VIII SAB/Wa 187/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Starszy referent Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi D. P. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Prezydenta Miasta [...] do załatwienia wniosku D.P. z dnia [...] sierpnia 2013 r. w sprawie udostępnienia informacji publicznej w zakresie nie załatwionym decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2013 r. nr. [...] w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) oddala skargę w pozostałym zakresie. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga D. P. (dalej także jako: "skarżący") skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2013 r. na bezczynność Prezydenta Miasta R. w zakresie umożliwienia mu wglądu do dokumentów oraz o umożliwienie kopiowania na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako: "u.d.i.p.") wszelkich dokumentów związanych z oceną pracy byłej dyrektor Publicznego Gimnazjum Nr [...] w R. Z. K. W treści skargi ww. podniósł, że pisemnym wnioskiem skierowanym do Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 2013 r. zwrócił się o umożliwienie mu wglądu do wszelkich dokumentów związanych z oceną pracy b. dyrektor Publicznego Gimnazjum nr [...] w R. oraz o umożliwienie mu ich skopiowania. Organ udostępnił mu jedynie kartę oceny pracy z dnia [...] września 2010 r., dwa oświadczenia b. dyrektor Z. K. z dnia [...] maja 2011 r. oraz protokół posiedzenia komisji konkursowej z dnia [...] maja 2011 r. wraz z załącznikiem. Skarżący zarzucił organowi "ukrycie" siedmiu innych dokumentów, które są wymienione w poz. 2-8 pisma skarżącego z dnia [...] sierpnia 2011 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. Ww. wskazał także, że z podobnym wnioskiem wystąpił do organu pismem z dnia [...] maja 2011 r. i organ wydał wówczas decyzję z dnia [...] maja 2011 r. odmawiającą udostępnienia informacji publicznej. W ocenie skarżącego organ w 2011 r. bezprawnie odmówił mu dostępu do informacji publicznej, a w 2013 r. niezgodnie z prawem udostępnił mu tylko część żądanej informacji w postaci ww. dokumentów. Wyrokiem z dnia 21 maja 2014 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 86/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. P. na bezczynność Prezydenta Miasta R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że w ustalonym na podstawie akt administracyjnych stanie faktycznym sprawy, brak jest podstaw do stwierdzenia, że organ pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania i załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2013 r. o umożliwienie mu wglądu do dokumentów związanych z oceną pracy b. dyrektora PG nr [...] w R. Sąd I instancji za bezsporną uznał okoliczność umożliwienia skarżącemu przez organ wglądu do żądanych dokumentów, a z akt sprawy wynika, że organ przekazał dodatkowo skarżącemu pewne dokumenty dotyczące b. dyrektor PG nr [...] w R. Stąd też zdaniem sądu organ nie pozostawał w zwłoce podjął bowiem w wymaganym przez prawo terminie stosowne czynności w celu realizacji wniosku skarżącego. Jako okoliczność istotną dla rozstrzygnięcia sprawy sąd wskazał, że skarżący w toku postępowania nie wskazał, jakich konkretnie dokumentów mu nie udostępniono. W swoim wniosku prosił ogólnie o umożliwienie wglądu do "wszelkich" dokumentów związanych z oceną pracy b. dyrektora PG nr [...] w R. Dopiero w postepowaniu przez Sądem I instancji wskazał, że organ nie udostępnił mu dokumentów wskazanych w jego piśmie z dnia [...] sierpnia 2011 r. adresowanym do SKO w R. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył D. P. wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego ustawy o dostępie do informacji publicznej przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2172/14 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej ww. sprawie, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu orzeczenia NSA podniósł, że skarga kasacyjna została uwzględniona, gdyż wyrok sądu I instancji naruszał art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem Sąd I instancji nie odniósł się w nim do istotnych argumentów przedstawionych przez skarżącego. NSA wytknął, że Sąd I instancji błędnie stwierdził, że samo umożliwienie skarżącemu wglądu w dokumentację stanowiło realizacje jego wniosku. Byłoby to stwierdzenie uzasadnione, gdyby organ udostępnił kompletną dokumentację, która to okoliczność nie wynika z akt sprawy. W takiej sytuacji nie jest usprawiedliwiony pogląd Sądu I instancji, że skoro organ umożliwił skarżącemu dostęp do informacji, a ten nie zgłaszał zastrzeżeń co do zakresu udostępnionej informacji, to organ nie pozostawał w bezczynności. Ponadto NSA wskazał, że Sąd I instancji odstąpił od jakichkolwiek ustaleń co do rozstrzygnięcia organu dotyczącego tożsamego wniosku skarżącego, w odniesieniu do którego organ decyzją z dnia [...] maja 2011 r. odmówił dostępu do informacji z uwagi na ochronę prywatności. Skarżący złożył od tej decyzji odwołanie, brak jest natomiast informacji o rozstrzygnięciu organu odwoławczego, a także czy ww. decyzja jest ostateczna i prawomocna. Okoliczność ta ma istotne znaczenie, gdyż wyznacza zakres działania organu w przypadku kolejnego wniosku. We wskazaniach co do dalszego postępowania NSA wyraził stanowisko, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy sąd weźmie pod uwagę kwestie zaprezentowane przez NSA, a przede wszystkim odniesie się do zarzutów skarżącego związanych z niepełną realizacją jego wniosku. Na rozprawie w dniu 9 marca 2016 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę, wniósł o zobowiązanie organu do realizacji wniosku skarżącego o dostęp do informacji publicznej, o orzeczenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wniósł o wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kwoty na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik organu wniosła o oddalenie skargi i oświadczyła, że skarżący składał wiele wniosków o informacje dotyczące b. dyrektor PG nr [...] w R. i w tym zakresie organ zgodnie z prawem informacje udostępniał lub odmawiał wydając stosowne decyzje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego przepisu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania. Ponadto zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej określana jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, że niniejsza sprawa była przedmiotem wyrokowania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyniku złożonej przez skarżącego skargi kasacyjnej wskazanym już wyrokiem z 28 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2172/14, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W związku z powyższym Sąd orzekający, w myśl art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powołany wyżej przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania Sądu I instancji, który nie posiada już, na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. W judykaturze i doktrynie zwraca się również uwagę, że wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu NSA wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez NSA (wyrok SN z dnia 9 lipca 1998 r., sygn. akt I PKN 226/98, OSNAP 1999, nr 15, poz. 486), jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny (tak: H. Knysiak-Molczyk (w:) H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2005). Analizując przedmiotową sprawę w kontekście przytoczonych wyżej wytycznych wyroku NSA, Sąd stwierdza, iż skarga jest zasadna w części dotyczącej udostępnienia żądanej informacji publicznej w postaci dokumentów związanych z oceną pracy b. dyrektor PG nr [...] w R. w zakresie nie załatwionym decyzją Prezydenta Miasta R. z dnia [...] października 2013 r. nr [...]. Ww. decyzją Prezydent Miasta R. odmówił udostępnienia informacji publicznej w postaci uzasadnienia przystąpienia do konkursu oraz koncepcji funkcjonowania i rozwoju szkoły, ze względu na niewyrażenie zgody na ich udostępnienie przez Z. K. autorkę opracowań. Zanim zostanie dokonane przedstawienie przesłanek, które Sąd miał na względzie orzekając w niniejszej sprawie, należy wskazać, że ustawa o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej określonego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Natomiast pojęcie informacji publicznej w polskim porządku prawnym ma szeroki charakter. Po pierwsze, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji. Informację publiczną stanowi więc treść dokumentów urzędowych, czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyroki NSA z dnia: 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02 i II SA 1956/02 oraz z 1 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1561/11, publ. cbosa). Jednocześnie w orzecznictwie podkreśla się, że pojęcie "informacji publicznej" jest pojęciem szerszym od pojęcia "dokument urzędowy", które zawiera się w pojęciu "informacji publicznej". Jest bezsporne pomiędzy stronami niniejszej sprawy, tj. organem i skarżącym, że wnioskowane przez skarżącego dokumenty miały charakter informacji publicznej. Natomiast z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa. Oznacza to, że zarzut bezczynności powinien pojawić się wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Z treści art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli zaś informacja publiczna nie może być udostępniona w ww. terminie podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. daje stronie możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania, jak również jego bezczynność. Uprawnienie to sprowadza się do żądania wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa. Na sąd nakłada natomiast, obok oceny, czy mamy do czynienia z przewlekłością lub bezczynnością, obowiązek ustalenia, czy miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W skardze skarżący zarzucił organowi ukrycie dokumentów wymienionych w pkt 2-8 pisma skarżącego z dnia [...] sierpnia 2011 r. do SKO w R., tj.: 1) karty cząstkowej oceny pracy Z. K. z dnia [...].09.2010 r.; 2) opinii Rady Pedagogicznej PG nr [...] w sprawie oceny pracy dyrektora z dn. [...].06.2010 r. oraz wyciągów z posiedzeń Rady Pedagogicznej; 3) protokołu uzgodnień oceny pracy Z. K. z dnia [...].09.2010 r.; 4) pisma dyrektora Wydziału Edukacji w sprawie zlecenia przeprowadzenia kontroli w PG nr [...] z dn. [...].05.2010 r.; 5) pisma Związku Nauczycielstwa Polskiego z dn. [...].05.2010 r.; 6) pisma Komisji Międzyzakładowej Pracowników Oświaty i Wychowania NSZZ Solidarność z dn. [...].05.2010 r.; 7) pisma Z. K. o dokonanie oceny jej pracy z dn. [...].04.2010 r. Pełnomocnik Prezydenta Miasta R. przedstawiając na rozprawie w dniu 9 marca 2016 r. akta administracyjne zawierające korespondencję organu ze skarżącym, nie wykazała aby treść korespondencji zawierała wnioskowane a ww. dokumenty. Jest faktem, że realizując wnioski skarżącego o dostęp do dokumentów dot. ocen pracy Z. K. jako dyrektor PG nr [...] w R., organ umożliwił mu w dniu [...] września 2013 r. wgląd w akta. Brak jest jednakże protokołu z tej czynności jak również jakiejkolwiek notatki służbowej z których by wynikało jakie dokumenty przedstawiono skarżącemu do wglądu. Również w piśmie z dnia [...] października 2013 r., w którego treści organ wzmiankuje o przekazaniu kopii dokumentów z którymi skarżący zapoznał się, brak jest załącznika w którym wymienionoby jakie to dokumenty, brak jest także kopii tych pism (k. [...] akt administracyjnych). Sąd zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku NSA dokonał ustaleń odnośnie relacji pomiędzy decyzją Prezydenta Miasta R. z dnia [...] maja 2011 r. Nr [...], a decyzją tegoż organu z dnia [...] października 2013 r. Nr [...]. Obie decyzje dotyczyły przedmiotowo tożsamego zakresu przedmiotowego, tj. umożliwienia wglądu do wszelkich dokumentów dotyczących oceny pracy b. dyrektor PG nr [...] w R. Z. K. i udostępnienie ich kserokopii. W decyzji z 2011 r. organ odmówił udostępnienia w całości ww. dokumentów i decyzja ta, jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych, stała się ostateczna w administracyjnym toku postępowania w związku z uchybieniem przez skarżącego w terminowym złożeniu środka odwoławczego. Natomiast w odniesieniu do decyzji z dn. [...].10.2013 r. Nr [...] Prezydent Miasta R. odmówił jedynie w części żądanych dokumentów, tj. w odniesieniu do uzasadnienia przystąpienia do konkursu oraz koncepcji funkcjonowania i rozwoju szkoły, ze względu na niewyrażenie zgody na ich udostępnienie przez Z. K., natomiast w pozostałym zakresie należy domniemywać, że organ uznał zasadność żądania skarżącego. Z przedłożonych przez organ akt administracyjnych nie wynika, aby skarżący składał od tej decyzji środki odwoławcze. Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł o zobowiązaniu organu do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w postaci dokumentów dotyczących ocen pracy b. dyrektor PG nr [...] w R. w zakresie niezałatwionym decyzją organu z dnia [...] października 2013 r. nr [...] – w terminie 14 dniu od daty doręczenia prawomocnego wyroku (pkt 1 wyroku). Całokształt okoliczności sprawy świadczy natomiast o uznaniu, że bezczynność organu w powyższym zakresie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2 wyroku). Dokonując oceny w tym zakresie należy stwierdzić, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Do uznania jako rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, a także terminów załatwienia sprawy. W przedmiotowej sprawie niezrealizowanie wniosku skarżącego w zakresie udostępnienia wnioskowanych dokumentów wynikało z braku precyzyjności ich określenia przez skarżącego oraz wielości wniosków składanych przez skarżącego do organu w odniesieniu do osoby Z. K., co jednak nie może w całości usprawiedliwiać organu w zakresie prawidłowości realizacji czynności udostępniania informacji publicznych. W tych okolicznościach Sąd uznał, że brak jest przesłanek do uznania rażącego charakteru zaniechań organu w zapewnieniu skarżącemu dostępu do informacji publicznej. Jednocześnie Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie, tj. wniosku o wymierzenie organowi grzywny i zasądzenia od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej określonej w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt 3 wyroku). Sąd uznał, mając na względzie ustalony stan faktyczny i prawny rozpoznawanej sprawy, że po stronie skarżącego w związku z niezrealizowaniem przez organ w pełnym zakresie wniosku o dostęp do informacji publicznej, nie wystąpiły skutki lub szkoda, która wymagałaby orzeczenia na jego rzecz sumy pieniężnej.