówczas, gdy w terminie określonym przepisami prawa, organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem stosownej decyzji, postanowienia lub też innego aktu, bądź też nie podjął stosownej czynności. Stosownie do treści art. 149 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, w tym ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako "u.d.i.p." ). Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 oraz art. 6 u.d.i.p., zaś podmioty zobowiązane do jej udzielenia w art. 4 tej ustawy. W świetle tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności informacja o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Na gruncie przepisów u.d.i.p., zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne. Jej zakres dotyczy wykonywania przez uprawnione podmioty zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Dodać należy, że prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne to jedno z podstawowych, konstytucyjnie umocowanych w art. 61 Konstytucji praw i wolności politycznych. Ograniczenie tego prawa zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji może zaś nastąpić wyłącznie ze względu na ustawowo chronione wolności i prawa innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ta konstytucyjna zasada znalazła odzwierciedlenie w przepisach art. 1 – 2 u.d.i.p. Z ich treści wynika, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu, a każdy jest uprawniony do uzyskania informacji publicznej bez potrzeby wykazywania interesu prawnego lub faktycznego. Tylko przepisy rangi ustawowej mogą prowadzić do ograniczenia prawa do informacji publicznej. Przepisy art. 6 u.d.i.p. zawierają otwarty katalog informacji publicznych podlegających ujawnieniu. Ponadto przy wykładni art. 1 u.d.i.p. należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w u.d.i.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie pojęcie informacji publicznej uznając za informację publiczną każdą wiadomość, dotyczącą faktów i danych, wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. W taki sam sposób kwalifikowane są wiadomości niewytworzone przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, publ.: LEX nr 78062, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1774/10, publ.: https://orzeczenia. nsa.gov.pl). Przechodząc do merytorycznej oceny wniosku skarżącego, wyjaśnić należy w pierwszej kolejności czy Minister Infrastruktury i Rozwoju jest organem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udzielenia odpowiedzi na wniosek dotyczący udzielenia informacji publicznej. Bez wątpienia uznać należy, że Minister Infrastruktury i Rozwoju jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Zgodnie bowiem z tym przepisem obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne lub gospodarujące mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W związku z powyższym do rozstrzygnięcia pozostaje spór, czy żądane przez skarżącego we wniosku z [...] maja 2015 r. informacje są informacjami publicznymi i czy podmiot zobowiązany udzielił pełnej odpowiedzi na ww. wniosek zgodnie z u.d.i.p., czy też pozostawał w bezczynności. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż mamy do czynienia z informacją publiczną i wynika to wprost z przepisu art. 51 ust. 2b ustawy o kierujących pojazdami, który stanowi: pytania egzaminacyjne oraz wchodzące w ich skład scenariusze, wizualizacje i opisy zatwierdzone przez ministra właściwego do spraw transportu oraz pytania zawarte w teście egzaminacyjnym stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy z 6 września 2001 r. u.d.i.p. Z bezczynnością podmiotu obowiązanego na gruncie u.d.i.p. mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot ten "milczy" w sprawie wniosku strony o udostępnienie informacji publicznej, w szczególności nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej, tj. nie udostępnia żądanej informacji w ustawowym terminie (art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p., nie wydaje decyzji w sytuacji, gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 5 u.d.i.p. (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), bądź nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. Z odpowiedzi udzielonej skarżącemu na jego wniosek wynika, że nastąpiło ograniczenie dostępu do informacji publicznej. Organ poinformował skarżącego powołując się na art. 9 ustawy z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami, w jaki sposób minister właściwy do spraw transportu ma udostępnić pytania wszystkim zainteresowanym. Ponadto Minister podał, iż pytania zostały udostępnione na stronie Ministerstwa (podał adres strony internetowej). Natomiast w odpowiedzi z [...] lipca 2015 r. podmiot zobowiązany podał, iż odpowiedź nie stanowiła decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 16 u.d.i.p. Analizując przedmiotową sprawę w ocenie Sądu należy zwrócić uwagę na przepisy u.d.i.p., w tym w szczególności na art. 1 ust. 2, art. 7 i art. 10 u.d.i.p. Stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jednym ze sposobów udostępnienia informacji publicznych jest ich ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej, zaś art. 10 ust. 1 stanowi, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w tym Biuletynie lub centralnym repozytorium jest udostępniana na wniosek. Z przepisów tych wynika zatem, że tylko informacje publiczne opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej uważa się za udostępnione, zaś wszystkie inne informacje, w tym w szczególności wymienione w art. 6 ustawy o informacji publicznej są udostępniane na wniosek bez względu na to czy funkcjonują w obiegu publicznym, na stronach internetowych podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych, a także czy dostęp do tych informacji, tj. do internetu, domagający się ich udostępnienia ma łatwy czy też utrudniony. O obowiązku udostępnienia informacji publicznej nie opublikowanej w Biuletynie, a będącej na stronie internetowej, przesądza nie dostęp do internetu, ale niepublikowanie w Biuletynie. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko skarżącego, że przepis art. 9 ustawy z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami nie jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p., określającym odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznej, bądź wyłączenie stosowania ustawy u.d.i.p. Ponadto słusznie podnosi autor skargi, że wniosek skarżącego dotyczył nie tylko pytań egzaminacyjnych, ale wchodzących w ich skład scenariuszy, wizualizacji i opisów zatwierdzonych przez ministra właściwego do spraw transportu oraz pytań zawartych w teście egzaminacyjnym, o którym mowa w art. 51 ust. 2b ustawy o kierujących pojazdami. Trafnie wywodzi strona skarżąca, iż żądane informacje nie są objęte zakresem podmiotowym art. 9 ustawy z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami. Odesłanie zatem wnioskującego na stronę internetową nie wyczerpywało w całości jego wniosku z dnia [...] maja 2015 r. i jest to kluczowe w niniejszej sprawie. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może odmówić udzielenia tej informacji z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następują w procesowej formie decyzji administracyjnej (art. 16 u.d.i.p.). Skoro podmiot zobowiązany nie udzielił informacji publicznej, do której był w ocenie Sądu zobowiązany, to jego działanie należy ocenić, że pozostawał w bezczynności co do rozpatrzenia wniosku skarżącego. Na uwadze mieć należy, że w przypadku, gdy dana informacja będąc informacją publiczną nie może być udostępniona z uwagi na określone w przepisach rangi ustawy, podmiot dysponujący informacją publiczną jest zobowiązany wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia stosownie do treści art. 16 u.d.i.p. Treść decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej w całości lub określonej części musi być na tyle wyczerpująca i precyzyjna, aby umożliwiała weryfikację tego rozstrzygnięcia w ramach ewentualnej kontroli instancyjnej lub sądowej. Konkludując, z akt sprawy niniejszej wynika, że Minister pozostawał w bezczynności, bowiem mimo żądania udzielenia informacji publicznej w ustawowym terminie nie udzielił takiej informacji, ani nie wydał decyzji odmawiającej jej udzielenia. Jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uznał powyższej bezczynności za rażącą, gdyż podmiot obowiązany w terminie zakreślonym w art. 13 u.d.i.p. wyraził swoje stanowisko, a jedynie błędnie interpretował przepisy dotyczące udostępnienia informacji publicznych. Reasumując, Minister mając na uwadze powyższe uwagi i wskazania Sądu powinien ponownie rozpatrzyć wniosek skarżącego z [...] maja 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej. Z wyżej przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a.