VIII SAB/Wa 22/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Asesor WSA Artur Kot, Protokolant Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi W.O. w przedmiocie bezczynności Wójta Gminy J. 1) zobowiązuje Wójta Gminy J. do załatwienia wniosku skarżącego W. O. z dnia 13.07.2005 roku w przedmiocie ustalenia przebiegu drogi gminnej w terminie dwóch miesięcy od uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2) zasądza od Wójta Gminy J. na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Syg. akt VIII SAB/Wa 22/07 Uzasadnienie W dniu 13 lipca 2005 roku W.O. wystąpił do Wójta Gminy J. z wnioskiem o przywrócenie w terenie prawidłowego, zgodnego z mapą geodezyjną przebiegu drogi gminnej położonej na działce ewidencyjnej nr 42 w G. Podnosił, że droga ta stanowi dojazd do jego posesji, a jej obecny stan nie gwarantuje możliwości bezpiecznego przejazdu. W dniu 6 października 2005 roku W.O. skierował kolejne pismo do Wójta, które nawiązywało i rozszerzało złożony wniosek z 13 lipca 2005 roku. W piśmie tym, wnosił o objęcie przedmiotowej drogi odśnieżaniem. Nadto podnosił, że znaczna część tej drogi została zaorana przez właścicieli sąsiednich działek. W dniu 13 października 2005 roku została sporządzona notatka urzędowa komisji z oględzin drogi na działce o nr 42, w związku z pismem W.O. Z notatki tej wynika, że droga gruntowa dojazdowa do pól jest w części zaorana przez właścicieli przylegających do drogi działek i wymaga faktycznego ustalenia jej granicy. W.O. w dniu 20 października 2005 roku złożył do Wójta Gminy kolejne pismo, w nawiązaniu do pism z dnia 13 lipca i 6 października 2005 roku. W piśmie tym podnosił, że doszło do kolejnego przypadku zaorania części drogi na działce nr 42. W dniu 23 listopada 2005 roku Wójt Gminy J. wystosował do właścicieli działek przylegających do drogi na działce nr 42 pisma w których wyzwał ich do przywrócenia w terminie do dnia 31 marca 2006 roku stanu pierwotnego drogi gruntowej oraz użytkowania własnych gruntów w granicach wyznaczonych podczas scalania. W dniu 6 czerwca 2006 roku W.O., w nawiązaniu do wcześniejszych pism, wniósł do Wójta Gminy J. o ponowne doprowadzenie w terenie przebiegu drogi na działce nr 42 do stanu zgodnego z jej formalno – prawnym przebiegiem na mapie geodezyjnej, a jej nawierzchni do stanu przejezdności. W dniu 14 czerwca 2006 roku przedstawiciele społeczności wsi G., wyłonieni na zebraniu w dniu 11 czerwca 2006 roku wystosowali pismo do Wójta Gminy J., aby Wójt wydał odpowiednie decyzje zarówno w kwestii drogi na działce nr 42, jak i nieodpowiednich zachowań W.O. w stosunku do mieszkańców tej wsi. W dniu 5 lipca 2006 roku W.O. składa do Wójta Gminy J. kolejne pismo, w którym wnosi o doprowadzenie w terenie drogi na działce nr 42 do stanu zgodnego z jej formalno- prawnym przebiegiem, a nawierzchni na całej szerokości do stanu przejezdności. Dnia 1 czerwca 2006 roku I.B. skierował pismo do Wójta Gminy J. z prośbą o zajęcie stanowiska, że na działce nr 42 nie powinien odbywać się drogą transport pojazdów ciężarowych o tonażu powyżej 10 ton, z uwagi na znajdujący się tam przepust na cieku wodnym. Informował, że tą drogą W.O. dowozi do swojej posesji kruszywo i materiały budowlane, co jego zdaniem może spowodować uszkodzenie przepustu. W odpowiedzi na to pismo, Wójt pismem z dnia 7 lipca 2006 roku poinformował go, że faktycznie na drodze, na działce nr 42 znajduje się przepust wykonany z kręgów betonowych i przejazd samochodami ciężarowymi o tonażu większym niż 10 ton, może spowodować jego uszkodzenie. Postanowieniem z dnia 14 sierpnia 2006 roku Sąd Rejonowy w S. w sprawie I C 58/06 po rozpoznaniu sprawy z powództwa W.O. przeciwko Gminie J. odrzucił pozew. Pozwem tym W.O. wnosił o zobowiązanie Gminy J. do doprowadzenia w terenie przebiegu drogi gminnej na działce 42 do stanu zgodnego z formalno- prawnym przebiegiem na mapie geodezyjnej, doprowadzenie nawierzchni do stanu przejezdności , utrzymanie w okresie zimowym stanu przejezdności drogi. W ocenie Sądu powszechnego pozew podlegał odrzuceniu, ponieważ W. O. służy w tej sprawie wyłącznie droga administracyjna do ochrony jego żądań. W związku ze złożoną skargą przez W.O. na bezczynność Wójta Gminy J., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – VIII Wydział Zamiejscowy w Radomiu, postanowieniem z dnia 28 marca 2007 roku, w sprawie VIII SAB/Wa 4/07 odrzucił skargę z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia. W dniu 30 marca 2007 roku W.O. wniósł do Wojewody Mazowieckiego zażalenie na bezczynność Wójta Gminy J. oraz wnosił o nakazanie organowi wznowienia drogi na działce nr 42 oraz doprowadzenie jej nawierzchni na całej szerokości i długości do stanu umożliwiającego swobodny przejazd samochodem osobowym. W uzasadnieniu zażalenia podnosił, że pomimo złożenia wniosku w tym zakresie do Wójta Gminy J., w dniu 13 lipca 2005 roku, który był kilkakrotnie później ponawiany, organ sprawy nie rozpoznał. Wojewoda Mazowiecki przekazał zażalenie W.O. – biorąc za podstawę art. 231 w związku z art. 229 pkt k.p.a. do rozpoznania Radzie Gminy J. Rada Gminy J. w dniu [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Wójta Gminy, gdzie uznała za niezasadną powyższą skargę na działalność Wójta Gminy J. związaną z realizacją modernizacji gminnej drogi gruntowej do działek użytkowanych rolniczo. W dniu 1 czerwca 2007 roku W.O. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Wójta Gminy J. W związku z bezczynnością tego organu, wnosił on o zobowiązanie go, aby w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia wyroku : a) wznowił w terenie drogę gminną położoną na działce ewidencyjnej nr 42 w G. przez uprawnionego geodetę, co najmniej na odcinku od drogi powiatowej J. – G. do granicy działek ewidencyjnych nr 16, 17, 42 w G.; b) doprowadził jej nawierzchnię na całej szerokości i długości do stanu umożliwiającego swobodny przejazd samochodem osobowym; c) w okresach zimowych zapewnił na bieżąco stan przejezdności, począwszy od roku 2007. W uzasadnieniu skargi podnosił, że Wójt Gminy J. wydał w 2004 roku decyzję dla niego o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w której ustalił dojazd do projektowanego budynku mieszkalnego i gospodarczego na działce nr 43, z wjazdem z drogi publicznej, usytuowanej na działce nr 42. Prowadzi on budowę i często korzysta z tej drogi. Stan drogi budził jego zastrzeżenia i stąd wielokrotnie pisemnie i ustnie interweniował u Wójta Gminy J. W tym przedmiocie złożył pierwszy wniosek w dniu 13 lipca 2005 roku. Po tej dacie przedmiotowa droga ulegała dalszej dewastacji. Wójt do chwili obecnej, zdaniem skarżącego, nie udzielił żadnej odpowiedzi na jego pisma. Rada Gminy w jego ocenie nie podjęła działań zmierzających do pozytywnego załatwienia sprawy, a zażalenie na bezczynność Wójta uznała za bezzasadne nie podając motywów. Obecnie na znacznych fragmentach szerokość drogi ogranicza się do 2 metrów, co uniemożliwia minięcie się dwóch pojazdów, a stan nawierzchni uniemożliwia jazdę z prędkością większą niż 10 km/h. Ponadto wyjeżdżona koleina przebiega w części przez prywatne działki, co w każdej chwili może skończyć się całkowitym odcięciem dojazdu. W związku z powyższym skarga jest konieczna i uzasadniona. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej odrzucenie. W uzasadnieniu podnosił, że już raz Sąd rozpoznawał skargę na bezczynność Wójta Gminy J. i została ona postanowieniem z dnia 28 marca 2007 roku odrzucona. Skarżący w tym samym dniu skierował do Wojewody Mazowieckiego zażalenie na bezczynność organu. Zażalenie to zostało przekazane do Rady Gminy J. celem rozpoznania. Rada podjęła w tym zakresie stosowną uchwałę, uznając zarzuty za niezasadne. Skarżący złożył w Sądzie skargę na bezczynność, o tej samej treści co odrzucona wcześniej przez Sąd skarga. Zdaniem organu żądanie W.O. nie znajduje sensownego uzasadnienia, gdyż droga, której wznowienia domaga się skarżący jest jedynie drogą dojazdową do pól i z której korzystają inni mieszkańcy posiadający tam pola i nie wnoszą żadnych zastrzeżeń do jej stanu technicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd rozpoznał skargę na bezczynność biorąc za podstawę art. 1§ 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DZ.U. nr 153, poz. 1269), który stanowi, że Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem oraz art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. nr 153, poz. 1270), który stanowi, że kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że z dyspozycji art. 52 ustawy z dnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. nr 153, poz. 1270 ze zmianami), dalej jako p.p.s.a., wynika, że skargę do sądu administracyjnego, można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W niniejszej sprawie W.O. wniósł skargę na bezczynność organu po złożeniu zażalenia w trybie art.37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku- Kodeks postępowania administracyjnego (DZ.U. nr 30, poz. 168 z dalszymi zmianami), dalej jako k.p.a., na bezczynność Wójta Gminy J. Rozpoznanie zażalenia nastąpiło w ten sposób, że zostało ono przekazane przez Wojewodę Radzie Gminy J, która podjęła w tej materii uchwałę, uznając za prawidłowe działania Wójta związane z realizacją modernizacji drogi gminnej gruntowej, dojazdowej do działek użytkowanych rolniczo, oznaczonej jako działka nr 42. Dla uznania wyczerpania toku postępowania zażaleniowego przez stronę w sprawie dotyczącej bezczynności organu, wystarczające jest wykazanie składania przez stronę stosownego zażalenia do organu administracji wyższego stopnia. Przy ocenie dopuszczalności skargi sądowoadministracyjnej na bezczynność organu, znaczenia decydującego nie może mieć natomiast sposób rozpoznania takiego zażalenia przez organ wyższego stopnia. Niezależnie od formy załatwienia przez organ wyższego stopnia zażalenia, stronie zostaje otwarta droga do podniesienia przed sądem administracyjnym bezczynności organu I Instancji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, II SAB/Bk 14/06, Lex nr 284727). W niniejszym postępowaniu Wojewoda po otrzymaniu zażalenia wniesionego w trybie art.37 k.p.a. uznał, że jest to skarga na zaniedbania Wójta i przekazał to zażalenie do rozpoznania Radzie Gminy J. W ocenie Sądu postępowanie organu było nieprawidłowe, bo skarżący jasno wskazał, że wnosi je w trybie zażalenia na bezczynność, a nie w trybie skargi na zaniechania organu. Jednak samo wniesienia zażalenia, otworzyło skarżącemu możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność. Nieprawidłowe działania organów, które najpierw winny z urzędu ustalić właściwość rzeczową organu do rozpoznania zażalenia i dopiero przystąpić do jego rozpoznania we właściwym trybie, nie powinno powodować negatywnych konsekwencji dla strony. Zgodnie z art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Przed merytoryczną oceną zarzutu bezczynności organu I Instancji należy podkreślić, iż Sąd w przypadku stwierdzenia bezczynności organu, nie może przesądzać sposobu załatwienia sprawy. Przenosząc skargę na bezczynność organu, na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, iż W.O. składając w dniu 13 lipca 2005 roku wniosek do Wójta Gminy J. o przywrócenie w terenie prawidłowego, zgodnego z mapą geodezyjną przebiegu drogi gminnej położonej na działce ewidencyjnej nr 42 w G. wszczął postępowanie administracyjne. Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia organowi żądania. Wszczęcie postępowania administracyjnego, zgodnie z tym przepisem, nie jest więc uzależnione od woli urzędnika, czy też uznania organu, gdyż ma to miejsce w dniu złożenia żądania. Wszczęte postępowanie administracyjne musi być zakończone załatwieniem sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. poprzez wydanie decyzji, chyba że przepis kodeksu stanowi inaczej. Z bezczynnością mamy do czynienia również wówczas, gdy w terminie ustawowym organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu do którego był zobowiązany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 .11. 1998 roku, IV SAB 124/98). Postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem skarżącego z 13 lipca 2005 roku nie zostało zakończone przez organ w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Obowiązkiem organu było ustalenie, czy konkretna sprawa jest sprawą indywidualną, czy sprawa ta należy do właściwości organów administracji publicznej lub organów wymienionych w art. 1 pkt 2 k.p.a. i czy jest sprawą podlegającą rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 kwietnia 2006 roku, II GSK 32/06, LEX nr 212199). W razie wątpliwości, co do przedmiotu żądania, sprecyzowanie żądania należy do strony, a nie do organu administracji. Organ winien ustalić rzeczywistą wolę strony (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6.06.2006 rok, I SA/Wa 2238/05, LEX nr 232909). Podjęte działania przez organ, a polegające na wezwaniu właścicieli działek sąsiadujących z przedmiotową drogą gruntową, aby przywrócili stan drogi do stanu pierwotnego nie można uznać za załatwienie sprawy w rozumieniu art. 35 k.p.a. Okoliczności zwalniające organ administracji z zarzutu bezczynności muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny. W niniejszym postępowaniu organ nie podjął żadnych działań, które można były uznać za załatwienie sprawy w rozumieniu art.35 k.p.a. Organ po wpłynięciu takiego żądania winien ustalić charakter żądania, czy podlega ono rozpoznaniu na drodze postępowania administracyjnego, a jeśli tak powinien ustalić czy jest właściwy do jego rozpoznania pod względem miejscowym i rzeczowym. Jeśli uzna się nie ma przeszkód formalnych do rozpoznania sprawy to dopiero wtedy winien sprawę załatwić w odpowiedniej formie. W niniejszym postępowaniu organ mimo wpłynięcia żądania W.O. w dniu 13 lipca 2005 roku, do chwili wniesienia skargi na bezczynność, w żaden sposób (ani formalny, ani merytoryczny), sprawy na załatwił. Z tego też względu skarga W.O. zasługuje na uwzględnienie. Sąd biorąc za podstawę art. 149 p.p.s.a. orzekł jak na wstępie. Na podstawie art.200 i art.205 § 1 p.p.s.a. orzeczono o zwrocie na rzecz skarżącego poniesionych koszt sądowych.