VIII SAB/Wa 18/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca) Sędzia WSA Artur Kot Protokolant Specjalista Ilona Obara po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2015 r. sprawy ze skargi Ł. S. na bezczynność Centrum [...] z siedzibą w [...] w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] listopada 2014 roku oddala skargę. Pismem z dnia [...] listopada 2014 r., które wpłynęło do organu dnia [...] listopada 2014 r., Ł.S. (dalej jako "skarżący") zwrócił się do Centrum Organizacyjno – Koordynacyjnego ds. Transplantacji "[...]" w W. o wydanie pisma o sygnaturze [...], które zostało skierowane do Ministra Zdrowia o wyrażenie zgody na zatrudnienie na stanowisku Zastępcy Dyrektora Centrum ds. [...]. Dyrektor Centrum Organizacyjno – Koordynacyjnego ds. Transplantacji "[...]" w W. (dalej także jako "organ") pismem z dnia [...] listopada 2014 r. poinformował skarżącego, że ww. pismo, którego udostępnienia żąda skarżący, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782, dalej jako "u.d.i.p."). Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania informacji publicznej zawartej w piśmie z dnia [...] listopada 2014 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawiając stan faktyczny sprawy wyjaśnił, że ww. pismem zwrócił się do organu będącego agendą Ministra Zdrowia ds. Transplantacji o wydanie pisma [...], które zostało skierowane do Ministra Zdrowia o wyrażenie zgody na zatrudnienie na stanowisku Zastępcy Dyrektora Centrum ds. [...] J. Ż. – H.. Wskazał, że organ nie wykazał w żaden sposób aby wniosek nie stanowił informacji publicznej, przez co pozostaje on w bezczynności. Organ nie wydał też decyzji administracyjnej o odmowie wydania informacji. Zdaniem skarżącego żądany przez niego dokument jest dokumentem urzędowym, bowiem jest przedmiotem korespondencji osób pełniących funkcje publiczne, które zgodnie z art. 115 § 13 pkt 4 k.k. są funkcjonariuszami publicznymi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Dodatkowo organ podniósł, że ani na podstawie u.d.i.p., ani na podstawie orzecznictwa sądów nie można twierdzić, że pismo stanowiące wniosek (w toku postępowania rekrutacyjnego) stanowi informację publiczną. Powołał się przy tym na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 183/13, który to stwierdził, że "charakteru informacji publicznej nie mają wnioski w sprawach indywidualnych, wnioski będące postulatem wszczęcia postępowania w innej sprawie, wnioski dotyczące przyszłych działań organu w sprawach indywidualnych". W ocenie organu wniosek przesłany w ramach postępowania konkursowego, zawierający informacje dotyczące danych osobowych, co do których kandydat wyraża zgodę na ich przetwarzanie wyłącznie w ramach konkursu, nie przesądzający o tym, czy dana osoba będzie, czy nie będzie zatrudniona, jak też zawierający opinię o danym kandydacie, w żadnej mierze nie spełnia wymogu "informacji publicznej" zdefiniowanej w art. 1 i 6 u.d.i.p. Jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej brak jest zaś podstaw do wydania decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie: 1. wydawania decyzji administracyjnych, 2. postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, 3. postanowień wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4. innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Natomiast zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przepisy ustawy p.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, str. 109). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Z bezczynnością podmiotu obowiązanego na gruncie u.d.i.p., mamy do czynienia w szczególności wówczas, gdy podmiot ten – w sytuacji, gdy żądana informacja stanowi informację publiczną, nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej, tj. nie udostępnia żądanej informacji w ustawowym terminie (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), bądź nie wydaje decyzji ze względu na ograniczenia w dostępie do informacji publicznej przewidziane w art. 5 u.d.i.p. (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). W sprawach dotyczących bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej wniesienie skargi na bezczynność nie musi być poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, albo złożeniem zażalenia, o którym mowa w art. 37 K.p.a. Po złożeniu skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem Sądu jest zbadanie i ocena, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Ustalenie zatem, czy podmiot do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na stwierdzenie, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić organowi bezczynność. W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia, w oparciu o przepisy u.d.i.p., pisma o sygnaturze [...], które zostało skierowane do Ministra Zdrowia o wyrażenie zgody na zatrudnienie na stanowisku Zastępcy Dyrektora Centrum ds. [...] J.Ż.– H.. Przyjmując, że skarga jest dopuszczalna, stwierdzić należy, iż przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie jest ocena, czy wnioskowane do udostępnienia przez skarżącego pismo stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. Wskazać należy, że u.d.i.p. reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje mogą zostać udostępnione. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy ipodlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. "Sprawą publiczną" w rozumieniu ww. przepisu jest więc działalność organów władzy publicznej (w tym samorządów, osób i jednostek organizacyjnych) w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, a więc mieniem komunalnym lub Skarbu Państwa (patrz I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Lexis Nexis Warszawa 2012, str.16-18). Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że Dyrektor Centrum Organizacyjno - Koordynacyjnego ds. Transplantacji "[...]" w W. jest podmiotem zobowiązanym do udzielania "informacji publicznej", czyli zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy – "informacji o sprawach publicznych". Badając natomiast, czy żądanie skarżącego spełnia zakres przedmiotowy u.d.i.p., trzeba wskazać, że próba wyliczania informacji publicznych, zawarta w katalogu przykładowym, w art. 6 u.d.i.p., wywołuje wiele sporów i niejasności, z uwagi na posługiwanie się przez ustawodawcę niedookreślonymi pojęciami. Dotyczy to również kategorii dokumentów urzędowych (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a). Nie można jednak, wbrew temu co sugeruje skarżący, zaakceptować stwierdzenia, że wszystkie dokumenty urzędowe są jednocześnie informacją publiczną. Nie wszystkie bowiem dokumenty urzędowe są dokumentami dotyczącymi "spraw publicznych". W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie pismo, którego żądał skarżący, nie mieści się w kategorii "sprawy publicznej". Nie można go zakwalifikować, jako informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 i art. 6 u.d.i.p. Pismo to stanowi bowiem jedynie wewnętrzną korespondencję, pomiędzy Dyrektorem Centrum Organizacyjno - Koordynacyjnego ds. Transplantacji "[...]" w W. a Ministrem Zdrowia, po zakończonym postępowaniu konkursowym na stanowisko zastępcy dyrektora. W treści przedmiotowego pisma nie znajduje się żadna informacja publiczna, którą organ miałby obowiązek udostępnić skarżącemu w trybie u.d.i.p. Informację publiczną stanowią bowiem niewątpliwie zasady przeprowadzenia i wyniki zakończonego konkursu na zastępcę dyrektora ww. Centrum. Nie stanowi zaś takiej informacji pismo kierowane do Ministra Zdrowia, już po zakończonym postępowaniu konkursowym, zawierające prośbę o wyrażenie zgody na zatrudnienie zastępcy dyrektora. Zauważyć również należy, że skarżący wnosił o wydanie pisma o wskazanej przez siebie sygnaturze, które zawiera informację publiczną dotyczącą wyrażenia zgody na zatrudnienie Zastępcy Dyrektora ds. [...]. Istotnym jest zaś, że informacji publicznej nie stanowi samo pismo, tylko treść i charakter tego pisma. Tak więc, można jedynie żądać udostępnienia konkretnej informacji publicznej zawartej w danym piśmie. Skarżący sam zaś wskazuje, że treść przedmiotowego pisma dotyczy wyrażenia zgody na zatrudnienie na stanowisku Zastępcy Dyrektora ds. [...] J. Ż. – H.. Tak więc, skarżącemu znana jest informacja publiczna zawarta w przedmiotowym piśmie jaką niewątpliwie jest wynik postępowania konkursowego, tj. wybór ww. osoby na zastępcę dyrektora Centrum Organizacyjno - Koordynacyjnego ds. Transplantacji "[...]" w W.. Oceniając, czy organ prawidłowo udzielił skarżącemu informacji w związku ze złożonym wnioskiem, stwierdzić należy, że forma decyzji została przewidziana przez ustawodawcę wyłącznie dla rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia informacji, względnie o umorzeniu postępowania, zaś w przypadku gdy podmiot zobowiązany nie posiada żądanych informacji lub stanowi ona korespondencję wewnętrzną, to nie może odmówić ich udzielenia, albowiem pojęcie odmowy zakłada istnienie po stronie odmawiającego elementu wolicjonalnego, sprowadzającego się do tego, iż ma on możliwość zadośćuczynienia prośbie, acz tego nie czyni. Powyższe oznacza, że organ nie pozostawał na moment wniesienia skargi w bezczynności odnośnie wniosku skarżącego, bowiem żądane przez niego pismo nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Organ prawidłowo jako formę załatwienia sprawy - udzielił skarżącemu odpowiedzi pismem w ustawowym terminie 14 dni, bowiem forma decyzji zastrzeżona jest dla odmowy udostępnienia informacji publicznej. Zarzuty skargi nie zasługiwały więc na uwzględnienie. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na postawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.