VIII SAB/Wa 197/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na przewlekłość Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu wpierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2007 1) zobowiązuje Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] do rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2007 roku [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] o płatności z tytułu wpierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2007 w terminie dwóch miesięcy od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; 2) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 3) stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4) oddala skargę w zakresie żądania przez skarżącą wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej; 5) zasądza od Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na rzecz skarżącej [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Pismem z 2 października 2015 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "spółka", "strona" lub "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej także jako "Sąd") skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej: "Kierownik BP ARiMR", lub "organ I instancji") w sprawie wniosku spółki o przyznanie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2007. Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do zakończenia postępowania w określonym terminie, wymierzenie Kierownikowi BP ARiMR grzywny celem zdyscyplinowania a także zasądzenie na jej rzecz kwoty pieniężnej. Nadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że strona wyczerpała drogę administracyjną składając do organu nadzoru zażalenie w trybie art. 37 kpa. Organ nadzoru wydał postanowienie uznając zażalenie za nieuzasadnione. Nie można przejść do porządku dziennego nad przewlekłością postępowania, w sytuacji gdy organ, dopiero po kilku miesiącach od 27 marca 2014 r., daty wydania prawomocnego wyroku WSA podejmuje pierwszą swą czynność procesową. Organizacja pracy organu nie daje szans na zadośćuczynienie zasadzie art. 12 kpa i załatwienie sprawy w terminie przewidzianym w art. 35 kpa dla spraw szczególnie skomplikowanych. Skarga została wywiedziona na tle następującego stanu faktycznego. W dniu [...] maja 2007 r. do organu I instancji wpłynął wniosek spółki o przyznanie płatności ONW. W dniu [...] grudnia 2010 r. Kierownik BP ARiMR wydał decyzję, w której odmówił przyznania ww. płatności. W wyniku złożonego przez spółkę odwołania, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 września 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 473/11 uchylił ww. decyzje organów ARiMR. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 listopada 2012 r. sygn. akt II GSK 52/12 oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...]. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji w dniu [...] sierpnia 2013 r. wydał decyzję o odmowie przyznania płatności ze względu na niespełnienie warunków określonych w § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 448), w związku ze stworzeniem przez producenta sztucznych warunków do uzyskania płatności poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego. W wyniku złożonego przez spółkę odwołania od ww. decyzji, organ II instancji decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika BP ARiMR. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 marca 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1116/13 ponownie uchylił ww. decyzje organów ARiMR. W dniu 8 lipca 2014 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] przekazał Kierownikowi BP ARiMR ww. wyrok Sądu. Pismem z dnia [...] listopada 2014 r. organ I instancji powiadomił stronę o przedłużeniu postępowania w sprawie wyznaczając termin jej zakończenia na dzień [...] grudnia 2014 r. W dniu zaś [...] listopada 2014 r. wystosował do spółki wezwanie dotyczące przedstawienia wskazanych w nim dokumentów i złożenia stosownych wyjaśnień. W odpowiedzi na powyższe wezwanie spółka złożyła w dniu [...] listopada 2014 r. pisemne wyjaśnienia, do których zostały dołączone wymagane dokumenty. Jednocześnie w powyższych wyjaśnieniach spółka wystąpiła o przesłuchanie wskazanych przez nią świadków. Prowadząc dalej postępowanie organ I instancji wyznaczył termin przesłuchania wnioskowanych świadków na dzień 7 stycznia 2015 r. Jednocześnie w związku z wyznaczonym terminem przesłuchań przedłużył termin zakończenia postępowania do dnia 31 stycznia 2015 r. Przesłuchanie świadków wyznaczone na dzień 7 stycznia 2015 r. z przyczyn niezależnych od organu nie odbyło się. W związku z powyższym organ I instancji ponownie wyznaczył terminy przesłuchań wnioskowanych świadków. Ustalono je w dniach od 3 do 4 lutego 2015 r. Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. Kierownik BP ARiMR powiadomił stronę o zmianie harmonogramu przesłuchań. Termin ww. przesłuchań wyznaczony został na 3, 4 oraz 20 lutego 2015 r. Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. organ I instancji zawiadomił stronę o przedłużeniu postępowania wyznaczając termin jego zakończenia na dzień 31 marca 2015 r. Wyznaczone przesłuchania świadków na 3 i 4 lutego 2015 r. w związku z niestawieniem się świadków nie odbyły się. W związku z powyższym Kierownik BP ARiMR wyznaczył kolejny termin przesłuchań na 6, 13, 20 oraz 23 marca 2015 r. Do 20 lutego 2015 r. organowi I instancji udało się przesłuchać tylko jednego ze wskazanych przez stronę świadków. Wezwaniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. organ I instancji zwrócił się do strony o wskazanie wszystkich wspólników spółki na przestrzeni lat 2005-2015 z podaniem daty dotyczącej każdej zmiany wspólników podmiotu. W dniu 16 lipca 2015 r. wystosowano kolejne wezwanie o przesłuchanie pięciu świadków. Termin przesłuchania ustalono na 13, 17 oraz 20 sierpnia 2015 r. W związku z powyższym Kierownik BP ARiMR zawiadomił stronę o przesunięciu terminu zakończenia postępowania administracyjnego na dzień 30 września 2015 r. Do dnia 20 sierpnia 2015 r. żaden ze świadków nie stawił się na powyższe przesłuchania. W dniu [...] sierpnia 2015 r. strona wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, a następnie w dniu [...] sierpnia 2015 r. do wypłaty odszkodowania. Pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. spółka złożyła zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika BP ARiMR do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...]. Organ II instancji postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. uznał zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ I instancji za nieuzasadnione. Wskazanym na wstępie pismem z dnia 2 października 2015 r. spółka wniosła do Sądu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika BP ARiMR w sprawie jej wniosku o przyznanie płatności ONW na 2007 rok. W odpowiedzi na skargę Kierownik BP ARiMR wniósł o jej oddalenie. Szczegółowo przedstawił przebieg postępowania w sprawie stwierdzając, że w sprawie nie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania. Organ dodatkowo wskazał też na skomplikowany charakter sprawy, który to wymaga podejmowania wielu czynności. Podniósł, że nie bez znaczenia jest też fizyczna możliwość (tj. ograniczone możliwości czasowe) organu I instancji do przeprowadzenia postępowania dowodowego, w sytuacji złożenia przez kilkadziesiąt podmiotów, które reprezentuje (poprzez różne pełnione w nich funkcje) P. M., kilkudziesięciu - kilkuset wniosków o przeprowadzenie dowodu w formie odbioru zeznań świadków. Kierownik BP ARiMR do dnia rozprawy nie poinformował Sądu o wydaniu decyzji rozstrzygającej sprawę z wyżej wymienionego wniosku spółki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zaskarżenie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania organu administracji publicznej jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. W świetle art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest prowadzenie przez organ postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] maja 2007 r. w sprawie przyznania płatności ONW na rok 2007. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że skarżąca wnosząc w trybie art. 37 § 1 kpa zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania otworzyła sobie drogę do sądowej kontroli prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania dochodzonych płatności. Pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" nie zostało zdefiniowane w ustawie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie podkreśla się, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (patrz: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (patrz: J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Zatem o przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice. W wyroku z 26 października 2012 r. w sprawie II OSK 1956/12 (publ. cbois) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. W ocenie skarżącej organ prowadzi w sposób przewlekły postępowanie, bowiem dopiero po kilku miesiącach od daty wydania prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 marca 2014 r. podjął pierwszą czynność procesową. Zgodzić się należy ze skarżącą, że w niniejszej sprawie ma miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. W sytuacji bowiem, gdy Kierownik BP ARiMR otrzymał - jak wynika z akt sprawy - w dniu 8 lipca 2014 r. ww. wyrok sądu wraz z aktami sprawy, winien niezwłocznie podjąć czynności w sprawie zmierzające do jej ostatecznego załatwienia. Tymczasem organ I instancji dopiero w dniu [...] listopada 2014 r. podjął pierwszą swoją czynność procesową, tj. wezwał spółkę do złożenia wyjaśnień kto wykonywał prace rolne na gruntach deklarowanych przez skarżącą w 2007 r. Tak więc, w okresie od [...] lipca 2014 r. do 18 listopada 2014 r., a więc przez okres ponad czterech miesięcy, organ nie wykazał jakiejkolwiek inicjatywy w sprawie w celu jej ostatecznego załatwienia. Co więcej, organ I instancji, do dnia [...] listopada 2014 r. nie zawiadomił nawet skarżącej o przyczynach przedłużenia postępowania. Dopiero zaś w dniu 10 grudnia 2014 r. organ I instancji wyznaczył terminy przesłuchania wnioskowanych przez stronę świadków, ustalając je na dzień 7 stycznia 2015 r. Również w okresie od 8 kwietnia 2015 r. do 16 lipca 2015 r. (tj. przez ponad trzy miesiące) organ nie podejmował jakichkolwiek czynności w sprawie. Wyjaśnić należy, że przedmiotowe postępowanie, zainicjowane wnioskiem skarżącej z dnia [...] maja 2007 r., jest prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427, dalej jako "ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich") oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.). Zgodnie z § 26 ust. 2 i 3 ww. rozporządzenia decyzje w sprawie przyznania płatności wydaje się do dnia 1 marca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek. W przypadku niezałatwienia sprawy we wskazanym terminie kierownik biura powiatowego Agencji zawiadamia rolnika, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Bezspornym jest, że organ administracji publicznej w przedmiotowej sprawie nie zakończył postępowania wynikającego z wniosku z dnia [...] maja 2007 r. w powyższym terminie. Z art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich wynika, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Organ administracji publicznej zgodnie zaś z art. 12 § 1 kpa powinien działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Stosownie do treści art. 35 § 1 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). W ocenie Sądu wyznaczanie przez organ kolejnych terminów jej załatwienia oraz odwoływanie się do skomplikowanego charakteru sprawy i potrzeby wykonywania wielu czynności w sprawie, bez odpowiedniego udokumentowania tego, nie może stanowić podstawy do uznania, że nie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania. Tak więc, niewątpliwie Kierownik BP ARiMR przewlekle prowadził przedmiotowe postępowanie pozostając w bezczynności. Prowadził postępowanie w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, jak również wykonywał czynności pozorne, powodujące, że formalnie nie był bezczynny. Bezczynność organu występuje zaś wówczas, gdy właściwy organ zobowiązany do podjęcia przewidzianej prawem czynności nie podejmuje jej w terminie określonym przepisami prawa. Konsekwencją powyższego stwierdzenia jest zobowiązanie organu do rozstrzygnięcia sprawy z wniosku skarżącej z dnia [...] maja 2007 r. o przyznanie płatności ONW, w terminie dwóch miesięcy od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem (pkt 1 wyroku wydanego w niniejszej sprawie). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie uznał jednak, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Do uznania jako rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Przewlekłe prowadzenie postępowania musi bowiem charakteryzować się podejmowaniem kolejnych czynności z przekroczeniem terminów i musi być pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Organ podejmując czynności w sprawie, która to niewątpliwie ma dość skomplikowany charakter dokonywał zaś powyższego z nieznacznym uchybieniem terminów do jej załatwienia. Ponadto na wydłużenie postępowania w sprawie wpływ miało również niestawiennictwo wskazanych przez skarżącą świadków na wyznaczony przez organ termin ich przesłuchania. W związku z powyższym Sąd oddalił skargę w zakresie żądania przez skarżącą wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Mając na względzie powyższe, działając na podstawie przepisów art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym, drugim i trzecim sentencji niniejszego wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił mocą art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.), gdyż strona skarżąca reprezentowana była przed Sądem przez adwokata.