VIII SAB/Wa 188/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz –Nowak, Protokolant Starszy referent Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. w sprawie przyznania płatności bezpośrednich na rok 2007 1) stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. w sprawie przyznania płatności bezpośrednich na rok 2007; 2) stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) oddala skargę w pozostałym zakresie; 4) zasądza od Kierownika Powiatowego Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. na rzecz skarżącej [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga [...] sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej: "skarżąca", "Spółka") na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2007 rok. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu [...] maja 2007 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej: "skarżąca", "Spółka", "wnioskodawca", "strona") złożyła do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (dalej: "Kierownik ARiMR", "organ I instancji") wniosek o przyznanie płatności na 2007 rok. Dnia [...] listopada 2007 r. wnioskodawca złożył korektę, w której dokonał poprawy powierzchni całkowitych działek ewidencyjnych oraz podtrzymał deklarację z wniosku, co do powierzchni użytkowanej rolniczo. Agencja Nieruchomości Rolnych pismem z dnia [...] września 2006 r. skierowanym do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa poinformowała, iż ANR OT w S. zaobserwowała zjawisko polegające na przystępowaniu do przetargów organizowanych przez ANR na krótkoterminowe dzierżawy przez osoby z centralnej i południowej Polski, które oferując bardzo wysokie czynsze wygrywają przetargi, eliminując tym samym miejscowych rolników. Po podpisaniu umowy na dzierżawę często nie prowadzą produkcji, a jeśli wykonują jakieś zabiegi agrotechniczne to prawdopodobnie pod kątem otrzymania dopłat. Jako takie osoby zostali wymienieni P. M. i R. M. dzierżawiący na podstawie takich umów powierzchnię [...] ha na terenie filii ANR w K. W związku w ww. wymienionym pismem ARiMR prowadząc postępowania wszczęte z wniosków spółek reprezentowanych przez P. M. kontaktowała się z ANR w celu weryfikacji działek deklarowanych we wnioskach złożonych przez liczne spółki. Pismo nr [...] w tej sprawie wystosowano w dniu [...] grudnia 2007 r. z prośbą o informacje dotyczące działek deklarowanych przez spółki: [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o. W styczniu 2008 roku wpłynęły z ANR pisma [...] oraz [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. z wykazem działek. W dniu [...] stycznia 2008 r. P. M. złożył pismo z informacją o częściowej dezaktualizacji wniosku oraz wycofaniu wniosku w części dotyczącej płatności uzupełniającej do działek obejmujących trawy na trwałych użytkach zielonych przeznaczonych na susz paszowy. W dniu [...] lutego 2008 r. wpłynęło kolejne pismo z ANR ([...] z dnia [...] lutego 2008 r.) z informacją dotyczącą działek dzierżawionych przez P. M. i jego żonę. W dniu [...] kwietnia 2008 r. wezwano stronę do wyjaśnień w związku z faktem powzięcia przez ARiMR informacji o tym, iż część działek zgłoszonych we wniosku złożonym przez Spółkę na rok 2007 była dzierżawiona przez inne spółki. W dniu [...] maja 2008 r. P. M. odpowiedział na wezwanie składając umowy przeniesienia posiadania nieruchomości rolnej zawarte pomiędzy [...] sp. z o.o., a innymi reprezentowanymi przez P. M. spółkami. Dnia [...] maja 2008 r. do Biura Powiatowego ARiMR w B. wpłynęły oświadczenia przejmującego posiadanie działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW oraz porozumienia w sprawie dzierżaw nieruchomości rolnych wraz z aneksami i protokołami, z których wynikało, iż większość działek deklarowanych przez [...] sp. z o.o. zostało rozdzielonych pomiędzy spółkami: [...] s.c., [...] s.c., [...] s.c., [...] s.c., [...] s.c. oraz [...] s.c. W dniu [...] lipca 2009 r. Kierownik ARiMR wydał decyzję w sprawie płatności do gruntów rolnych na rok 2007 r., którą umorzył postępowanie w części oraz odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych i nałożył sankcję w wysokości [...] zł oraz odmówił przyznania jednolitej płatności obszarowej i nałożył sankcje w wysokości [...] zł. Decyzją Nr [...] z [...] listopada 2009 r. Dyrektor ARiMR orzekł o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji i przekazaniu spawy do ponownego rozpatrzenia wskazując, iż decyzja nie została prawidłowo doręczona. Następnie decyzją z [...] grudnia 2009 r. nr [...] Kierownik ARiMR umorzył postępowanie w części oraz odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych i nałożył sankcję w wysokości [...] zł, jak i odmówił przyznania jednolitej płatności obszarowej i nałożył sankcję w wysokości [...] zł. Dyrektor ARiMR decyzją Nr [...] z [...] czerwca 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Dnia [...] stycznia 2015 r. do Biura Powiatowego ARiMR w B. wpłynął prawomocny wyrok o sygn. VIII SA/Wa 519/12 z dnia 27 grudnia 2012 r., w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika ARiMR w sprawie płatności obszarowej. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 maja 2014 r. II GSK 526/13 oddalił skargę kasacyjną organu wniesioną od ww. wyroku Sądu I instancji. W dniu [...] kwietnia 2015 r. wystosowano do strony wezwanie [...] do złożenia wyjaśnień poprzez wskazanie wszystkich wspólników Spółki. Pismo z dnia [...] kwietnia 2015 r. stanowiące odpowiedź na powyższe wezwanie, w którym strona nie wyraziła chęci wskazania wspólników, wpłynęło do organu I instancji [...] kwietnia 2015 r. Postanowieniem Nr [...] z [...] września 2015 r. Dyrektor ARiMR orzekł o uznaniu zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ I instancji za zasadne i wyznaczył dodatkowy termin na załatwienie sprawy do [...] listopada 2015 r. W dniu [...] września 2015 r., skarżąca złożyła za pośrednictwem Kierownika ARiMR skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla spółki [...] sp. z o.o. na rok 2007. Skarżąca wniosła o uznanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania za zasadną, zobowiązanie organu do zakończenia postępowania oraz o wymierzenie grzywny celem zdyscyplinowania Kierownika ARiMR. W odpowiedzi na skargę organ I instancji wniósł o oddalenie skargi, przedstawiając przebieg postępowania w sprawie. Wskazał, że zgodnie z obowiązującym organ I instancji wyrokiem VIII SA/Wa 519/12, w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, organy winny przyjąć za miarodajny stan posiadania gruntów z końca 2007 roku. Dopiero wówczas możliwe będzie ustalenie, czy i ewentualnie w jakiej wysokości przysługują skarżącej płatności bezpośrednie. Nadto stan faktyczny ustalony przez organ I instancji ARiMR na podstawie zgromadzonych dowodów, różni się zasadniczo od stanu faktycznego będącego podstawą do wydania uprzednich decyzji przez organy, jak również stanu faktycznego, który był podstawą orzekania przez sąd administracyjny w przedmiotowej sprawie, co obliguje organ I instancji do wydania rozstrzygnięcia z uwzględnieniem posiadanych informacji. Jednocześnie Kierownik ARiMR zauważył, iż na moment wydawania decyzji uchylonej później przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, organy ARiMR nie były w stanie ustalić mechanizmu sztucznego podziału jednego gospodarstwa rolnego na kilkadziesiąt odrębnych podmiotów. W przypadku zasadniczej zmiany stanu faktycznego podczas ponownego rozpatrywania sprawy, ustalonego odmiennie niż przyjęty w orzeczeniu sądu, nie występuje związanie, o którym mowa w art. 153 p.p.s.a., a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r. na podstawie art. 1 pkt 40 oraz art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest sprawność prowadzenia przez organ postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku złożonego przez skarżącą [...] maja 2007 r. w sprawie przyznania płatności OB na 2007 rok. W pierwszej kolejności podać trzeba, iż zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. warunkiem dopuszczalności złożenia skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, warunkiem formalnym jej dopuszczalności jest poprzedzenie jej wniesienia do sądu administracyjnego, złożeniem zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. Nie ma przy tym znaczenia to, czy zażalenie takie zostało rozpatrzone oraz stanowisko jakie zajął w sprawie organ wyższego stopnia (por. wyrok WSA w Opolu z 22 grudnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Op 38/14, publ.: cbois). W niniejszej sprawie wymóg ten został spełniony, okoliczność ta nie jest sporna. W przedmiotowej sprawie postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącej jest prowadzone na podstawie przepisów ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U z 2012 r., poz. 1164 ze zm., zwana dalej: ustawa), która w art. 3 ust. 1 stanowi, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach UE, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zgodnie z art. 19 ust. 7 ustawy o każdym niezałatwieniu sprawy dotyczącej przyznania płatności obszarowych oraz płatności do krów i owiec do dnia 1 marca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek, Agencja zawiadamia rolnika, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Tak więc organy z uwagi na dużą liczbę wniosków o dopłaty mają czas na załatwienie ich do 1 marca roku następnego. Niewątpliwie zgodnie z art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze. zm., zwana dalej: k.p.a.), organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane w ustawie. W doktrynie przyjmuje się, że jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – komentarz, wyd. 5, Warszawa 2012 r., str. 44). Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, aby od [...] stycznia 2015 r., tj. wpływu akt administracyjnych sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku (uchylającego wydane w sprawie decyzje) do dnia [...] kwietnia 2015 r., kiedy wystosowano do strony wezwanie do wskazania wszystkich wspólników skarżącej Spółki, istniały jakiekolwiek okoliczności uniemożliwiające organowi rozpoznanie sprawy z wniosku skarżącej o przyznanie płatności. Zarówno z akt sprawy, jak również stanowiska organu nie wynikają przyczyny mogące stanowić usprawiedliwienie takiego stanu rzeczy. Należy zauważyć, że organ na podstawie art. 36 k.p.a. miał możliwość przedłużenia terminu załatwienia sprawy, z czego nie skorzystał. Dopiero po złożeniu przez stronę zażalenia na przewlekłość postępowania zawiadomił stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie, podając jako przyczynę niezałatwienia sprawy - wielowątkowość i skomplikowany charakter sprawy. Nie określił natomiast, jakie konkretnie w sprawie winny być wykonane czynności, jaki jest ich zakres i związek z rozpoznawanym wnioskiem o przyznanie płatności. Podkreślić należy jednak, iż wyznaczonego terminu załatwienia sprawy organ I instancji nie dotrzymał. Zdaniem Sądu, Kierownik ARiMR przewlekle prowadził postępowanie, bowiem po wpływie wyroku i akt sprawy z Sądu, nie podjął żadnych czynności w sprawie prowadzących do wydania stosownej decyzji rozstrzygającej wniosek strony o przyznanie przedmiotowych płatności na 2007 rok. Nie wykazał przy tym, że wystąpiły przesłanki uniemożliwiające rozstrzygnięcie sprawy z powyższego wniosku w terminie przewidzianym w przepisach art. 35 § 1 oraz 3 k.p.a. lub w innym rozsądnym terminie. Organ, aby uniknąć zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania w tej sprawie winien przedstawić cały tok postępowania, zakres czynności dokonywanych, a niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Samo odwoływanie się do skomplikowanego charakteru sprawy i potrzeby wykonywania wielu czynności w sprawie, bez odpowiedniego udokumentowania tego, nie może stanowić podstawy do uznania, iż nie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania. Przystępując do oceny, czy przewlekłość miała charakter rażący, należy stwierdzić, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Do uznania jako rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, a także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Przewlekłe prowadzenie postępowania musi charakteryzować się podejmowaniem kolejnych czynności z przekroczeniem terminów i musi być pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Powracając na grunt zawisłej sprawy powtórzyć należy, iż wniosek o przyznanie płatności wpłynął do organu w maju 2007 r. Zgodnie z przepisem art. 19 ust. 7 ustawy przedmiotowy wniosek winien być ostatecznie załatwiony do 1 marca 2008 r. Należy mieć jednak na uwadze, iż w prowadzonym postępowaniu wystąpiło szereg okoliczności niezależnych od organu, które w rezultacie doprowadziły do przedłużenia terminu załatwienia sprawy. Przede wszystkim należy wskazać, iż sprawa toczyła się zarówno przed organami obu instancji, jak i sądami administracyjnymi obu instancji. Nadto składane w przedmiotowym postępowaniu wszystkie odwołania, zażalenia, skargi, czy wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji spowodowały w ich następstwie wydłużenie w czasie załatwienia sprawy w sposób niezależny od woli i działań organu. Okoliczności powyższe, w ocenie Sądu, pozwalają na stwierdzenie, że przewlekłość organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. stwierdził przewlekłe prowadzenie przez Kierownika BP ARiMR w B. postępowania (punkt 1 wyroku) uznając jednocześnie, iż przewlekłość ta nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2 wyroku). W pozostałym zakresie (w odniesieniu do wniosku skarżącej wymierzenia organowi grzywny lub przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej określone w art. 149 § 2 p.p.s.a.), Sąd oddalił skargę (punkt 3 wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł biorąc za podstawę art. 200, art. 205 § 1, art. 209 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.). Wskazana w punkcie 4 wyroku kwota obejmuje kwotę [...] zł uiszczonego wpisu sądowego, kwotę [...] zł wynagrodzenia pełnomocnika oraz kwotę [...] zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.