VIII SAB/Wa 17/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Referent Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi Rady [...] w [...] na bezczynność Ministra Finansów w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Ministra Finansów do rozpoznania wniosku Rady [...] w [...] z dnia [...] marca 2013 r. znak [...] w sprawie udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Ministra Finansów na rzecz Rady [...] w [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rada Sekcji Krajowej [...] Pracowników Skarbowych w W. (dalej: "skarżąca") pismem z [...] marca 2013 r. wystąpiła do Ministra Finansów (dalej: "organ") z wnioskiem o przekazanie w trybie przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198 ze zmianami – dalej "u.d.i.p.") następującej informacji: - którego wydziału naczelnikiem była M. S.w okresie od [...] kwietnia 2004 r. do [...] czerwca 2006 r. Minister Finansów w piśmie z [...] kwietnia 2013 r. poinformował skarżącą, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną. W ocenie Ministra jest to informacja ad personam i nie jest zaliczana do sfery spraw publicznych. Skarżąca pismem z [...] kwietnia 2013 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w zakresie nie udzielenia informacji publicznej w omówionym wyżej zakresie, wnosząc o zobowiązanie organu do przekazania informacji publicznej, o której mowa we wniosku z [...] marca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, oraz o nałożenie grzywny na organ i zasądzenie kosztów postępowania. W skardze przedstawiła przebieg postępowania. Wyjaśniła, że Minister Finansów nie udostępnił wnioskowanej informacji publicznej, przez co naruszył art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Dodała, że wcześniej otrzymywała od organu tego typu informacje. Stanowisko naczelnika w departamencie organu jest w sposób oczywisty związane z pełnieniem funkcji publicznej. Stanowisko to może być piastowane co do zasady tylko przez członka korpusu służby cywilnej, a stosunek pracy powoduje, że mamy do czynienia z funkcjonariuszem publicznym. Organ nie wykazał przy tym, że ww. osoba wykonywała jedynie czynności usługowe (np. obsługa ksero, goniec, sprzątaczka, konserwator maszyn i urządzeń itp.). W odpowiedzi na inny wniosek skarżącej, dotyczący listy funkcjonariuszy publicznych zatrudnionych w Departamencie Administracji Podatkowej, Minister przekazał pełną listę funkcjonariuszy publicznych zatrudnionych w tym departamencie. Pismo zawiera zestawienie [...] funkcjonariuszy publicznych zatrudnionych w marcu 2012 r. w Departamencie Administracji Podatkowej, a na liście funkcjonariuszy znajdują się pracownicy zatrudnieni na stanowiskach począwszy od referendarza (najniższe stanowisko w hierarchii) do dyrektora departamentu (najwyższe stanowisko w hierarchii). Jak z tego wynika, w zasadzie wszystkie stanowiska zajmowane w Departamencie Administracji Podatkowej to stanowiska zajmowane przez funkcjonariuszy publicznych. Skarżąca podniosła, że zgodnie ze stanem faktycznym w niniejszej sprawie przedmiotem wniosku bez wątpienia jest informacja publiczna, a podmiot obowiązany do jej udostępnienia, nie udostępnił jej w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. oraz jednocześnie nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji, czym naruszył art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Minister jest podmiotem wskazanym w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązanym do udostępniania informacji publicznej na zasadach i w trybie u.d.i.p. W myśl art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, działanie organów władzy publicznej powinno się odbywać na podstawie i w granicach przepisów prawa. Prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem konstytucyjnym - art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Minister Finansów w terminie ustawowym nie wykonał czynności, która prowadziłaby do pełnego spełnienia woli wnioskodawcy, a tym samym czyniła zadość wskazanym we wstępie przepisom Konstytucji RP oraz u.d.i.p. Do dnia wniesienia skargi wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie został wykonany. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie. W ocenie Ministra Finansów wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną, wobec czego organ nie mógł wydać decyzji o odmowie jej udostępnienia. Organ powołując się na zapisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Finansów (Dz. U. nr 134, poz. 1427) wskazał, że jego przepisy nie wymieniają stanowiska naczelnika wydziału, w związku z czym osoby zajmujące stanowiska naczelnika wydziału w danej komórce organizacyjnej nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył , co następuje: skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie: 1. wydawania decyzji administracyjnych, 2. postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, 3. postanowień wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4. innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Bezczynność organu występuje, gdy organ zobowiązany do podjęcia przewidzianej prawem czynności nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Sądy administracyjne rozpatrują skargi na bezczynność organów wyłącznie w przypadku postępowań, które mogą zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, lub też wydaniem innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W sprawach dotyczących bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej wniesienie skargi na bezczynność nie musi być poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, albo złożeniem zażalenia, o którym mowa w art. 37 K.p.a. Istotą sporu w sprawie niniejszej jest to, czy żądana przez skarżącą informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przechodząc do oceny, czy żądana przez skarżącą informacja stanowi informację publiczną należy zauważyć, że pojęcie informacji publicznej w polskim porządku prawnym ma bardzo szeroki charakter. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji. Informację publiczną stanowi więc treść dokumentów urzędowych czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyroki NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02 i II SA 1956/02 i z 1 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1561/11). Prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne to jedno z podstawowych, konstytucyjnie umocowanych w art. 61 Konstytucji praw i wolności politycznych. Ograniczenie tego prawa zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ta konstytucyjna zasada znalazła swoje odzwierciedlenie w przepisach art. 1 i art. 2 u.d.i.p. stwierdzających m.in., że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu, a każdy jest uprawniony do uzyskania informacji publicznej bez potrzeby wykazywania interesu prawnego lub faktycznego. Przemawia to za szerokim rozumieniem informacji publicznej jako informacji o każdym przejawie działania organów władzy publicznej. Tylko wyraźne ograniczenie ustawowe może prowadzić do naruszenia prawa do informacji publicznej. Art. 6 u.d.i.p. zawiera katalog informacji publicznej podlegającej ujawnieniu. Już samo użycie słów "w szczególności" na początku tego przepisu wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty. Dlatego też określanie, czy jakaś informacja jest informacją publiczną nie może sprowadzać się do tego, czy informacja ta odpowiada literalnie zapisowi któregoś z punktów art. 6 u.d.i.p. Wskazać również należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit d u.d.i.p. w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p informacją publiczną jest informacja o organach władzy publicznej i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Wnioskodawca zwrócił się o udzielenie informacji o funkcjonariuszu publicznym, który pełnił funkcję w określonym czasie - nazwę komórki organizacyjnej, w której był zatrudniony. Wprawdzie sformułowanie: "funkcjonariusze publiczni" nie jest zdefiniowane w ustawie o dostępie do informacji publicznej, nie jest też tożsame pod względem językowym z określeniem: "osoby sprawujące funkcje w organach". Jednakże Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 marca 2006 sygn. K 17/05 wskazał cechy, jakie przesądzają o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, wskazując w szczególności, że chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, które mają charakter usługowy lub techniczny. Ustawowa definicja funkcjonariusza publicznego zawarta jest w art. 2 ust.1 pkt 1 ustawy z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych (Dz. U. z 2011 r. Nr 34 poz. 173), zgodnie z którym funkcjonariusz publiczny to osoba działająca w charakterze organu administracji publicznej lub z jego upoważnienia albo jako członek kolegialnego organu administracji publicznej lub osoba wykonująca w urzędzie organu administracji publicznej prace w ramach stosunku pracy, stosunku służbowego lub umowy cywilnoprawnej, biorąca udział w prowadzeniu sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji lub postanowienia przez taki organ. Również Kodeks karny w art. 115 § 13 pkt 4 definiuje funkcjonariusza publicznego jako osobę będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe. Wszystkie te definicje pozwalają za funkcjonariusza publicznego, czy też osobę sprawującą funkcję publiczną w organie władzy, uznać tych pracowników Ministerstwa Finansów, którzy pełnią funkcje związane z merytorycznym przygotowaniem procesów decyzyjnych związanych z wydawaniem rozstrzygnięć władczych organu, w którym są zatrudnieni. Oceny tej nie zmienia powoływanie się przez organ na rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Finansów (Dz. U. nr 134, poz. 1427), które utraciło moc 31 października 2005 r. Ww. rozporządzenie, podobnie jak i aktualnie obowiązujące rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 listopada 2011 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Finansów (Dz. U. z 2011 r., nr 248, poz. 1481) ma charakter wykonawczy w stosunku do ustawy o Radzie Ministrów i jest aktem ustrojowym: określa zakres działania ministra, działy administracji rządowej jakimi kieruje oraz wskazuje organy podległe lub nadzorowane przez ministra. Rozporządzenia te nie wskazują natomiast, kto pełni funkcję publiczną lub jest funkcjonariuszem publicznym. Zatem żądana przez wnioskodawcę informacja była informacją publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. (informacje dotyczące osób zajmujących kierownicze stanowiska, a więc niektórych tylko spośród odpowiadających kryteriom określonym w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit d u.d.i.p.). Obowiązkiem Ministra Finansów było więc udostępnienie informacji co do nazwy komórki organizacyjnej, w której funkcjonariusz był zatrudniony w Ministerstwie Finansów w określonym okresie, a zatem informacji żądanej przez skarżącą w piśmie z [...] marca 2013 r. Tymczasem odpowiedź Ministra zawarta w piśmie z [...] kwietnia 2013 r. takiej informacji nie zawierała, nie została też wydana decyzja odmowna uzasadniająca odmowę wydania informacji publicznej. Z przedstawionych wyżej przyczyn należało przyjąć, że Minister Finansów pozostawał w bezczynności, bowiem mimo żądania udzielenia informacji publicznej w ustawowym terminie nie udzielił takiej informacji, ani nie wydał decyzji odmawiającej jej udzielenia. Jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uznał powyższej bezczynności za rażącą, gdyż organ w terminie zakreślonym w art. 13 u.d.i.p. wyraził swoje stanowisko, a nieudzielenie informacji wynikało jedynie z błędnej interpretacji przepisów prawa co do tego, czy żądana informacja stanowi informację publiczną. Z podobnych przyczyn Sąd nie znalazł podstaw do nałożenia grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. uznając, że w działaniach organu skutkujących zaistnieniem formalnej bezczynności brak jest zawinienia, czy nawet niedbalstwa. Reasumując, organ powinien rozpatrzyć wniosek skarżącej z [...] marca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej przez udostępnienie tej informacji bądź jej odmowę, jeśli zaistnieją ustawowe przeszkody do udzielenia tej informacji. Z wyżej przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 149, art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.